國外政府采購激勵創新的政策研究及啟示

郭 雯，程 郁，任中保

（中國科學院科技政策與管理科學研究所，北京 100190）

國外政府采購激勵創新的政策研究及啟示

郭 雯，程 郁，任中保

（中國科學院科技政策與管理科學研究所，北京 100190）

本研究旨在為應對當前國外政府對中國自主創新產品采購的指責和非議提供談判的依據；同時也為中國政府采購自主創新產品提供更系統、深入的認識與借鑒。首先探討了中國政府采購自主創新產品遭受非議的問題與原因；并重點從購買本國產品、傾向性保護中小企業、培育高技術產業與新興產業、促進創新和員工技能提升四個方面對國外政府采購支持創新的政策實踐進行了深入分析；最后總結凝練出在不違背國際貿易準則和政府采購協議的情況下，國外政府采購有效支持創新的政策特點以及對中國的啟示。

政府采購；自主創新；政策；啟示

1 政府采購與自主創新

政府采購是以政府為主體、為滿足社會公共需要而進行的一種典型的“公共采購”。我國《中華人民共和國政府采購法》第二條第二款規定，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。而自主創新是企業通過自身的努力或聯合攻關，探索技術的突破，并在此基礎上推動創新的后續環節，完成技術的商品化，獲得商業利潤，以達到預期目標的一種創新活動［1］。自主創新可以理解為一種國家戰略和發展道路，也可以理解為一種科技創新方式［2］。

政府采購的政府主體性和社會公共性特征決定政府采購的目標不僅僅是完成公共物品的采購任務，也不僅是提高財政資金的使用效率而是圍繞現階段國家發展戰略，提升高新技術企業的自主創新水平和創新產品的市場競爭能力，推動區域經濟發展，是建立創新型國家的重要政策性手段。因此，應用政府采購激勵自主創新既是政策工具效用的最大限度發揮，也是國家經濟社會發展目標的迫切需求。

2 對我國政府采購自主創新產品遭受非議的認識

政府采購作為一項典型的需求政策，在第三代創新政策體系中被美國、歐盟等各國予以高度重視并成為支持企業創新、推動高技術產業發展的重要政策工具。我國的政府采購工作也正在從單一產品采購向工程、服務領域的采購對象轉變；從招投標采購方式向首購、訂購、首臺（套）等采購方式的多元化轉變；采購自主創新產品的適用領域，從政府行政類辦公向市政設施、建筑、節水節能、環保和資源循環利用、交通管理等領域擴展。而2009年11月以來，美國、歐盟、日、韓等對《關于開展2009年國家自主創新產品認定工作的通知》（以下簡稱 《2009年通知》）表示其所謂的嚴重關注，認為其構成了對外資的歧視，包括知識產權和注冊商標的限定違背了世貿協議的非歧視原則，對自主創新產品實行政府采購優惠待遇違背了我國關于反對貿易主義、推行開放政府采購政策的承諾。而事實是否如此，還需要從我國政府采購支持自主創新的政策內涵進行深入的探討。

2.1 我國政府采購自主創新產品的政策體系

國務院根據國際通行做法，制定了實施國家中長期科技發展規劃綱要的60條配套政策，各部門研究制定了78項實施細則，對政府采購涉及的全部基本環節進行了明確規定，包括自主創新產品認定、政府采購評審辦法、采購合同管理、政府首購和訂購、本國貨物認定與外國產品審核，以及國防采購自主創新產品等。為落實上述配套政策，國家財政部、科技部、發改委等有關部門制定和發布了《自主創新產品政府采購預算管理辦法》、《自主創新產品政府采購合同管理辦法》、《自主創新產品政府采購評審辦法》、《關于實施促進自主創新政府采購政策的若干意見》、《政府采購進口產品管理辦法》、《關于開展2010年度自主自主創新產品任定工作的通知（征求意見稿）》，國務院辦公廳還頒發了《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》等，初步形成了政府采購激勵自主創新的政策框架體系。基于此，北京、上海、廣東、深圳等省市也相應完善了政府采購激勵自主創新的政策體系，并在政府采購自主創新產品制度的建立、自主創新產品認定、采購方式創新、采購評價標準優化、重大建設項目中的國產設備采購、自主創新產品采購機制創新以及對中小企業創新產品采購的激勵等方面進行了新的探索。

2.2 我國政策受到非議的原因分析

從政府采購支持創新的政策內容看，采購本國產品、戰略性培育高技術和新興產業、傾向性支持中小企業是發達國家政府采購支持創新的普遍做法，凡我國有的政策都能夠在發達國家找到影子。在中外雙方政策內容一致而外方總能找到指責理由的鮮明對照下，深究其因，主要存在以下三方面問題：

一是政策表述不符合國際規則，出現了“自主”、“本土”和“進口替代”等大量的敏感詞匯。如2009年10月13日，美中貿委會在發布的白皮書［3］中指出，中國法律法規和政策中有許多對自主創新產品的優惠政策，列舉了21項中國地方政府頒布的采購自主創新產品的管理辦法，認為其中16項明確提及進口替代，存在對外資企業的歧視。二是對WTO等國際規則的理解與發達國家還有差距，容易引起外方對我國別政策的片面解讀。如“限制進口國內已具備研究開發能力的關鍵技術”的政策表述看似違背了關貿總協定（GATT），事實上關貿總協定（GATT）關于取消數量限制規定僅是針對貨物的進口，并不包括技術。三是圍繞創新政策的國際談判經驗不足，國外的非議往往造成我們措手不及。美國是《政府采購協定》（GPA）的最早締約國之一，但從未放棄《購買美國產品法》等法律制度。2009年，奧巴馬政府推出的7870億美元經濟刺激方案中還進一步重申采購國貨。而我國尚未加入GPA，目前用WTO規則來指責還缺乏合理的依據。即使我國加入GPA之后，也可采用國際通行做法，通過國內立法加以規避。因此，近期國外對我自主創新政策的攻擊并不僅是針對具體政策的條文的表述，而是對我國自主創新戰略實施的一種遏制。綜上所述，如何在遵循WTO框架與反對貿易投資保護的協定下更有效地保護本國的產業發展，充分發揮政府采購激勵自主創新的作用，需要結合我國政府采購支持自主創新的現狀對國外政府采購的政策實踐與特點進行深入剖析與借鑒。

3 國外政府采購支持創新的政策實踐

針對以上問題，通過對國外政府采購在保護本國產品、傾向性支持中小企業、戰略性采購培養高技術產業及新興產業、促進創新和激勵雇主提高員工的創新技能四個方面的具體政策實踐進行分析，為我國政府采購激勵自主創新提供既能滿足政府采購和國際貿易規則，又能有效幫助供應商分擔創新風險，完善技術和創造市場的政策實踐依據和借鑒。

3.1 政府采購保護本國產品

盡管WTO的《政府采購協議》要求不應以保護國內產品或服務或國內供應商為目的而在政府采購上采取差別化待遇的措施。但幾乎所有簽訂了《政府采購協議》的西方市場經濟國家，都有制定了采購本國產品的傾向性政策。通常采取的做法主要體現在以下五個方面：第一，以完善的法律體系保障對本國產品的采購；第二，明確規定購買本國產品的比例；第三，使用例外條款保護本國產品的采購；第四，靈活規避政府采購規則的約束；第五，采用貿易補償機制推進政府采購扶持本國產業。

制訂法律保障對本國產品的購買是西方國家常用的方式。如美國國會于1933年頒布了《購買美國產品法》，要求美國聯邦政府采購要購買美國產品，并明確以原產地規則具體界定美國產品［4］。美國眾議院于2010年9月15日通過《貝瑞修正案》，以擴展國防聯邦采購規則附錄（DFARS）。該法案要求運輸安全局和海岸警衛隊這些機構必須購買百分百美國制造的紡織品和服裝，除非這些產品并未在美國生產或無法以合理的價格和時機購買到。2000年9月阿根廷《購買國貨法》，德國、挪威等歐盟國家的法律規定，采購金額達到500萬歐元以上的工程、20萬歐元以上的貨物和服務，都必須在歐盟范圍內采購。

明確規定購買本國產品的比例。1991年美國的《道路運輸效率法》規定，各州接受聯邦運輸部補助采購包括軌道車輛等大眾運輸機械時，在其采購成本中必須有60%以上的美國產品［5］，而且車輛最后須在美國國內組裝。1993年生效的歐洲經濟共同體的第93/38［4］號指令關于水、能源、通信、交通四個領域的公共設施采購的程序在第36條中明確規定:第三國產品比率超過50%的可以拒絕其投標，域內投標者價格比域外投標者高3%以內可以優先中標。這為英國限制非歐盟國家參與國內政府采購提供了借口和直接依據，起到了保護民族產業的目的。

充分利用國內和世貿組織政府采購法規中的例外條款來保護本國產品的采購。如日本在遵守《政府采購協議》的基礎上，對其原有政府采購法規做了進一步修改和完善，將國內的政府采購法規中“以有償轉讓為目的取得的貨物或為轉讓該貨物所必須直接確定的服務合同”、“以防衛廳經費采購的貨物合同”和 “涉及國家秘密的貨物采購合同或者特定服務采購合同”這三項都視為例外條款。

靈活規避政府采購規則的約束。日本采用的一個很重要的做法就是拆分合同，使更多的政府采購合同低于GPA所規定的門檻金額。在日本的全部政府采購中，高于門檻金額的采購合同的平均比例也從1983—1992年期間的40.8%降至1997—2003年間的33.1%［6］。同時，日本還利用“第三種機構”完成政府負有責任的物品和服務的采購。“第三種機構”就是政府機構與民間企業聯合興辦的、性質接近于政府組織的機構，其數目十分巨大。使日本可以充分利用它們回避國內產業和產品面臨的競爭，對于其內傾性的財政支出政策也是有力的支持。韓國采取外國供應商設置較高的競標門檻和競標成本。德國政府也從技術上設置障礙，盡可能將采購合同給予本國企業，減少其他歐盟成員企業中標機會。

采用貿易補償機制推進政府采購扶持本國產業。直接禁止購買國外產品可有效保護國內相關產業，但也容易受到其他國家的反對。因而補償貿易就成為國際上另一種保護國內產業的有效方式。采購國為了扶植本國產業，要求中標的外國供應商需達到一定比例的國內采購，或者必須轉移某項技術，或者為本國創造一定數量的就業等。如美國在1933年制定的《購買美國產品法》中，對處于技術領域工業發展早期的產品進入市場，政府采購有效地降低其進入市場的風險，并且規定本國沒有制造而不得不采購外國產品時，參加政府采購投標的國外產品要有一定的技術轉讓。

3.2 傾向性支持中小企業

在很多國家，中小企業是最有活力的創新主體，而接受政府采購合同大大提高了中小企業快速成長和創新發展的概率。自20世紀70年代以來，蘋果、微軟、網景等公司最初都是依靠政府采購合同的支持奠定了市場和創新的基礎，而最終得以崛起。

通過預留和分拆采購合同給中小企業創造更多機會。美國1953年小企業法案（15USC631－650）的規定，“政府應該保證在政府財產和勞務的購置和各種合同中應給小企業以公平的比例”；“所有預算不超過一萬美元并屬于小額購買的政府采購或服務合同必須留給小企業”。中小企業管理局作為政府采購預留合同的執行單位，還有權力將一些大的政府采購合同分拆為小合同，即從專項合同中分離出一般性合同或將一個單一合同分成多個小合同，以便增加小企業參與的機會。澳大利亞明確規定聯邦一級采購合同的10%要給予中小企業，特別是2000萬澳元以上的信息技術產品和服務購買合同，采購實體必須確保10%的硬件合同和20%的軟件服務合同給予中小企業［7］。法國中小企業法規定，政府采購要對中小企業給予傾向性的優惠支持，政府對高技術的創新采購要為中小企業預留至少15%，并且在其他條件相同的情況下應優先選擇中小企業。根據《公共采購法》第10款中“按比例劃分”一條，政府可以將大宗采購切分為小份額合同以利于充分競爭，實際也是讓中小企業更適應競標。

為中小企業提供優惠條件。新加坡通過放寬一系列條例來鼓勵更多中小企業和剛起步的公司參與政府采購招標活動。主要包括：政府采購政策處不再以供應商的營業記錄作為評估標準，以便起步公司可以申請注冊；允許參與標的為7萬新元以下招標的供應商不必注冊，通過降低供應商的開支，給予中小企業獲得政府采購合同的機會。法國在合同簽署上對中小企業有兩個優惠措施，一是不要求中小企業像大企業一樣有合同擔保，不收預付款；二是為解決公共機構付款較滯后、影響中小企業資金流動性的問題，法國2009年通過了“有效效果指令”，其中規定，在一些情況下如企業供應商提出要求，采購人需立即預付20%款項。

為中小企業參與政府采購提供服務支持。美國中小企業局（SBA）為中小企業頒發能力證書。如果合同招標方對小企業實現合同的能力或信用有懷疑，SBA可出具證明表明該企業有滿足合同要求的能力。澳大利亞法律規定，政府在采購時，要調查了解本國中小企業的實際競爭力，并通過培訓、提供信息等方式，使本國中小企業有參與政府采購的競爭機會。日本在政府采購的報價、信息披露方面，為中小企業降低競爭門坎，并擴大信息網絡和提供社會化服務；歐盟創建有關中小企業的統計數據庫，進行統計分析及定性調查分析，建立支持中小企業效果情況的比較圖，為評估中小企業參與公共采購合同的發展提出行動指南，通過政府采購有效促進了歐盟中小企業自主創新的發展。

3.3 培育高技術產業及新興產業

各個國家都非常注重政府采購對處于技術創新起步階段的新興產業和航空、計算機、半導體等高科技尖端產業的支持作用，通常在政府采購法律法規或政策條文中，明確規定政府采購支持的行業或領域，并采用優惠采購、溢價支持以及設置技術壁壘等手段對這些領域的產品或技術進行采購。

明確規定政府采購的行業或領域。美國在1933年制定的《購買美國產品法》中，對處于技術領域工業發展早期的產品進入市場也給予了政府采購積極的支持。每一屆美國政府都會制定重點扶持的技術領域，并給予政府采購的大力支持。如，1994年4月，美國政府決定在5年內重點扶持5個特定技術領域的發展，其中一個主要政策就是：在此期間，政府將耗資90億美元，以政府采購的形式培育高新技術產品市場。日本在20世紀60—70年代明文規定，政府部門、國營鐵路、電信電化公社、國立大學以及政府系統有關機構在選購計算機時，必須優先采用國產機。在軟件、汽車和電子工業的振興時期，日本也明確規定了對這些產業的政府采購。印度能成為世界上第二大軟件出口國，與其政府規定在安全、軍事、國防等政府部門必須采用國產軟件密不可分。

優惠采購和溢價支持。對尚處于市場發展早期需重點扶持的本國高新技術產品，在性能相近的情況下，即使價格高于國外同類產品，政府仍應優先采購。例如，韓國政府規定，本國產品即使價格較高也優先采用，1983年公立學校率先購買當時價格昂貴的5000臺國產計算機，由此成為推動韓國計算機產業發展的原動力。美國政府對于綠色產品采購一般給予3%～15%的價格優惠。日本在公共采購國產計算機時，購買方可享有特別折舊優惠、照顧性補貼以及長期、低息、延期償還貸款等。在電子通訊市場，日本國有的電報電話公司（NTT）和日本電子計算機公司以帶有補貼性質的高價格優先采購本國產品。

設置技術壁壘。美國在政府采購中還通過“提高技術標準”、“增加檢驗項目”和“技術法規變化”等技術壁壘政策，提高外國高技術革新產品進入的 “門檻”。據不完全統計，涉及歐盟市場總體的技術性貿易壁壘法律法規就有300多件，統一的認證體系也有9種，而詳細的技術指標、規定則超過10萬多個。此外，各成員還設置了各自的標準和強制認證標志，僅德國目前應用的國際標準就有1.5萬多種。這些紛繁復雜的標準，成為設置非關稅貿易壁壘和支持本國重點行業或技術的重要工具。

設立扶持自主創新采購的評價標準。為了更好地促進節能、環保、耐用和可循環等創新產品中標，采用生命周期成本法來進行政府采購，即使他們在初始采購時的成本較高，但充分考慮其維護成本和處理成本后，仍具有優勢［8］。比如，德國漢堡在采購節能燈時，采購機構將產品從購買到維護整個周期的成本進行考慮，將節約的能源作為收益，從而避開了節能產品初始費用高的問題。

廣泛采用商業化前采購。商業化前采購主要是指購買潛在供應商尚未投放市場的技術、產品或服務，主要是以實驗品和研發服務合同的形式采購。而對于這種商業化前的采購，政府采購的方式也相對靈活，不需要采用公開招標的方式，而可以采取競爭性談判、預期承諾采購和設計競賽等其他更靈活的采購形式。如美國正在運行的小企業革新研究計劃（SBIR）和小企業技術轉化計劃（STIR）就是通過簽訂采購合同按照三階段來進行［9］，第一階段為初始研發階段，經招標后由政府資助研究，但時間控制在半年，經費控制在7萬美元；第二階段是一個連續的研發活動，第一階段成功的項目，邀請進入第二階段，由政府與企業或投資人共同出資研究；第三階段是研究成果的商業化階段，成功的項目研究承擔者向政府或商業領域推銷其開發的產品或服務。通過研發合同制的實行，有效保證了科研計劃從初始階段到商業化的資金支持和市場保證，進一步促進了技術創新。

3.4 促進創新和激勵雇主提高員工的創新技能

以英國為代表的西方各國將政府采購作為促進創新和激勵雇主提高員工技能的戰略措施。主要方式是在政府采購合約中設置促進創新和技能提升的附加條件。2005年，英國的教育技能部頒布了“通過公共采購支持勞動力技能發展的方法——政策與法律框架”，提出了使用公共采購提升勞動力技能的方法［10］包括：①將勞動力技能反應到選擇標準中；②要求簽約的服務人員必須滿足政府雇員的基本要求以保證公共服務的有效性；③激勵潛在的供應商提高員工技能，比如，邀標時設定有關技能的補充信息；④將技術和非技術能力的監控作為對中標者合約管理的重要方面；⑤只要合約給予了那些滿足技能需求的供應商，就要自愿性地與他們積極合作，比如參加他們組織的培訓項目。根據學徒工會的建議，教育技能部又將接收和培訓實習生作為選擇公共采購選擇供應商的要求。

4 對我國的啟示

4.1 政府采購作用與功能的多元化發展

目前，在經濟增長方式轉變、產業結構升級、建設創新型國家的戰略背景下，政府采購的作用已從單一的節約財政資金、規范管理向體現社會、經濟乃至政治政策需求的多元化目標發展。政府采購自主創新產品成為現階段政府采購的核心內容與重要的時代需求。政府采購支持自主創新的功能更多地體現在購買本國產品、促進中小企業發展、培育戰略性新興產業和扶持高技術產業、提升員工的創新技能、扶持不發達地區和少數民族地區、保護環境、限制不友好國家的產品等社會經濟目標。雖然美國已是WTO《政府采購協議》的成員，也仍未放棄上述政策要求。

4.2 法律規范的配套與協同

各國政府采購制度的建立與實施都離不開完善的立法體系保障，而更重要的是各項立法之間或法律與行政規范文件之間的配套與協同。美國國會和有關部門制定了大約500種政府采購法規，統一規范了政府各機構的采購政策、標準、程序和方法，對采購合同的形式、不同采購方式的實用性、操作步驟、采購商品目錄等工作細節進行了規范，并且在實際操作中嚴格遵守。此外，美國雖然是《政府采購協議》的成員國，但仍以《購買美國產品法》為核心，通過《聯邦政府條例》、國防部的《貝瑞修正法案》以及其他補充性法案的相互銜接與配套有效保護本國工業，促進中小企業與高技術產業發展。

4.3 政府采購對象向非競爭階段延伸

通過政府采購激勵自主創新的做法已經不僅僅局限于對商業化后的競爭階段，即對創新產品的采購。西方發達國家更注重對創新產品在商業化前的研發合同或試驗品的采購，以及商業化前采購與商業化后采購的有效銜接；對產品的采購與對研發直接資助、或研發投入稅收減免、研發人才培養等優惠政策的共同使用。政府采購激勵自主創新采購的對象也在從創新產品領域向新技術采購、研發合同采購、試驗品采購等競爭前階段延伸。這也更有利于規避WTO框架下《政府采購協議》對創新產品采購開放的規定。

4.4 政府采購與私營部門采購的聯合

越來越多的國家將公共部門采購與私營部門采購相結合。根據創新活動發展的不同階段，有效引入私營部門的采購體系，形成公共采購與私營部門采購的有效整合。一方面可以激勵、引導社會資金投入自主創新政府采購；另一方面，公共部門與私營部門聯合采購可以有效地引導私營部門采購的方向，刺激大眾消費市場對創新產品的需求，如目前廣泛采用的節能環保產品。同時，私營部門采購的介入也可以更好地規避WTO框架下對財政資金使用范圍和使用方式的限定。

4.5 政府采購與直接資助等相關政策的有效整合

政府采購激勵自主創新作為一項創新政策工具，不只是單一的發揮作用，若能與其他政策的協同、配套使用，將更大限度、更有力的在創新政策體系中發揮作用。尤其是根據新產品、新技術發展的不同階段，企業規模的大小將政府采購與研發資助政策、稅收減免政策、員工技能培訓等政策分階段有效銜接或共同使用，將會更好地起到激勵自主創新的作用。

5 總結

綜上所述，政府采購已成為各國支持創新的重要手段。自主創新政府采購占財政支出的比例不斷升高，政府采購的對象范圍從行政辦公用品向高技術產品或新興產業領域延伸，自主創新政府采購制度不斷完善，政府采購作為一項需求政策已成為創新政策的重要組成部分。而政府采購并不是孤立的發揮引導創新、促進創新和激勵創新的作用，根據產業發展的不同階段與研發資助、稅收減免、設立技術壁壘、關稅保護等其他政策協同配套使用，形成系統有機的創新政策體系，是當前全球化背景下新興國家快速發展，培育戰略性新興產業的迫切需求，其政策實施的價值和政策干預的合理性不言而喻。

［1］傅家驥.技術創新學［M］.北京：清華大學出版社，1998.

［2］張怡恬.自主創新：關系全局的戰略課題（學習貫徹中央經濟工作會議精神）—— 訪呂政、胥和平研究員［N］.人民日報，2005-12-26（9）.

［3］創新的國際最佳實踐：關于中國創新激勵政策的建議［R］.美中貿易全國委員會,2010-03-30.

［4］美國政府采購制度［EB/OL］.http://www.ccgp.gov.cn/wtogpa/govpzd/1166392.shtml,2010-08-26.

［5］即將加入 《政府采購協議》（GPA）中國企業如何應對 ［EB/OL］.http://www.china.com.cn/economic/txt/2007-04/04/ content_8065429.htm，2007-04-04.

［6］日本參與 《政府采購協議》的經驗與啟示 ［EB/OL］.http://202.204.214.99/index/showdoc.asp?blockcode=sjnab&filename= 201001281013，2010-01-27.

［7］胡志堅，馮楚健.國外促進科技進步與創新的有關政策［J］.科技法制與政策研究，2006，（1）.

［8］Innovation and Public Procurement Review of Issues at Stake［R］.Fraunhofer Institute Systems and Innovation Research,2005，12.

［9］Exploring Public Procurement as a Strategic Innovation Policy Mix Instrument［R］.EU Project OMC-PTP,2009，3.

［10］James Binks,Using Public Procurement to Drive Skills and Innovation［R］.A Report for the Department of Trade and Industry in UK,Local Futures,2006，3.

Research and Implications on Foreigner Governments’Policy of Public Procurement for Innovation

Guo Wen，ChengYu，Ren Zhongbao
（Institute of Policy and Management，CAS，Beijing 100190，China）

The purpose of this paper is to provide basis for negotiation on criticize of innovative public procurement from foreigner government as well as to suggest the implications in-depth for China.The paper analyzes the criticize and its reasons proposed by foreigner government on Chinese innovative procurement first.The practices of innovative public procurement of foreigner government are investigated focused on how the public procurement can protect native products,SMEs,Hi-tech industry and emergent industry as well as innovative skills.This paper analyzes the foreigner government policy characteristics and puts forward implications.

public procurement;indigenous innovation;policy;implications

國家自然科學基金青年項目（70903065）。

2011-03-28

郭雯（1976-），女，山西晉城人，管理學博士，副研究員；研究方向：創新政策與服務創新。

F062.3；F123

A

（責任編輯 遲鳳玲）