國外地下水資源保護法律制度對我國的啟示

■藍 楠

（中國地質大學（武漢）政法學院，湖北 武漢 430074）

西方發達國家通過對地下水立法進行綜合決策、注重管理的一體化、實行專門立法來加強地下水資源的保護。我國地下水資源保護存在立法滯后以及相應的行政管理不協調和司法救濟不健全等問題。借鑒國外行之有效的立法經驗，對健全我國地下水資源保護法律制度具有重要意義。

1 國外地下水資源保護法律制度評介

由于地下水污染日趨嚴重，治理復雜且費用高，因此，各國政府部門根據本國的實際情況，開展了一系列與地下水資源水質和水環境有關的環境立法活動，特別是美國、歐洲各國和澳大利亞等十分重視地下水資源保護，制定了一系列卓有成效的法律制度。

1.1 含水層保護制度

從長遠來看，地下水的開采速度不能超過其補給速度，地下水超采對環境和經濟都將產生嚴重的不良影響。為解決地下水衰竭問題，美國普遍的做法是，識別出地下水衰竭的地區，加以控制。例如，在占有權制的各州，一旦管理機構確定出現地下水衰竭問題的地方，就不允許在該地區打新井；在適宜使用權制的內布拉斯加和亞利桑那州，都建立了有關地下水衰竭的法令，控制地下水的開采。而在絕對所有權的得克薩斯州，也對灌溉徑流加以控制，并開展節水普及教育計劃，加強地下水的保護。澳大利亞政府在地下水利用和管理方面有著長期的經驗積累。評價含水層的可持續開采量，并確定水資源的可持續使用限度；地表水與地下水資源的統一管理；地下水與地表水的相互作用；地下水的環境價值；土地利用活動對地下水水質的影響及地下水資源保護等。

1.2 地下水資源監測制度

系統的地下水監測對保護地下水是絕對必要的。德國地下水監測的目的是：(1)及時消除地下水質量的危險變化；(2)補救和降低污染造成的危害；(3)評估保護措施的效用。這一職責屬于聯邦州政府。監測體系能夠及時清除危害地下水的物質，并在恰當的時期采取合適的保護措施。荷蘭的地下水水位監測網建立于20世紀80年代。監測的主要目標有：(1)研究地下水開發利用潛力；(2)確定地下水的用途；(3)提出地下水的管理措施建議；(4)對地下水資源的管理做出評估。荷蘭完善的地下水監測網絡系統，為全面掌握地下水水情，預測地下水的動態變化，從而優化地下水監測站網，為生產生活服務發揮了關鍵作用。澳大利亞的環境管理制度設立監測目標和調控機制，以評價政策手段的應用是否達到了管理目標，對地下水的監測也起到重要作用。[1]

1.3 地下水資源水權轉讓與水交易制度

建立水市場和可交易的水權，可以大大促進水資源的合理分配與利用。發揮水市場的重要作用，積極促進水資源的高效利用，是目前國際上水資源管理的重要發展趨勢。

美國加利福尼亞州建立了一個比較集中的水儲備和轉讓系統，利用加州廣布的運河系統和具有廣大儲存空間的含水層之優勢，通過水市場，使水的利用從低價值的使用轉向高價值的使用。盡管這種水交易是有限的，但加州政府卻在過去的極其干旱時期，保證了水的充足供給。20世紀80年代末及90年代，澳大利亞各州開始允許暫時性和永久性地轉讓水權，但這種轉讓活動要在當地州水管理機構監督和許可下才能進行，以保證提高水的使用效率。1997年11月在澳大利亞東南部的默里谷地的馬里地區開展了跨州的季節性水交易試點。澳大利亞參議院一委員會正在要求聯邦和州政府通過建立一個國家水權登記制度來更好地處理澳大利亞的水問題。

1.4 農村地下水資源保護制度

為了保護地下水不受污染，德國在農業生產中使用化肥、農藥的法律更為嚴格。[2]不僅對生產化肥、農藥的企業制定了嚴格的生產許可證申報程序，而且對農業施肥、噴藥也有相當嚴格的規定。由于德國農產品價格較低，噴灌設備費用較高，所以大多數是經濟作物采用噴灌這種方式。德國使用噴灌不僅僅節約了地下水資源，而且節省勞力和能源、改善農產品質量，是百利而無一害的節水技術。英國在農村推廣“良好農業實踐準則”，促進農民科學合理地使用化肥和農藥。推行“硝酸鹽敏感區”計劃，建立硝酸鹽敏感區。凡在此區內的農戶，可免費得到政府提供的有關咨詢服務。如果農民愿意改變農作物耕種方式，如從種植農作物改為粗放的牧草種植，政府每年可為農戶提供財政補貼。

2 我國現行地下水資源保護法律制度存在的問題

由于地下水資源保護的復雜性、綜合性、科學技術性，還有立法時的社會背景及社會關系的發展變化等因素的影響，結合我國地下水資源保護的現狀，我國現行地下水資源保護法律制度存在著一些不容忽視的問題，至少有：

2.1 人工回灌補充含水層制度不完備

進行地下水人工回灌，可起到增加地下水資源量、防止海水入侵，防止地面沉降等多重功效。因此人工回灌技術在一些發達國家的供水系統中占有重要地位。美國國會1974年制定的《安全飲用水法》（SDWA）中就明文規定了地下水回灌控制（VIC）計劃。相對而言，雖然我國自20世紀70年代就進行了人工回灌的實驗研究并取得了一定的成果，但相關立法卻明顯滯后，僅在《水法》、《水污染防治法》中有少量零散的相關規定。如在《水法》中對地下水超采行為只是籠統地規定了“采取措施”。《水污染防治法》第39條中規定“人工回灌補給地下水，不得惡化地下水質”。這顯然難以滿足推行地下水人工回灌方式，從而有效地恢復和保護地下水資源的要求。

2.2 地下水資源監測制度不系統

全國地下水資源地環境監管力量普遍比較薄弱，不但缺乏地下水資源巡查隊伍，而且監測儀器設備不足，尚未建立起全國性的地下水資源保護自動監測網絡。如，目前全國大多數環境監測站人員、經費、設備不足，不具備開展《地表水環境質量標準》全部項目監測的能力，特別是在污染事故發生時難以實時跟蹤水質變化；陜西省除西安市外，都沒有專業地下水資源巡查隊伍。以黃河流域為例，現在存在環保部門與水利部門的兩套監測體系，發布的水質報告也不盡相同，既浪費了資源，也不利于流域水污染防治的統一監督管理。按照《水污染防治法》的規定，各江河流域的水資源保護工作機構都設立了監測機構，并可以提供省界水體的水環境質量狀況。但法律卻沒有進一步規定，如果省界水質不達標怎么辦，上游是否負有某種義務，下游是否享有某種權利。沒有這方面的規定，就使得省界水質監測失去了實質意義，不能真正發揮這一制度應有的或人們期望的作用。

2.3 地下水資源水權轉讓和水市場制度不健全

現行《憲法》、《民法通則》明確規定，水流屬于國家所有，即全民所有。現行《水法》也規定，水資源屬于國家所有，即全民所有。我國水資源所有權從法律上被整體上安排為國家所有權，包括國家對水資源的支配和開發利用的管理。《水法》規定，農業集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水屬于集體所有。范圍限定極小，不利于水資源開發利用。我國取水權制度和通行的用水權制度是兩種不同的制度。從法律關系上看，取水權是根據國家規定和政府許可授權取水的行為，無論那種取水都是無償、無期、不得轉讓的行為；而用水權則是有償、有期、可轉讓的。因而，應實現取水權向用水權的轉變，促進水權轉讓制度的建立健全。

2.4 農村地下水資源保護制度不得力

農村用水尤其是農業生產用水在我國總用水量中占了極大的比重。據統計，2001年農業用水占了全國總用水量的69.2%，在一些地表水缺乏或農業水利設施不完善的地區，地下水更成為農業用水的主要來源。而農業生產中化肥和農藥的使用，污水灌溉及不適當地開墾和砍伐行為也會對地下水資源造成不同程度的污染和破壞。縱觀我國現有的相關法律制度，我們可以發現針對農村地下水資源保護的法律調控存在不足，僅有2008年修訂的《水污染防治法》有所涉及，其中：第51條規定：“利用工業廢水和城鎮污水進行灌溉，應當防止污染土壤、地下水和農產品。”這必將阻礙農村地下水資源保護工作的開展。

3 完善我國地下水資源保護法律制度的對策

美國、歐洲各國和澳大利亞等調控地下水資源的法律制度對于保護地下水資源起到了重要的作用，我國有必要借鑒國外成熟的地下水資源保護的立法經驗，完善適合我國國情的地下水資源保護法律制度，以切實保護地下水資源。

3.1 建立和完善地下水資源調蓄系統，加強含水層的保護

防止地下水資源污染，保證地下水資源的可持續利用，就必須加強含水層的保護。首先，補給含水層。含水層恢復（AR）工程是一些歐洲國家地下水資源管理的重要組成部分。瑞典、荷蘭和德國的AR工程在總供水中所占的份額相當高，分別是20%和15%、10%。這些AR工程的主要目的是供水，但同時還有改善生態環境的目的（如比利時、荷蘭和英國）；另外的目的還有改善水質（如法國和瑞士），或防止海水入侵（如荷蘭和希臘）。其次，防治含水層污染。合理解決含水層污染問題的有效辦法是治理和預防相結合。為此，一些發達國家，如美國、加拿大、英國等北美和歐洲國家，建立了大規模的地下水監測網，并采取了一系列行動來實施地下水保護計劃。目前，美國地下水污染治理戰略已從處理（清除）轉向防治。巴林政府實施了嚴格限制含水層抽水量的水法（禁止工業部門開發國家主要的達曼含水層，依賴微咸水含水層的淡化水來滿足不斷增長的工業用水需求）。[3]

在我國西部地區，西北內陸河流的山前沖洪積扇是“水銀行”的理想場所，開展人工補給含水層的調蓄工程有著深遠的意義。[4]實踐證明含水層人工補給是一種可行的、費用低廉的解決供水問題方法。人工補給最主要目的是儲備地下水，在水短缺的時候提高供水量以滿足用水需求。此外，人工補給還用于控制海水入侵、控制由地下水過量抽取引起的地面沉降、維持河流基流、保護生態環境、提高地下水水位、減少地下水的抽取費用等。

3.2 建立和健全地下水資源監測制度

為了解地下水資源現狀和有效地保護及可持續利用地下水資源，必須加強對地下水資源的監測。[5]在掌握確切資料的基礎上合理利用與保護我國的地下水資源，應建立和健全地下水資源監測制度。通過監測，可以從整體上更準確地掌握地下水資源水質和水量等狀況，有利于更好地評價地下水資源開發利用和保護情況。應當采取以下措施：第一，合理開發利用地下水，緩解水資源緊張，改善生態環境。要充分開發利用東部平原區淺層地下水，促進地下水環境向良性循環方向轉化；優化調整西北內陸盆地水資源開發利用方式；加快推進西南地區巖溶水開發利用；開發南方紅層淺層地下水，解決農村飲水困難等。第二，加強地方病嚴重區和嚴重缺水城市的地下水勘查，解決人畜飲水困難。在高氟、高砷等地下水分布區及嚴重缺水區，開展勘查與改水示范，為當地人民群眾提供安全的地下水資源；在重點城市開展城市應急（后備）水源地勘查，保障城市供水安全。第三，加強全國地面沉降調查工作，逐步實現對地面沉降災害的有效監控。以長江三角洲、華北平原和汾渭盆地為重點，開展地質災害風險性評估和地質環境安全功能區劃；對全國地面沉降和地裂縫進行監測等。第四，盡快建成現代化的國家級地下水環境監測網絡，實現對地下水的實時監控。充分發揮我國地質環境監測院和各省、地級的地下水監測體系，建立統一的地下水水位、水量和水質以及地面變形的監測網站，及時掌握和預報地下水的動態變化，為保護地下水資源和水環境提供科學的依據。

3.3 構建地下水資源水權轉讓和水市場制度

水權轉讓法律制度就是為解決地下水資源所有權與使用權之間的矛盾而出現的。水權轉讓有廣義和狹義之分。廣義的水權轉讓，包括一級市場的水權出讓和二級市場的水權轉讓兩個層次。所謂水權出讓，指國家將地下水資源使用權，在一定期限內出讓給地下水資源使用者，由地下水資源使用者向國家支付地下水資源使用權出讓金。狹義的水權轉讓僅指二級市場地下水資源使用權轉讓，是指享有出讓水權的人移轉其地下水資源使用權的行為，以及通過這種方式獲得水權的人再次轉移其地下水資源使用權的行為，包括出售、交換和贈與等形式，是平等主體之間的轉讓。

國外在對水權轉讓進行規范時，普遍建立了水權轉讓公告制度。澳大利亞的水權轉讓，一般經過“申請——審批——轉讓——水權證轉換”程序。美國的水權轉讓類似于不動產的轉讓，經過“申請—公示—轉讓—變更登記”程序，其轉讓必須由州的水機構或法院批準，需要一個公告期。我國水權轉讓也應實行公示登記制度，無論是獲得水權還是喪失水權，都應向水行政主管部門辦理登記手續。地下水資源使用權轉讓主體要對自己擁有的多余水權進行公告，公告制度要規定公告的時間、水質水量、期限、公告方式和轉讓條件等內容，這樣有利于地下水資源使用權轉讓的公開、公平和效率的提高，既保護了水權擁有者的用水權利，也保證了水權的交易安全，同時保護交易相對人的利益。

3.4 健全農村地下水源保護機制

要十分重視農業和農村污染防治工作，進一步保護水環境。第一，控制養殖密度，規范養殖行為。規模化畜禽養殖場要按所在區域規劃的要求限期達標，太湖、南四湖、三峽庫區等重點地區要嚴格控制養殖規模。把農村地下水資源附近的畜禽、水產養殖污染防治作為工作重點，保證農村飲水安全。第二，科學施用農藥、化肥。制訂并實施農藥、化肥減量施用計劃，必要時劃定農藥、化肥禁施區。第三，推進生態保護和建設。推行生態養殖，鼓勵建設養殖業和種植業緊密結合的生態工程。鼓勵發展生態農業，根據實際情況適度發展觀光農業、旅游農業。第四，因地制宜保護水環境。要加強對三峽庫區水環境的監測和監管，保證已建成的污染治理工程正常運轉，加快建設在建項目，確保庫區水環境安全。統籌考慮南水北調沿線和淮河、海河、漢江流域的污染治理，按計劃進度落實治理項目。統籌考慮海河、遼河與渤海的治理，重點保護城鄉居民地下水資源。對湖泊富營養化的治理，既要有效控制工業、生活和農業面源污染，更要注重生態保護，落實控源、截流、清淤、湖濱帶修復等各項計劃措施。此外，積極引導農民實施節水灌溉，從而有效地保護農村地下水資源。

[1]呂忠梅.長江流域水資源保護立法研究[M].武漢:武漢大學出版社,2006:242.

[2]張文理,郝仲勇.德國的水資源保護及其利用[J].北京水利,2001(3):42.

[3]張麗君.市場經濟條件下地下水勘查開發管理機制研究[R].北京:中國地質礦產信息研究院,2001:10.

[4]藍楠.完善西部地區水資源市場[J].人大報刊復印資料生態環境與保護,2003(2):57.

[5][英]朱莉·斯托弗.水危機[M].張康生,等,譯.北京:科學出版社,2000:120.