依法行政動力機制的轉型

■ 李利軍

改革開放30多年來,政府不斷實施自我革命，規范和約束行政權行使。特別是20世紀90年代以來，與建立和完善社會主義市場經濟體制相適應，依法行政逐漸成為政府行為的基本準則,行政權的邊界逐漸明晰，行政權配置漸趨科學合理、政府行為規則不斷完善,內部監督制約機制不斷健全。回顧這一歷程，依法行政的動力更多來源于政府自身，體現為上級行政機關對下級行政機關的要求，行政機關對其工作人員的要求。概括而言，依法行政具有鮮明的政府自我推動特征。

分析原因，我國是在法治基礎十分薄弱的情況下推進依法行政，建設法治政府，客觀上決定了政府必須長期肩負起推進依法行政的主導責任。但是，政府主導并不等同于政府自我推動。筆者認為，進一步推進依法行政，亟需在繼續堅持政府自我推動的同時，更加注重發揮政府引導下的社會對依法行政的推動作用，形成政府自上而下推動與社會由外而內推動有機結合的依法行政動力機制。

有效發揮社會對依法行政的推動作用，才能突破當前依法行政面臨的發展困境。在多年的蓬勃發展后，依法行政正經歷著一個尷尬的階段：依法行政的制度體制機制已初步形成，國務院對全面推進依法行政持續作出部署，許多地方政府還把依法行政納入政績考核體系，但這些努力無疑都呈現出明顯的“邊際效益遞減”態勢，依法行政在一些地方和部門進展緩慢。這一現象充分表明，單靠政府自身推動，已難以將依法行政的有關要求進一步轉化為行政機關工作人員的內心認知和自覺行為。與此同時，值得關注的是，隨著社會主義民主法制的發展，人民群眾對行政機關依法行政的要求越來越高，逐漸強化的權利意識正在形成對行政權的有力制約。人民群眾不僅關心關涉自身利益的處罰、許可、強制等具體行政行為，還越來越關心與自己利益密切相關的決策行為，不僅關注實體權利的維護和實現，還越來越關注陳述、申辯等程序性權利的行使以及行政機關告知、說明、公示等程序性義務的履行。歷史經驗表明，以權利制約權力，是權力約束的最有效方式，也是依法行政的真正動力所在。

需要注意的是，一些行政機關對依法行政面臨的這一變化認識不足，反應不及時，不能有效回應人民群眾參與行政管理的需求，封閉的行政管理與人民群眾日益增長的參與意識之間產生脫節，從而引發了民意在正常溝通交流渠道之外的表達，例如廈門PX項目風波中民眾在市政府門前的“散步”事件，形成社會不穩定因素。政府要順應時代發展要求，積極采取措施，把人民群眾的參與訴求吸納到制度化的軌道中來，使其成為推動依法行政的強大動力，同時也就實現了社會和諧穩定。

充分發揮全社會對依法行政的推動作用，需要加強以下幾方面的制度建設：

一是完善政府信息公開制度。政府信息公開是公眾知情權的重要保障。政府信息公開條例于2008年5月1日實施，有力地推動了政府信息公開的步伐，但實踐中也暴露出不少問題，特別是對哪些信息應當公開、哪些不應當公開存在很大爭議，制約信息公開工作的進一步推進。要及時總結經驗，進一步明確政府信息公開的范圍。在政府信息公開的基礎上，大力推進政務公開，不斷擴展政務公開事項和領域，完善政務公開的程序和機制，豐富政務公開的渠道和形式，讓權力在陽光下運行，方便人民群眾了解政府在想什么、干什么。

二是完善信訪制度。信訪是人民群眾與政府之間的橋梁。通過信訪傾聽人民群眾對政府工作的意見和建議，進而改進工作，是信訪的主體功能。要重視信訪這一主體功能的發揮，暢通信訪渠道，方便人民群眾提出意見和建議，建立便捷有效的民意表達、溝通平臺，保持政府與人民群眾之間的良性互動。

三是健全公眾參與決策制度。目前，行政決策中不公開、不透明，閉門決策的現象還比較嚴重，有的決策甚至成為個別人決策，脫離實際、勞民傷財。要推進重大行政決策立法，把公開聽取意見、公眾參與、專家咨詢作為決策必經程序，未經這些程序的，一律不得作出決策。為了保證公眾參與的質量，要推行行政決策聽證制度，重要行政決策必須舉行聽證會，使公眾的意見能夠得到充分表達和反映。

此外，無論是制定新法，還是修改舊法，都要更加重視規范行政程序，在授予行政機關權力的同時，要盡可能明確權力行使的步驟、期限。公眾是重要的法律實施主體，要在制度上確保公眾參與行政過程，這樣才能從根本上提升行政民主化、科學化水平。

依法行政以法治社會為基石。公民的法治意識淡薄，是依法行政進程的重要障礙。當下并不鮮見的“信訪專業戶”重信重訪迫使政府“花錢買平安”，是對依法行政的極大損害。因此，在廣開公民參與、監督行政管理渠道，充分尊重公民權利的同時，要加強以正確的權利義務觀為核心的現代公民教育，引導公民理性表達意愿、依法履行權利、自覺履行法定義務，只有這樣，才能形成社會與政府之間的良性互動，推動依法行政持續發展。