《刑事訴訟法》修改中關于法律援助制度的若干問題

王公義(司法部研究室主任 研究員 博士 北京 100020)■文

《刑事訴訟法》修改中關于法律援助制度的若干問題

王公義(司法部研究室主任 研究員 博士 北京 100020)■文

Several Issues regarding Legal Aid System in Revising the Criminal Procedural Law

法律援助,是指由政府設立的法律援助機構組織及法律服務人員,為當事人提供法律服務并減免法律服務費,以保障其合法權益實現的一種法律制度,是一種世界各國普遍采用的司法保障方式。刑事法律援助制度作為我國刑事訴訟制度及律師制度的基本內容之一,其主要功能是保障弱勢群體在刑事訴訟中的合法權利。我國現行法律體系已經確立了法律援助助制度,有力地保障了經濟困難的公民的訴權和辯護權,促進了司法公正,同時也獲得了社會的普遍贊譽。但就目前情況來看,我國的憲法、刑訴法及有關法律法規對刑事法律援助制度規定得較粗疏,缺少可操作性,法律援助對象、范圍和實施階段均受到較大的限制。因此,在本次刑訴法修改時應予以關注,特別在以下若干問題上應當予以完善。

一、關于將獲得法律援助確定為當事人基本權利問題

在刑事訴訟中,由于涉及到對當事人的刑事責任的追究,涉及到對當事人財產、人身自由乃至生命權的剝奪,所以保障當事人享有充分的權利保障就具有特別重要的意義。相應地,在刑事訴訟中對當事人的法律援助制度就更加凸顯出其不可或缺的地位。因此,將有關法律援助和司法救助作為刑事訴訟中當事人所享有的基本權利之一,有利于落實憲法賦予公民的平等權,保障當事人在刑事訴訟中的合法權益,進一步維護社會的公平和正義。

近年來,盡管最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、司法部等分別針對法律援助制定下發各類相關刑事法律文件。如:最高人民檢察院、司法部《關于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯合通知》(司法通[2000]053號);司法部、公安部《關于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯和通知》(司法通[2001]052號);最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》;最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于在部分地區就加強和規范刑事訴訟法律援助工作進行試點的通知》;最高人民法院、司法部《關于在刑事法律援助工作的聯合通知》等。但鑒于這些規范性文件的法律層級效力問題,對當事人獲得法律援助權力的保障均顯不足。

因此,在本次刑訴法修改中,建議將有關刑事法律援助的文件重新整合,體現在《刑事訴訟法》的相關條款中,明確規定在刑事訴訟中,當事人獲得法律援助權是當事人的一項基本訴訟權利,從而加強刑事法律援助的法律效力。在總則第一章任務和基本原則中增加一條:“人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關應當保障被告人、犯罪其他訴訟當事人享有獲得法律援助和司法救助的權利。”

二、關于法律援助適用階段問題

筆者認為,刑訴法有關當事人訴訟權利的規定應當保持協調一致。現行《刑事訴訟法》第96條規定律師介入刑事訴訟時間始于偵查階段,賦予了犯罪嫌疑人在偵查階段獲得所聘請律師的法律幫助權,這對于依法保障犯罪嫌疑人在偵查階段的訴訟權利具有積極意義(但需要注意的是,這時的律師還不是辯護人,不享有辯護人閱卷、取證等權利。建議在偵查階段即可稱律師為辯護人,使律師幫助犯罪嫌疑人的權力更加完整,以利于對犯罪嫌疑人的權利保障)。就法條而言,該條賦予的權利應當針對的是所有的犯罪嫌疑人,這種權利不能因為犯罪嫌疑人主體資格或經濟能力的差別而受到區別對待。所以,對于部分因經濟困難而無力聘請律師的犯罪嫌疑人而言,為貫徹法律面前人人平等原則,自偵查階段國家就應當通過法律援助制度保障其獲得律師幫助。

因此,現行《刑事訴訟法》第34條雖然規定了被告人在審判階段獲得法律援助的權利,但因其在偵查階段和審查起訴階段法律援助權利的缺失,使得經濟困難犯罪嫌疑人享有的訴訟權利不具有完整性。從保持刑訴法規定一致性以及犯罪嫌疑人、被告人訴訟權利完整性出發,建議將經濟困難犯罪嫌疑人享有法律援助的權利明文規定于刑訴法中,并貫穿于刑事訴訟偵查、審查起訴和審判的全過程,以保障犯罪嫌疑人、被告人訴訟權利的完整性及對其權利保障的完整性,從程序上保障公平正義。

從比較法的視野來看,將法律援助提前至偵查階段既是各國刑事訴訟的通行做法,也是履行一系列國際公約的需要。刑事訴訟各階段獲得法律援助是一系列國際公約賦予困難公民的法定權利,確保并擴大犯罪嫌疑人在偵查羈押階段享有法律幫助權是締約國的一項國際義務,對于保障司法人權、實現司法公正具有重要意義。《聯合國少年司法最低限度標準規則》(“北京規則”)、《保護所有遭受任何形式拘留或監禁的人的原則》和《關于律師作用的基本原則》等一系列國際公約規定了犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟全過程享有辯護權。履行國際條約義務,也要求我們必須在刑訴法中明確經濟困難犯罪嫌疑人在偵查階段起即享有法律援助權利。

從實踐角度來看,我國目前也已經具備了擴大法律援助適用階段的現實條件。從我國現行法律體系看,《律師法》和《法律援助條例》都規定了律師有履行法律援助的義務。也就是說,所有律師都有義務為當事人提供法律援助,無一例外。這就為擴大法律援助實施階段提供了人力資源的保障。更重要的是,隨著我國法律援助制度的逐步完善,法律援助機構組織體系建設日趨完善。至2010年底,全國縣級以上行政區域已建法律援助機構3274個,基本實現了縣級區域的全覆蓋,這也為擴大法律援助實施階段提供了組織機構上的保障。

因此,本次刑訴法修改應突出體現保障人權的法治精神,將法律援助制度提前至偵查階段。建議將現行《刑事訴訟法》第96條修改為:“犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起,可以委托辯護人。”將第33條修改為“刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人因經濟困難沒有委托辯護人的,可以向法律援助機構申請法律援助。公安機關在第一次訊問后或者采取強制措施之時,人民檢察院自收到移送審查起訴的案件材料之日起三日內,人民法院自立案受理刑事案件之日起三日內,應當告知犯罪嫌疑人、被告人有權委托辯護人,并應當告知其如果經濟困難,可以向法律援助機構申請法律援助。”將第34條第1款修改為“被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的,人民法院應當告知被告人有權向法律援助機構申請法律援助或申請人民法院指定法律援助機構為其指派律師為其提供辯護。”

三、關于強制辯護問題

(一)強制辯護對象應當進一步擴大

強制辯護是指對于刑事訴訟中的特定被告人,如果沒有委托辯護人的,國家必須為其免費提供律師辯護。當然,任何一個國家的律師辯護資源總是相對有限的,不可能能夠滿足所有的犯罪嫌疑人、被告人的需要,因此需要制定有關標準加以分流,將強制辯護對象限定于較窄的范圍,把有限的律師辯護資源投入給最需要該資源的那一部分人。對于強制辯護,聯合國設立了一個較為模糊的標準,即“在司法利益有此需要的一切情況下”。而“衡量司法利益有此需要的”最重要也最容易掌控的標準就是犯罪嫌疑人、被告人所涉罪名的性質及可能判處的刑罰。對此英美及加拿大等國規定被告人可能被處一年以上監禁就屬“司法利益需要”,日本則將可能判處三年以上有期徒刑的被告人列入強制指定辯護的范圍。

我國現行《刑事訴訟法》中強制辯護的對象僅限于盲、聾啞人以及可能被判處死刑的案件中的被告人。應當說,這一規定是符合刑事訴訟立法時的實際情況的。當時法律援助工作正處于初創時期,經費短缺、人員不足、法律援助提供能力不強。但不難看出,我國目前刑訴法及有關法律中可能判處死刑的才屬于應當指定辯護的規定顯然與聯合國的準則及有關國際條約的立法精神相去甚遠。

不僅如此,由于我國現行《刑法》修改中不斷大幅縮減死刑罪名,而且在司法實踐中對死刑的適用也越來越謹慎。司法機關認真執行寬嚴相濟刑事政策,加大死刑制度改革力度,最高人民法院統一收回死刑復核權,各地法院嚴格控制死刑適用范圍,許多原來可能被判處死刑的被告人,改革后可能更多的是使用無期徒刑、較長刑期的有期徒刑等刑罰。相應地,可能被判處死刑案件逐漸呈減少趨勢,近三年來死刑強制辯護案件數也在持續下降,客觀上使得我國現行刑訴法規定框架下的強制辯護對象呈縮減趨勢。與此相反的是,刑訴法實施十余年來,我國經濟建設取得了巨大的成就,法律援助工作也取得了長足的發展。現在,經濟已不成為各級政府的問題,進一步擴大強制辯護的適用對象具有實踐上的可行性。因此,針對這種矛盾,有必要在刑訴法修改中適當擴大刑事法律援助對象范圍。

筆者認為,對所有刑事案件沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人一律適用指定辯護。這不僅是依法保護犯罪嫌疑人、被告人權利的需要,而且也是實現社會正義,優化社會管理,執行寬嚴相濟刑事政策要求的必然選擇。但是,考慮到現實的刑事司法資源負擔,可以通過漸進的方式逐漸擴大強制辯護的對象。由于《刑法》諸多條款中都將“十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑”作為某一情節的量刑幅度,所以本次刑訴法修改中可以首先把可能判處十年以上有期徒刑的被告人納入強制辯護的適用對象范圍,等條件成熟時再作進一步擴大,將強制辯護對象擴大至所有可能受到刑罰處理的人。這是符合現代刑事訴訟發展和保障人權需要的,也是我國法治現代化的標志之一,應當通過《刑事訴訟法》的形式確立下來。

(二)強制辯護適用階段應當進一步擴大

需要特別指出的是,我國現行刑訴法規定的強制辯護僅存在于審判程序。也就是說,在偵查階段和審查起訴階段,無論犯罪嫌疑人屬于何種情況,公安機關或檢察機關都沒有為其指定辯護律師的義務。在本次刑訴法修改中,與強制辯護對象范圍的擴大相適應,在偵查、審查起訴階段也應當規定公安機關、人民檢察院為特殊被告人指定辯護律師的義務。

之所以將為犯罪嫌疑人、被告人指定辯護的義務擴大至公安機關、檢察機關,是為了更好地保護特殊當事人權利的需要。犯罪嫌疑人、被告人因可能性是犯罪而被課以刑罰,這是對人身自由的限制,是對人的權利極大剝奪或限制。因此,法律當保障犯罪嫌疑人、被告人充分、恰當地行使辯護權,以切實保護其合法權益。但對于犯罪嫌疑人來說,大多數缺乏基本的法律知識,特別是對盲、聾啞人和未成年犯罪嫌疑人而言,基于其生理、心理上的原因,更是很難通過自己的訴訟行為獨立從事有效地辯護。因此其在偵查階段、審查起訴階段就能獲得法律專業人士的幫助對其權利保護是非常重要的。而對于可能被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人,公安機關、人民檢察院又是迫于及時破案的壓力難免出現刑訊逼供、超期羈押等侵犯當事人合法權益的行為。這類案件如果律師不能在偵查、審查起訴階段有效介入,可能會進一步影響到正確定罪量刑,或嚴重影響到刑罰的目的,造成負面社會影響,如佘祥林、趙作海案件等。

實踐中,一些地方在偵查階段和審查起訴階段對未成年犯罪嫌疑人提供強制指定辯護效果顯著。建議本次《刑事訴訟法》修改中將此種改革做法予以確定,將此改革成果予以擴大,以提高刑事訴訟保障人權的力度,較好地實現社會公正。建議在現行《刑事訴訟法》第32條其后增加“犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人的,公安機關、人民檢察院、人民法院應當指定律師為其辯護。”建議第34條修改為:“公訴人出庭公訴的案件,被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的,人民法院可以通過所在地的法律援助機構指定律師為其提供辯護。犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾啞或者未成年人而沒有委托辯護人的,人民法院、人民檢察院和公安機關應當通過所在地的法律援助機構指定律師為其提供辯護。犯罪嫌疑人、被告人可能被判處死刑、無期徒刑而沒有委托辯護人的,人民法院、人民檢察院和公安機關應當通過所在地的法律援助機構指定律師為其提供辯護。”

四、關于刑事被害人法律援助問題

加強對刑事被害人的權利保護,也已經成為世界各國刑事訴訟程序的發展趨勢。德國、挪威等國均將被害人的法律援助權規定于其刑訴法中。聯合國《為罪行和濫用權力行為受害者取得公理的基本原則宣言》也確立了被害人的受援助權利。

筆者認為,刑訴法所追求的公平正義,是所有人的公平正義。法律在加大對被告人訴訟權益保護的同時,也要注重對刑事被害人合法權益的保護。所以,被害人從刑事訴訟立案始即可委托訴訟代理人,以保障自己的合法權益及訴訟權利,并直接監督國家機關必須依法保障自己的合法權益。另外,雖然檢察機關代表國家和社會對犯罪嫌疑人提起公訴,理論上當然也代表了被害人。但由于檢察院所處的地位和被害人本身的感受不可能完全一致;某種意義上,檢察機關并不能完全代表被害人或其等同于被害人。兩者對案件本身的感受并不是完全一致的。一些刑事被害人及其家屬因為利益訴求得不到完全表達、賠償不能及時到位等原因,對公正司法逐漸喪失信心進而對社會產生不滿。這已經成為社會不穩定因素之一,必須引起我們的重視,認真從立法到執法、司法解決被害人救濟問題。法律援助是其中有效的方法之一。

但是,盡管我國《法律援助條例》對被害人申請法律援助作了規定,但由于缺乏《刑事訴訟法》的有力支撐,實踐效果并不理想。據統計,2006～2009年全國辦理的刑事法律援助案件中,被害人(自訴人)經申請獲得法律援助分別占3.0%、3.5%、3.5%和5.6%,刑事被害人獲得法律援助的比例非常低,與其實際需求數量極不相稱。刑訴法雖然明確規定了刑事被害人、自訴人有權委托訴訟代理人,但并未規定相關的法律援助制度。從保持規定的一致性以及確保當事人訴訟權利完整性角度出發,也應該在刑訴法這一國家基本法律中明確刑事被害人、自訴人獲得法律援助的權利。

因此,建議將《刑事訴訟法》第40條修改為:“公訴案件的被害人及其法定代理人或者近親屬,附帶民事訴訟的當事人及其法定代理人,自刑事立案之日起,有權委托訴訟代理人。自訴案件的自訴人及其法定代理人,附帶民事訴訟的當事人及其法定代理人,有權隨時委托訴訟代理人。上列人員因經濟困難沒有聘請律師或者委托訴訟代理人的,可以向法律援助機構申請法律援助。人民檢察院、人民法院自受理案件之日起三日內,應當告知被害人及其法定代理人或者其近親屬、附帶民事訴訟的當事人及其法定代理人有權委托訴訟代理人,應當告知其可以向法律援助機構申請法律援助。”將第77條第1款修改為:“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的,在刑事訴訟過程中,有權提起民事訴訟。被害人因經濟困難沒有委托代理人的,可以向法律援助機構申請法律援助。”

五、關于法律援助實施程序問題

首先,應當明確法律援助由各級司法行政機關統一管理。現行刑訴法中雖然規定了法律援助制度,但對于法律援助具體管理機構并未作詳細規定。而是由《法律援助條例》賦予司法行政機關管理監督法律援助的法定職責,并規定指定辯護案件由人民法院所在地的法律援助機構統一接收并組織實施。現行這一規定,有利于法律援助機構統一行使職能,實現法律援助工作的規范化、標準化,符合法律援助工作實際,故建議在新修改的刑訴法中加以體現。

其次,應當明確規定法律援助與人民法院、人民檢察院和公安機關銜接配合的有關程序。現行刑訴法并未規定法律援助的具體實施程序,在司法實踐中帶來很大的不便,建議在修改中予以明確規定。在第33條后增加:“公安機關、人民檢察院、人民法院在收到被羈押的犯罪嫌疑人、被告人提出的法律援助申請后,應當在24小時內將其申請轉交所在地的法律援助機構,并通知申請人的法定代理人、近親屬或者其委托的其他人員協助提供有關證件、證明及案件材料。犯罪嫌疑人的法定代理人或者近親屬地址不詳無法通知的,人民檢察院、人民法院應當在轉交申請時一并告知法律援助機構。”在第34條后增加:“對于指定辯護人的案件,人民法院應當在開庭10日前將指定辯護通知書和起訴書副本或者判決書副本及主要證據復印件送交法律援助機構。”

之所以設置前一條是因為被羈押的犯罪嫌疑人、被告人如申請法律援助,由于其被羈押的自然狀態,使其無法直接到法律援助機構申請法律援助。這種情形下,賦予人民法院、人民檢察院、公安機關(包括看守所)協助當事人申請法律援助的義務,對于依法保障當事人訴訟權利是非常必要的。對此,《法律援助條例》第15條和《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》第6條均作了相應規定。因此,我們建議將上述規范性文件中的合理規定吸收到《刑事訴訟法》中去。

之所以設置后一條是因為規定送交指定辯護通知書的期間(10日前)及送交起訴書副本或者判決書副本及主要證據復印件有利于提高刑事法律援助辯護質量。《法律援助條例》第20條和《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》第9條都對此作出了相關規定。實踐中,一些法院在實施指定辯護時,一般不按《法律援助條例》規定在開庭10日前通知法律援助機構,有時只是在開庭前一兩天才通知,律師在接受指派后來不及調查取證、閱卷和會見被告人,案件辯護的質量難以保證。因此,由人民法院隨同轉交辯護通知書和起訴書副本一道,把主要證據復印件送交法律援助機構及法律援助機構指定的律師后,律師即可直接閱卷,會見被告人,無須再去法院閱卷。對于節省律師辦案成本和時間,提高案件辦理質量和效率具有重要意義。因此,建議法律從程序上作出強制性規定,以確實保障犯罪嫌疑人及被告人的合法權益,保障司法公正。

最后,要建立未履行法律援助告知義務的程序性制裁機制。

公民在法律面前人人平等,這是我們的憲法原則。憲法也同時賦予了公民依法進行辯護的權利。而對困難公民由政府提供法律援助是政府的責任,應該提供法律幫助而沒有提供,致使經濟困難公民沒有得到應有的國家法律援助,從而侵害了公民的合法權益,由此而造成的損失應由政府承擔,并必須給公民一定的補償及提供法律救濟的途徑。因此,對于公安機關、人民檢察院、人民法院應盡告知義務而沒有告知的,致使當事人未獲得及時的法律援助的,應當建立程序性制裁機制,以督促其履行法定義務。

刑事訴訟中的程序性制裁,是指針對參與訴訟的警官、檢察官和法官違反法律規定的訴訟程序的行為,確立相應的程序性法律后果。體現在制裁方式上,主要是通過宣告程序違法者的證據、行為、采集喪失法律效力的方式達到懲罰的目的。具體而言,可以仿效大陸法系國家訴訟行為無效制度,認定其從事的偵查、起訴、審判行為無效。已經判決的,應當成為啟動再審的法定理由。因此,在本次刑訴法修改中,建議增加如下規定:“偵查、檢察、人民法院沒有依法履行法律援助告知義務和指定辯護義務的,針對犯罪嫌疑人、被告人的偵查、起訴、審判行為無效。已經判決的,應當再審。”

(責任編輯 趙海鷗)