關于設立行政督察室以加強執法內部監督的思考與構想

殷嘯虎

(上海社會科學院法學研究所，上海 200025)

關于設立行政督察室以加強執法內部監督的思考與構想

殷嘯虎

(上海社會科學院法學研究所，上海 200025)

設立行政督察室，對行政執法行為進行專門督察，應當是健全行政監察體制、完善對行政執法內部監督機制的一個值得研究的問題。我國在對行政執法內部監督方面，比較突出的問題主要是內部監督流于形式，執法監督偏重于追懲，對執法不作為缺乏有效監督，執法監督缺乏必要的公開度和透明度。基于上述情況，有必要設立行政督察室以加強執法內部監督，達到彌補現行內部監督機制的不足；拓展、完善公民的行政救濟途徑；防微杜漸，保證行政執法權的依法行使之目的。

行政督察室 行政執法 內部監督

行政執法監督是行政監督的基本內容與主要方面。加強和完善行政執法監督，是依法行政的基本要求。近年來，我國在加強行政執法監督、提高行政執法效能、防止行政執法權的濫用等方面進行了積極的探索，積累了有益的經驗，取得了一定的成效。但是，與依法治國、依法行政的總體要求相比，在行政執法監督的體制、機制及措施，尤其是內部監督等方面，還存在不足與不適應之處。2009上海市發生的“釣魚執法”事件，也從一個側面反映了行政執法內部監督的不足乃至缺位。[1]而一些錯誤的乃至違法的行政執法由于得不到及時有效地監督、糾正，也往往會引發群眾與政府部門的矛盾甚至是大規模的群體性事件。因此，完善行政執法內部監督機制，加強行政監察的力度，擴大行政監察的對象與范圍，應當是目前行政監察制度改革的一項重要內容。①就這個意義而言，設立行政督察室，對行政執法行為進行專門督察，應當是健全行政監察體制、完善對行政執法內部監督機制的一個值得研究的問題。

一、我國行政執法內部監督的現狀及存在的主要問題

行政執法監督顧名思義，就是對行政執法行為的監督。從廣義上說，是指各類監督主體依法對國家行政機關及其公務員及有權行政主體的行政行為實行監察、督導活動，包括權力機關的監督、行政機關的監督、司法機關的監督、社會組織的監督、輿論的監督、以及人民群眾的監督等；而從狹義上說，僅指行政機關對一定范圍內的行政執法機關和行政執法人員的行政執法活動依法進行評判、監控、督促和制約，是行政機關內部對行政執法行為的監督。本文所探討的行政執法監督，是僅就狹義而言的，即行政機關的內部監督。

如前所述，雖然我國在加強行政執法監督方面，進行了卓有成效的探索和努力，也取得了一定的成就，但由于歷史與現實的原因，還存在多方面的問題。除了現在比較公認的一些問題，如國家權力機關對行政執法監督力度不夠、社會監督缺乏必要的制度保障、行政執法監督程序不完備、行政監督體系整體功能不強、部分行政監督人員素質不高、監督體系不完善等等之外，②在內部監督方面，也存著諸多問題，比較突出的主要有：

(一)內部監督流于形式

目前我國對行政執法的內部監督有兩種形式：層級監督和職能監督。層級監督是行政機關內部上級機關對下級機關的監督，這種監督形式的特點是監督直接，權威性強；職能監督是由專門機關，如行政監察部門進行的監督，這種監督形式的特點從法律上說是專門性和獨立性強，尤其是能夠避免層級監督存在的內部利益關系。應當說，從制度設計的本意及價值取向而言，通過層級監督與職能監督的互補，可以較好地規制行政權力尤其是行政執法權的運行，防止行政權力的濫用。但在實際操作過程中，由于相關機制的不健全，使得其預期應有的監督作用無法得到切實有效的發揮。就層級監督而言：由于內部實際存在的上下級之間的利益關系，使得某些部門領導受保護主義影響，當發生問題需要監督的時候，往往是捂蓋子、不敢也不愿暴露問題；即便暴露了問題，也往往以“責任心不強”、“認識問題”為由敷衍推諉，對責任者不做嚴肅處理；更有甚者，有的上級機關領導為了維護本部門、本機關的“權威”與“名譽”，當問題發生后，不但不能依法行使監督職責，反而堅持錯誤，維持下級機關做出的錯誤決定，從而使得原來制度設計的功能不僅得不到體現，反而影響了應有的監督功能與作用的發揮。就職能監督而言：由于工作的重心更偏重于事后的處理(關于這一點筆者在下文還要探討)，對于行政執法行為的過程監督則明顯不足；而法律法規等對于監察機關對執法機關及其工作人員違法違紀行為監督內涵的界定不是很明確，如行政執法機關及其工作人員的不作為如何界定、是否屬于監察機關監督的范圍等等，這也使得這些方面的監督成為一個盲區。再者，由于工作體制與機制方面的原因，使得層級監督與職能監督之間在實際工作中各司其職有余，默契配合不足，監督渠道不暢，對于一些問題難于及時發現，或者即便發現了也很難及時予以處理或糾正。

(二)執法監督偏重于追懲

行政監督是一項經常性工作，應當貫穿于政府機關及其工作人員行政行為的全過程。從行政監督主體對監督對象行政行為進行監督的整個過程看，行政監督方式可分為事前監督、事中監督和事后監督，三種方式應有機結合，全方位進行，尤其是抓好事中監督，才能取得較好的監督效果。但是，在實際工作中，我們一直比較注重將監督工作的重點放在“查錯糾偏”上，偏重于追懲性的事后監督。一旦問題發生了，對社會已經產生了危害或不良影響，給國家和人民利益已造成了損失，才進行查處和懲罰，而忽略了行政行為發生前的預防和行政行為過程中的控制。[2]行政執法活動同樣也不例外。在現行體制下，層級監督雖然可以覆蓋全方位，但由于各方面的原因，往往會出現事前懶于監督、事中疏于監督、事后又難于監督的情形。而監察機關的職能監督一般都是事后監督，其手段也偏重于懲戒處理。但由于監督渠道的不夠暢通，有不少事項往往是內部已經做出處理，反映不到監察機關來；監察機關受理的，都是一些影響較大、后果較嚴重的事件。危害后果已經發生了，事實上懲戒也已經失去了監督的功效了。

(三)對執法不作為缺乏有效監督

行政不作為是相對于行政作為而存在的一種行政行為方式，是指基于法律的規定或公民、法人和其他組織符合條件的申請，行政機關依法應當實施某種行為或履行某種法定職責，而行政機關無正當理由卻拒絕作為的行政違法行為。其具體表現主要有：(1)對于比較普遍的違法行為制止不力，導致違法事實長期存在，損害了公民、法人和其他組織的合法權益，損害了社會的公共利益；(2)對于危害公共利益的違法行為，負有管理職責的部門未能引起足夠的重視，或者未能充分考慮相關大眾的利益，處理不力或者處理不當，致使受到損害的群眾集體上訪；(3)對于損害國家利益的行為，從本地區或本部門利益出發，聽之任之；(4)對于危及人民群眾生命和財產安全或潛在的損害群眾利益的行為，以發展經濟為由將群眾的呼吁置之度外；(5)對于涉及自己管理權限范圍內的事務不盡職責，致使相關人的合法權益得不到保護；(6)對于涉及多部門的事務，缺乏主動性，有利則做，無利則推，以至于許多問題和矛盾必須要通過地方行政首長出面干預，才能最終得到解決。[3]

可以說，目前與行政執法有關的上訪事件以及因此而引發的群體性事件，相當部分是與執法機關的不作為有關的。雖然造成執法機關不作為的原因是多方面的，但對執法不作為缺乏必要的和有效的監督，無疑是一個重要原因。

(四)執法監督缺乏必要的公開度和透明度

與目前倡導與規范的行政執法公開透明的要求相比，對行政執法監督尤其是內部監督的公開性與透明度顯然有較大差距。可以這樣說，現行的內部監督體制總體上是有效的，問題只是存在于某些方面——由于缺乏必要的公開與透明，使得社會對內部監督效力的認同度不高。就內部監督本身而言，層級監督是經常性的，但出于維護執法機關權威的角度，大多數監督處理結果是不公開的，而在群眾看來就認為是官官相護了。而監察機關的職能監督由于其工作性質，除了重大事項外，一般也是內部處理，不對外公開。這樣與外部監督尤其是社會監督之間無形中產生了隔閡，外部不了解內部的事，內部的處理也不對外公布，雖然是符合“規定”的，但內部監督的公信力卻有可能因此而降低了。

針對上述問題，為了保證內部監督的及時、有效與公正透明，應當從體制、機制等方面入手，尋求科學有效的途徑，完善行政執法的內部監督。

二、設立行政督察室以加強執法內部監督的必要性

如前所述，完善行政執法內部監督的重點，是從體制和機制入手，其中一個基本方面，就是要強化和細化監察機關的職能，充分發揮其內部專門監督的制度功能。關于這一點，目前有不少學者已經進行了相關研究。如有論者建議：擴大行政監察機關部分職權，提高權力的執行力；[4]也有論者認為行政執法監督體系的完善重點在于完善內部監督，[5]等等。雖然完善行政執法內部監督機制涉及許多方面，但重點應當是整合監督資源，加強監察機關的職能監督。筆者認為，可以由監察機關設立行政督察室作為專門的內部監督機構，這樣做也是符合《行政監察法》的有關規定的(有關這一點，將在第三部分探討)。這樣做的主要目的是：

(一)彌補現行內部監督機制的不足

如前所述，內部層級監督的最大缺點，就在于受到內部上下級之間實際存在的利益關系的影響，當具體進行監督時，在對事實、手段的正當性與合法性，以及適用政策、法律是否恰當等諸多問題的認定和判斷方面，難免有偏袒、推脫，或是大事化小、小事化了等情形發生，使得無法有效發揮監督的威懾力，無法真正起到監督作用。而監察機關的職能監督則主要是對重大違紀事項進行監督，而且事實上是處于被動監督的地位，即等問題發生了、搞大了才行使監督權，無法發揮監督本身應當具有的預防、遏制作用。從行政執法監督的實際出發，將層級監督與職能監督兩種形式結合起來，則能夠有效彌補上述缺陷。就此意義而言，設立行政督察室，可以充分起到上述作用。首先，行政督察室隸屬于監察機關，是監察機關的派出機構，具有相對的獨立性與中立性，不會受到層級監督存在的內部利益關系的影響；其次， 行政督察室設在地方及相關執法部門，可以直接了解具體執法情況，受理對行政執法違紀行為的投訴，這又可以彌補原來監察部門的某些不足，充分發揮行政監察的功能；其三，行政督察室在處理具體案件時，有各界人士與群眾參與，將有關爭議交由專業人士與社會公眾進行評判，從客觀上有利于執法監督行為的公開，督促執法機關依法行政，公正執法。

(二)拓展、完善公民的行政救濟途徑

目前行政執法相對人對執法機關決定不服的救濟途徑除了司法訴訟外，還有兩個主要途徑：一是提起行政復議，二是信訪。在現實情況下，人們對行政復議的實際效果一直存在著爭議。客觀地說，真正通過行政復議糾正原錯誤決定的是非常少的，而行政訴訟又需要一定的成本和較高的門檻，于是大量的對行政執法處理不服的投訴便涌向了信訪部門，使得原來就不堪負重的信訪工作雪上加霜，合理的訴求也得不到及時處理，激化了矛盾，成為不穩定的一個重要誘因。而設立行政督察室，則可以有效彌補公民行政救濟途徑的不足，拓展、完善公民的行政救濟途徑。

首先，行政督察室的功能不同于行政復議。行政復議是公民、法人或者其他組織不服行政主體做出的具體行政行為，認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權益，依法向法定的行政復議機關提出復議申請，由行政復議機關依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并做出行政復議決定的行政行為。行政復議的前提是存在對具體行政行為的爭議；而目前很多行政執法工作中的失誤或者過程大多是思想理念與工作作風方面的問題，并不一定是因具體行政行為引發的爭議，也不屬于行政訴訟的范圍，而是應當屬于行政監察的范圍之內。而行政督察室的監督本身就屬于行政監察的范疇，通過行政督察室的監督行為，糾正執法機關的錯誤，同樣可以為那些無法通過行政復議乃至行政訴訟途徑得到救濟的相對人提供另一條有效地救濟途徑。

其次，行政督察室的性質雖然不同于信訪，但又與信訪有著密切的關系。信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。信訪事項的內容，包括那些因執法機關及其工作人員因工作態度和工作作風問題引發的爭議。因此，設立行政督察室來受理相關投訴，處理相關爭議，不僅更有針對性，可以使相對人的相關訴求得到及時處理，減輕信訪部門的壓力。

其三，在因執法機關的具體行為對相對人權益造成損害的爭議中，有相當一部分是以“不作為”的形式表現出來的，這類行為的發生，主要是由于執法機關及其工作人員的工作態度與工作作風的原因引起的，因此對于這類行為的違法性在認定方面存在較大難度，很難通過行政復議和行政訴訟的途徑得到解決；而這類情形通過信訪同樣也很難得到妥善解決。在這種情況下，由一個行使專門監督權的監察機關的派出機構來處理，則可以彌補行政復議與信訪的不足，為相對人提供有效的救濟。

(三)防微杜漸，保證行政執法權的依法行使

如前所述，行政督察室受理的爭議事項主要是由于執法機關及其工作人員的工作態度與工作作風的原因引起的爭議，這類爭議所涉及的行政行為違法性并不顯著，但也正由于這一點，一些原來看起來并不復雜的問題得不到及時處理，矛盾不斷積累，并且在積累的過程中不斷異化，從而最終導致矛盾的激化，演變成為不可收拾。這方面，尤其以行政執法的不作為所引發的矛盾最為突出。

例如，在處理違法搭建問題上，一些部門對違法搭建行為開始時并沒有采取積極措施去制止，等到違法搭建現象蔓延開時，才去執法。結果是，一些因違法搭建受到影響的居民不滿執法部門的不作為，投訴無門之后，選擇了上訪；而那些原本只是一些小搭小建的違法建筑的搭建者見執法部門并未予以制止，便放心大膽地亂搭亂建，并引來周圍人的效仿，等到他們花費了大量人力物力搭建完了之后，執法部門來執法了，為了維護他們自身的利益，又選擇了暴力抗法。這樣使得本來很簡單的事演化成為矛盾關系復雜的群體性事件。再如，隨著各地私營企業、鄉鎮企業的建設，以及一些服務行業的發展，環境污染問題引起的糾紛越來越多，而一些負有管理職責的行政機關受利益驅動的影響，在行使管理職權時，不是以消除和治理環境污染為主，而是以罰代法，一罰了之，致使矛盾長期得不到解決。最終演變成為群眾與政府之間的對抗，不僅損害了政府的權威與形象，也嚴重影響了社會的穩定。

這些問題的癥結，就在于執法和管理部門在問題發生時并沒有引起足夠的重視，也沒有依法去處理，而普通群眾或是反映后沒有得到有關部門的重視，或者根本就是反映無門。因此，設立行政督察室，專門受理群眾的反映、投訴，并及時與相關執法部門進行溝通，不僅能夠及時發現執法工作中存在的問題，而且可以使一些問題在初期的萌芽狀態就得到有效妥善的處理，化解矛盾；同時也可從制度和機制兩方面督促執法機關依法行政，保證行政執法權依法行使，防止權力的濫用。

三、設立行政督察室以加強執法監督的基本構想

依法治國的基礎是依法行政，加強對行政管理與執法行為的監督，是保證行政機關依法行使權力的必要前提條件。如前所述，目前在城市建設和城市管理過程中暴露出來的一些問題，以及由此引發的社會矛盾和社會沖突，相當一部分與管理與執法行為的不規范、以及對于這種不規范缺乏必要的和有效的監督有關。尤其是行使專門監督權的監察機關，由于編制及工作精力等方面的原因，一般只能對一些相對比較大的行政違紀違法行為進行監督，而對于大量的、與普通百姓生活密切相關的但有時比較細小、瑣碎的事項無暇顧及，使得對此類事項的投訴都擁到了信訪部門，在得不到及時解決的情況下，容易使矛盾不斷激化，一些本來很小的事情可能演化為群體性事件，嚴重影響社會的和諧與穩定。因此，為了解決上述問題，從制度和工作機制建設的層面而言，可以考慮在監察機關內設立專門的行政督察機構——行政督察室。具體設想是：

(一)機構與職責

《行政監察法》第6條規定：“公民對于任何國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員的違法失職行為，有權向監察機關提出控告或者檢舉。”第8條規定：“縣級以上各級人民政府監察機關根據工作需要，經本級人民政府批準，可以向政府所屬部門派出監察機構或者監察人員。”第18條規定：“監察機關為行使監察職能，履行下列職責：(一)檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題；(二)受理對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉。”根據上述規定，可以考慮除了在市、區(縣)兩級監察局設行政督察室，對外掛牌，作為專門的行政督察機構之外，在街道以及一些影響較大、與百姓關系比較密切的部門內，如公安、交通、工商等部門，設立行政督察室，作為行政督察派出機構。

行政督察室的基本職責是受理群眾對行政管理和執法部門的投訴。人民群眾對于執法機關及其工作人員的工作態度、工作作風以及行為等有意見的，可以依法向行政督察室進行投訴。一般來說，對市級機關及其工作人員，向市監察局行政督察室投訴；對區(縣)級機關及其工作人員，向區(縣)監察局行政督察室投訴；街道范圍內的事項，向街道內設立的行政督察室投訴；相關職能部門內部設有行政督察室的，向該行政督察室投訴。行政督察室接到投訴后，按照規定的程序進行調查，并在規定的期限內根據調查結果提出處理意見和建議，告知雙方當事人。

(二)人員組成

各行政督察室由監察機關委任一名專職的督察員，直接隸屬于各級行政監察機關，并可根據工作需要配備若干助理。助理可以由高校實習生擔任，或向社會公開招聘具備條件的相關人員擔任。助理的主要職責是聯系相關機關與部門，協助督察員調查情況，分析案情，查找相關法律法規條文，撰寫調查報告和處理意見等。在進行調查處理過程中，助理參與調查工作，主要是幫助督察員做好工作記錄，對案件的調查本身及處理結論沒有發言權和決定權。同時，聘請人大代表、政協委員和各方面的有關人士及市民代表作為兼職督察員，兼職督察員與專職督察享有同等的權利。可以將上述相關人員的信息輸入數據庫，根據案件需要隨機抽取兼職督察員，一般為2～4人，加上專職督察員，共3～5人組成調查組，由專職督察員擔任調查組組長，組織協調開展調查工作。

(三)工作程序

根據《行政監察法》第29條規定：“監察機關按照下列程序進行檢查：(一)對需要檢查的事項予以立項；(二)制定檢查方案并組織實施。”以及第19條規定：“監察機關履行職責，有權采取下列措施：……(二)要求被監察的部門和人員就監察事項涉及的問題做出解釋和說明。……(四)根據檢查結果，做出監察決定或者提出監察建議。”行政督察室的調查工作按照如下程序進行：

1.對群眾的反映、投訴事項，經助理整理后，以行政督察室的名義轉送相關執法機關與部門，并由相關機關與部門在規定時間內對投訴事項作出答復，并提出處理意見。

2.行政督察室將相關執法機關與部門做出的答復處理意見轉達反映、投訴人，并聽他們的意見。如果反映、投訴人同意答復處理意見的，該督察事項宣告終結；如果反映、投訴人對答復處理意見不服，則根據反映、投訴事項的內容，選擇或者隨機抽取兼職督察員組成調查組，進行調查處理。在調查過程中，聽取雙方當事人的意見；也可以將雙方當事人召集在一起進行協調和調解。如果達成和解的，該督察事項宣告終結；無法達成和解的，由調查組對事項進行調查后提出處理意見，如果調查組對處理意見不一致的，則進行投票表決，并按照多數提出處理意見，但要將結果記錄在案。

3.調查組做出處理意見后，分別告知原處理機關及反映、投訴人。這樣既可以保證調查處理的公正，也可以減輕監察部門的工作壓力，提高工作效力。

(四)處理決定

對行政督察室提出的處理意見和建議，無特殊情況或理由的，原處理機關應當予以采納。并根據處理意見對工作進行改正，并與反映、投訴人進一步溝通，達成諒解。如果無特殊情況或理由拒不接受、采納處理意見的，可以由監察機關另行啟動行政監察程序，監察機關也可以將其作為考核的納入和依據。同時，如果反映、投訴人因同一事項提出上訪或是行政復議、行政訴訟的，行政督察室的處理決定可作為證據予以采納。

(五)規章制度

為了保證行政督察室能夠依法有序進行工作，應制定相應的規范性文件，對行政督察室的組織、職能、運行等做出明確規定，同時，根據新修改的《行政監察法》第8條：“監察機關派出的監察機構或者監察人員，對監察機關負責并報告工作。監察機關對派出的監察機構和監察人員實行統一管理”的規定，完善對行政督察室本身的監督管理，明確督察員的義務。如果督察員違法規定以權謀私或者濫用職權的，不僅取消其督察員資格，還要依法追究相應的責任，以保證其依法履行督察權。

進行專門的督察工作目前已有一些可資借鑒的經驗，如公安部門的警務督察制度、檢察機關的檢務督察制度，以及作為專門督察的土地督察制度等。我們可以充分吸收相關制度的經驗，通過設立行政督察室，建立和完善行政督察制度和機制，加強和健全對行政管理及行政執法機構及其人員的監督，規范和管理執法行為，推進依法行政，化解社會矛盾。

注釋：

① 最近對《行政監察法》的修改，同樣也是以此作為指導思想。

② 參見王衛星：《我國行政執法監督探析》，載《國家行政學院學報》2006年第1期；武文燕：《試論我國行政執法監督機制》，載《山西省政法管理干部學院學報》2008年第6期；鐘榮丙：《行政執法監督體系的系統構成與完善重點》，載《湖北經濟學院學報》(人文社會科學版)2008年第8期；岳明珠、陳凌飛：《對我國當前行政執法監督機制的思考》，載《寧夏黨校學報》2008年第3期；潘明明：《關于完善行政監督機制的若干思考》，http://www.hrblaw.gov.cn/viewnews.asp?id=1121，2010-6-30訪問。

[1] 趙迎輝.從“釣魚執法”看行政執法監督[J].青年記者，2009，12(下).

[2] 楊建淮.論我國行政監督體制的完善[J].青島市委黨校、青島行政學院學報,2010，1.

[3] 張發星.淺議行政不作為的主要表現、原因及其對策[EB/OL].http://www.ysjw.gov.cn/llyj/2008-05/14023.html，2010-07-01訪問.

[4] 黃毅，田湘波.論我國行政監察體制的改進[J].湖南行政學院學報，2009，3.

[5] 鐘榮丙.行政執法監督體系的系統構成與完善重點[J].湖北經濟學院學報(人文社會科學版)，2008，8.

ThoughtsandIdeasAboutSettingupAdministrativeInspectionOfficetoStrengthentheInternalOversightofLawEnforcement

YinXiao-hu

(Law Institute of Shanghai Academy of Social sciences,Shanghai 200025)

Setting up the Administrative Inspection Office to specially supervise the administrative enforcement,is a worthwhile study,which is important on both improving administrative supervision system and perfecting the internal supervision mechanisms for administrative enforcement sides. In respect of internal supervision, the relatively pronounced problems are that the formalization of the process of supervision and the lack of necessary openness and transparency.Based on the above,it is necessary to set up Administrative Inspection Office to strengthen the internal supervision of law enforcement.Administrative supervision mechanism should be built and improved through perfecting the organizational structure,clarifying the functions and responsibilities, and establishing the procedures and regulations, thus to standard the administrative management, administrative enforcement, and finally promote law-based administration.

administrative inspection office;administrative enforcement;internal supervision

DF314

A

(責任編輯：唐艷秋)

1002—6274(2011)02—093—06

殷嘯虎(1959-)，男，上海人，上海社會科學院法學研究所副所長、研究員、教授，研究方向為憲法學與行政法學。