礦產資源所有權權益的實現方式

■ 袁懷雨/劉保順/李克慶

（北京科技大學資源工程系，北京 100083）

礦產資源所有權權益的實現方式

■ 袁懷雨/劉保順/李克慶

（北京科技大學資源工程系，北京 100083）

解決如何合理評估和收取礦產資源所有權權益（礦權益），以及如何實現礦權益的保值、增值這兩個問題，不一定要拘泥于費用化模式還是資本化模式。對礦權益進行了理論分析。提出按消耗儲量額定礦權益的方法；由一個部門（最好是礦管部門）以一個名目（礦權金）征收礦權益；礦產地民眾參與礦權益分配；用礦權益建立礦業發展基金，市場化運作，以長盛不衰。贊同用礦權益建立國家礦產資源主權基金，提取其分紅充實社會福利基金。

礦產資源；所有者權益；資本化；費用化；權利金；基金

礦產資源所有者應采用什么方式實現自己的權益，是當前熱點問題之一【1】。礦產資源所有權權益（以下簡稱礦權益）的實現模式，無非是資本化和費用化兩種模式，我國當前的礦產資源稅費征收制度，被歸入費用化模式【1】。所謂資本化，就是：“將一筆支出不是計作當期費用，而是計作資產，直到由此產生的利益或款項收到時，才能將其轉作費用的會計處理方法。”【1】【2】主張采用資本化模式的初衷，一是要保障所有者可以如實地跟蹤分享礦產資源凈價值（隨市場的變化有動態性）所產生的效益。這是礦權益的合理收取問題。二是實現礦權益的保值、增值，可以把礦產資源在實物形態上耗用后，又以價值形態保留下來，造福當代和子孫后代【1】【2】。這是礦權益的合理使用問題，初衷是完全正確的，但其實現途徑不無可商榷之處。

1 對資本化模式初衷的實現途徑的商榷

1.1 資本化模式礦權益的合理收取

對照資本化的定義，如果“一筆支出”是指國家出讓的礦業權所對應的礦產資源所有權權益，那么，資本化模式要解決的是礦權益合理收取的實現途徑問題。

資本化模式的礦權益合理收取的實現途徑，是用已探明礦產資源量將礦權益一次作價入股，與礦業資本一起參與分紅，從而可以和礦業資本一起如實跟蹤、共同分享由具有動態的礦產資源凈價值產生的收益【1】【2】。即當礦產資源轉化為礦產品產生收益時，從利潤中按一定比例提取礦權益。而不是把與礦業權對應的全部礦產資源所有權權益計入“當期費用”，一次性向礦業權人收取。問題在于，這并非費用化模式一定做不到的。在征收礦產資源稅費制度下，國家在出讓礦業權時，也沒有把對應的全部礦產資源所有權權益計入“當期費用”，一次性向礦業權人收取，同樣是當礦產資源轉化為礦產品產生收益時，才征收礦產資源稅費。前者“分紅”是對實現的利潤按比例提取，后者“征收礦產資源稅費”是對實現的收入按比例提取，兩相對照，二者都是在“產生的利益或款項收到時”才提取，實質是一樣的，如果把資源稅費的稅基由銷售收入改為利潤就完全一樣了。另外，“入股分紅”可以在一定程度上跟蹤、分享由礦產資源凈價值產生的收益，但礦權益是一次作價入股，而礦產品價格不同時，礦權益作價是不同的。礦產品價格提高時，礦權益作價應提高，入股股份所占比例也應提高，股份分紅比例隨之提高。礦產品價格降低時則相反，礦權益股份分紅比例應隨之降低。礦權益一次作價入股，顯然不能適應此變化，故不能完全如實跟蹤、共同分享由具有動態性的礦產資源凈價值產生的收益。費用化模式從價計征礦產資源稅費，也可以做到一定程度地跟蹤分享礦產資源凈價值所產生的效益。但稅費率雖然剛性較強，畢竟還有隨礦產品價格波動進行調整的可能；規定礦權益一次作價入股分紅則將調整分紅比例之路都堵死了。要克服這個問題，除非規定可以隨礦產品價格的波動，適時對礦權益重新作價入股。但是，礦權益如何作價和如何確定其入股分紅比例之難，面對全國數以萬計的礦山，工作量之大，所需評估費用之高，即便對全國礦山進行一次作價入股，難度已經很大了。要隨礦產品價格的波動，適時對礦權益重新作價入股，幾乎是不可能的。

1.2 資本化模式礦權益的保值、增值

對照資本化的定義，如果“一筆支出”是指將收取來的礦權益用于一筆支出，資本化模式要解決的是礦權益的保值、增值問題。

資本化模式的礦權益保值途徑，是提取折耗，形成國家礦產資源主權基金【2】。這里的關鍵是規定提取的折耗用于建立國家礦產資源主權基金。但是，并非只有資本化模式才能用礦權益建立國家礦產資源主權基金，同樣可以規定，將費用化模式實現的礦權益用于建立國家礦產資源主權基金。

資本化模式的礦權益增值途徑，是提取礦產資源資本紅利，用于充實社會福利基金，紅利來自國家礦產資源主權基金在運作過程中的增值【2】。這也不是資本化模式的“專利”，同樣可以規定，將費用化模式實現的礦權益建立國家礦產資源主權基金，對該基金在運作過程中的增值，提取礦產資源資本紅利，用于充實社會福利基金。

綜上所述，資本有保值、增值的要求，但并非必然能保值、增值，關鍵在于如何使用資本的收益。如果資本收益全部用于消費，將連簡單再生產都維持不了，隨著資產的損耗，資本不但不能保值，還將貶值，直至滅失。必須把資本收益用于資產更新，才能維持簡單再生產，資本才能保值。只有將資本收益用于資產更新和擴大再生產，資本才能保值、增值。礦權益要實現保值、增值，關鍵不在資本化模式還是費用化模式，而在于規定礦權益的合理用途。

總之，有關礦權益，不外乎兩個問題：一是如何合理評估和收取礦權益；二是如何實現礦權益的保值、增值。解決這兩個問題，不一定要拘泥于費用化模式還是資本化模式。

2 合理評估和收取國家礦權益的建議

2.1 礦權益的理論分析

我們認為礦產資源具有原有價值（凈價值），轉化為礦產品價格中包含的超額利潤，即絕對礦租和第一形態級差礦租，礦權益就來源于此【3】。礦產資源原有價值的理論表達式為：

某礦產資源原有價值=儲量×采礦回收率×礦產品產率×（礦產品市場價格－單位礦產品投資、成本）－平均利潤

為了確保所評估的礦產資源原有價值的經濟內涵真正是絕對礦租和第一形態級差礦租，上式中采礦回收率、礦產品產率、單位礦產品投資、成本等參數，不能簡單地取生產實際值，而要按社會平均技術、管理水平取值。

上式中的各項參數隨時間經常變動，故礦產資源原有價值具有動態性。

2.2 礦權益的額定

在理論上，礦權益的額定應以礦產資源原有價值的評估為依據，原有價值的評估應盡量符合上述理論表達式和參數取值原則，還要體現礦產資源原有價值的動態性。否則，過低相當于國有資產流失；過高相當于侵占礦業權人的利益。

2.2.1 資源稅費改為從價計征是一大進步

過去資源稅從量計征，即便最初核定的稅率是合理的，但礦產品市場價格是經常變動的，例如，近幾年礦產品價格大幅度提高時，礦權益本來也應提高，但由于稅率是法定的，剛性較強，難以及時調整，造成礦產品價格提高，而資源稅卻保持不變，結果是本應歸屬國家的收益大量流入礦業權人手中。資源稅從量計征難以及時、如實地跟蹤分享礦產資源原有價值（隨礦產品價格變動有動態性）所產生的效益是很不合理的計征方法。

現在資源稅改為從價計征，即按礦產品銷售收入計征。當礦產品價格波動時，盡管稅率不變，資源稅也會隨礦產品市場價格的漲跌而增減，在一定程度上能反映礦產資源原有價值的動態性，是一個很大的進步。

2.2.2 資源稅費按消耗儲量計征的方法與優點

目前資源稅和資源補償費是按實際采出礦石量從價計征，其最大不足是不能對礦業權人消耗礦產資源是否合理作出反應。我們贊同進一步改革，資源稅和資源補償費都按消耗儲量從價計征的觀點【4】。要按消耗儲量計算稅基，但儲量價格很難取值。建議按合理的采礦回收率和礦產品產率將消耗儲量換算為合理的礦石產量。具體計算方法是：

資源稅和資源補償費=消耗儲量×采礦回收率×礦產品產率×礦產品市場價格×資源稅率或資源補償費率

以上采礦回收率和礦產品產率應按社會平均技術、管理水平合理取值。這樣，如果礦業權人采富棄貧、采易棄難、選易棄難，其生產實際采礦回收率和礦產品產率將低于合理的社會平均水平，被他不合理地損失浪費的礦產資源雖然沒有給他帶來收入，但仍要為之繳納資源稅費。反之，如果礦業權人實際采礦回收率和礦產品產率高于社會平均水平，意味著可得到資源稅費的減免。這既能對礦業權人充分利用礦產資源起到約束和激勵作用，又能避免國家礦權益的損失。

2.2.3 資源稅費是否要改為按利潤計征

目前資源稅費從價計征是以礦產品銷售收入為稅基，是否要改為以利潤為稅基？我們認為以利潤為稅基很難操作。因為，要核實利潤，與核實銷售收入相比又增加了難度。如果以合理利潤為稅基，需要選取體現社會平均技術、管理水平的礦山投資、成本，這是很困難的。如果以實際利潤為稅基，需要核實礦山企業的實際投資、成本，不言而喻，這也是相當困難的。何況，若以實際利潤為稅基，而礦業權人經營管理不善，實際投資、成本偏高，實際利潤偏低，收取的礦權益必將偏低。但所有者不應為經營者經營管理不善買單。

2.2.4 資源稅費率的確定

額定礦權益的另一關鍵在于確定礦產資源稅費率。若要對全國十多萬個礦山逐一評估其原有價值基礎上，逐一確定礦產資源稅費率，顯然工作量太大、費用太高；何況評估涉及的各項參數要按社會平均技術、管理水平取值，這是很難的。因此，礦權益的額定要與礦產資源原有價值完全、準確地相吻合幾乎是不可能的，只能要求額定得盡可能合理。也就是說，逐一對每個礦山確定一個真正體現礦權益的礦產資源稅費率 ，可操作性很小。目前確定資源稅稅率的方法，是制定全國統一的礦產資源稟賦優勢分級標準和各級的資源稅稅率，據此評估各礦山的資源稟賦優勢等級，確定其資源稅稅率。方法是可行的。但現行礦產資源稟賦優勢分級標準和各級的資源稅稅率，還需進一步優化。至于稅率的調整，只有礦產品價格變化幅度較大，維持時間較長時，才有可能。好在資源稅從價計征，能在一定程度上反映礦產資源原有價值的動態性。

資源補償費如果仍定位為絕對礦租，而同礦種絕對礦租沒有級差，全國給每個礦種確定一個資源補償費率即可。

2.2.5 統一礦權益的征收

目前我國由財稅部門和礦管部門分別征收礦產資源稅和礦產資源補償費，都聲稱體現國家的礦權益，前者為絕對礦租，后者為第一形態級差礦租。如上所述，將絕對礦租和第一形態級差礦租合并額定合理礦權益本來就難度很大，再各自為政，分別額定絕對礦租和第一形態級差礦租，礦權益的合理額定就更加困難。還有其他弊病【3】，限于篇幅，不再贅述。我們贊同將礦產資源稅和礦產資源補償費合二為一的觀點，由一個部門（最好是礦管部門）以一個名目（例如礦產資源權利金，簡稱礦權金）征收礦權益，從名稱上就體現其礦產資源所有權權益的性質。毋庸諱言，實行此項改革，可能主要難在協調部門利益。

3 分好、管好、用好礦權益

3.1 礦權益的分配

礦權益應在國務院、地方各級政府和礦產地當地民眾三者之間按合理比例分配。前二者是目前現狀，需說明的是第三者。

礦產地當地民眾指擁有礦業權證涵蓋范圍內的土地并居住的民眾。礦產地當地民眾雖然既不是礦產資源的所有者，也不是管理者、開發者，但也不完全是“局外人”。礦產地當地民眾一則作為全民的一部分；二則畢竟礦產資源是賦存于他們擁有并居住的土地之下，與當地礦產資源的勘查、開發息息相關，至少礦產勘查、開發要占用土地、對他們的生活和生態環境造成一定的負面影響；三則若礦產地當地民眾面對礦產勘查、開發帶來的財富，卻“可望而不可及”，顯然不利于礦產資源的保護，已是不爭的事實。讓他們分享適當的礦權益，是合乎情理的。實踐表明，這將有利于在礦權益分配問題上定紛止爭，有利于維護正常的礦業秩序。

3.2 各級政府管好、用好礦權益

礦管部門的職責是合理額定和征收礦權益，不負責礦權益的管理和使用，以免收支一條線的弊端。

礦權益納入各級政府財政管理和使用。接受同級人大監督。

礦權益的使用可分為兩部分，一部分用于各級政府當年財政支出，這也是必須的，毋庸贅述。另一部分用于長遠發展，又可分為用于礦業和用于社會兩部分，實現礦權益的保值、增值，不只造福當代，還造福子孫后代。

3.2.1 建立礦業發展基金

關于用于礦業，建議建立礦業發展基金，用于支持礦產勘查、開發和礦山生態環境的保護、治理。但要引入市場機制，實行有償使用，實現基金的滾動發展，長盛不衰。

礦管部門有提出礦業基金使用建議的職責和參與立項、結項審核的權力。

3.2.2 充實社會福利基金

關于用于社會，我們贊同建立國家礦產資源主權基金，以及對基金的增值提取礦產資源資本紅利充實社會福利基金的觀點【1】【2】，不再贅述。

這兩種基金不宜分散，建議匯集在國家和省（直轄市、自治區）兩級。

[1]刊評.評資源資本化和資源費用化[J].中國國土資源經濟,2011,24(5):1.

[2]王希凱.論礦產資源作為生產要素的權益所得[J].中國國土資源經濟,2011,24(5):4-8.

[3]袁懷雨,蘇迅,等.礦業權評估——原理、方法、參數概論[M].北京:中國大地出版社,2004.

[4]胡魁.樹立科技礦政理念改革礦政管理制度[J].中國國土資源經濟,2011,24(5):9-10.

F407.1

：A

1672-6995(2011)12-0014-03

2011-08-23

袁懷雨(1940-)，男，江蘇省蘇州市人，北京科技大學資源工程系教授，博士生導師，主要研究方向為礦產經濟學。