農(nóng)田水利治理要兼顧四重關(guān)系

■ 桂 華

2011年中央一號文件將水利提升到戰(zhàn)略高度，提出在未來一段時期內(nèi)將從政策與財(cái)政等方面加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的支持力度，有望扭轉(zhuǎn)當(dāng)前中國農(nóng)田水利的頹勢，為新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化構(gòu)建堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國家在水利事業(yè)上的戰(zhàn)略調(diào)整固然為農(nóng)田水利的發(fā)展提供了歷史機(jī)遇和政治基礎(chǔ)，但有效的農(nóng)田水利建設(shè)必須立足于中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與中國農(nóng)田水利的性質(zhì)，探索出一套切實(shí)可行的操作機(jī)制。高效的農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制必須要處理好以下四重關(guān)系。

大水利與小水利的關(guān)系

大小水利是從水利設(shè)施規(guī)模角度上作出的簡單區(qū)分，所謂大水利一般是指大江大河上的水利設(shè)施，以及大中型水庫等，而小水利則主要包括堰塘、機(jī)井、小型水庫等。大水利規(guī)模大，覆蓋范圍廣，一般跨村、跨鄉(xiāng)，甚至是跨縣、跨省，大水利不僅能夠解決正常年景的水利問題，而且能夠應(yīng)付大旱大澇年景的水利問題，因此，大水利具有應(yīng)急性。小水利規(guī)模小，覆蓋的范圍窄，一般只能滿足村組范圍內(nèi)的水利需求，小水利具有常規(guī)性，抗災(zāi)能力弱。

完善的農(nóng)田水利系統(tǒng)是以大小水利有機(jī)結(jié)合為基礎(chǔ)的，大水利與小水利不可偏廢。如果缺乏良好的大水利作為后盾，小水利就失去保障，尤其是在災(zāi)害年景中，小水利不具備應(yīng)急性。相反，若是缺乏良好的小水利基礎(chǔ)，大水利就無法與農(nóng)田對接起來，或者極大地提高了農(nóng)田水利的使用成本。

在最近三十年中，國家對于水利的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到大江大河的建設(shè)上，大水利由國家財(cái)政供給進(jìn)行管理維護(hù)，而地方性的小水利主要交給市場或者農(nóng)民管理維護(hù)。受地方財(cái)力與組織能力的限制，在不長的時期內(nèi)，小水利迅速地退化，尤其是稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村取消了“兩工”制度，小水利進(jìn)一步癱瘓，切割了農(nóng)民與大水利之間的聯(lián)系，造成了整個農(nóng)田水利系統(tǒng)的崩潰。

最近幾年國家又開始重視小水利建設(shè)，通過“民辦公助”的方式發(fā)展小水利。但從各地的實(shí)踐來看，政策推動下的小水利建設(shè)缺乏系統(tǒng)性，在“誰投資，誰所有，誰使用”的指導(dǎo)思想下，多數(shù)工程款被用于發(fā)展一家一戶的微型水利，比如，個體農(nóng)戶挖堰塘、打機(jī)井等。其后果是，微型水利替代了農(nóng)民對大水利甚至是小水利的需求，一家一戶發(fā)展微型水利可以減少農(nóng)戶之間的用水糾紛，但又進(jìn)一步瓦解了農(nóng)田水利的系統(tǒng)性，導(dǎo)致農(nóng)田水利的抗風(fēng)險能力進(jìn)一步下降。

因此，下一步的農(nóng)田水利投資一定要重視大水利與小水利的關(guān)系，既要避免過度發(fā)展大水利而忽視小水利，也要防止片面發(fā)展小水利而擠垮大水利，要使大小水利結(jié)合成為完整的水利系統(tǒng)。

設(shè)施建設(shè)與組織建設(shè)的關(guān)系

高效的農(nóng)田水利系統(tǒng)，首先要以完善的基礎(chǔ)設(shè)施為保障。自上世紀(jì)80年代以來，農(nóng)田水利投入在國家財(cái)政中所占的比重有下降的趨勢，90年代實(shí)行分稅制之后，地方政府的主要精力是用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，農(nóng)田水利這樣周期長、見效慢的基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)無法進(jìn)入地方政府的視野，稅費(fèi)改革之后“兩工”制度的取消，徹底地瓦解了農(nóng)民自發(fā)投入水利建設(shè)的制度基礎(chǔ)。在國家投入不足、地方政府投入積極性不高、農(nóng)民不再進(jìn)行水利建設(shè)的背景下，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施得不到有效維護(hù)，農(nóng)田水利事業(yè)潰敗在情理之中。

在此現(xiàn)實(shí)下，2011年中央一號文件明確提出了未來十年重點(diǎn)進(jìn)行水利建設(shè)投入，恰逢其時。不過需要說明的是，單純投入到農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)并不能從根本上走出當(dāng)前的農(nóng)田水利困境。完整的水利系統(tǒng)包括硬件基礎(chǔ)與軟件基礎(chǔ)，所謂硬件基礎(chǔ)即水利基礎(chǔ)設(shè)施，而軟件基礎(chǔ)則包括管理體制和組織體制。這里包含著兩個問題，一是建設(shè)與管理的問題，二是建設(shè)與使用的問題。

早在上世紀(jì)80年代，農(nóng)田水利就出現(xiàn)了“重建輕管”的困境，隨后引入水利工程單位的市場化改革，通過拍賣、租賃等方式，逐步將水利工程單位從事業(yè)性轉(zhuǎn)變成為經(jīng)營性，并與政府脫鉤。從實(shí)踐效果來看，改制之后，絕大多數(shù)水利工程單位都陷入了虧損和癱瘓的局面。這是與農(nóng)田水利的公益性相關(guān)的。在農(nóng)田水利使用上，農(nóng)戶通過市場交易的方式與水利工程單位打交道，而實(shí)踐卻表明，分散的小農(nóng)是不能構(gòu)成有效交易的市場主體的。

因此，當(dāng)前的農(nóng)田水利投入不僅要投資到硬件設(shè)施上去，而且加強(qiáng)管理體制與組織建設(shè)。一方面，要重新恢復(fù)部分非營利性水利工程單位的事業(yè)性質(zhì)，通過財(cái)政補(bǔ)貼維持其運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村兩級的組織能力，將行政村或者村民小組組織成為一個用水單元。

政府與市場的關(guān)系

自上世紀(jì)80年代初，我國在農(nóng)田水利事務(wù)上便逐步引入了市場機(jī)制，1983年正式確定了“加強(qiáng)經(jīng)營管理，講究經(jīng)濟(jì)效益”的水利工作思路。嘗試運(yùn)用市場手段與經(jīng)濟(jì)效益杠桿，來替代人民公社時期的政府全面管制方式。水利市場化改革包含兩個層面的內(nèi)容，一是將水利工程單位變?yōu)椤白允兆灾А苯?jīng)營主體；二是農(nóng)戶通過市場交易機(jī)制來解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水問題。通過一系列的改革，農(nóng)田水利在設(shè)施建設(shè)、使用和管理上，都是通過市場方式來運(yùn)作的。

當(dāng)前的農(nóng)田水利困境說明，單靠市場機(jī)制是不能解決中國農(nóng)田水利問題的。導(dǎo)致市場機(jī)制失效有個兩層面的原因，一是小農(nóng)生產(chǎn)方式現(xiàn)實(shí)，二是水利的自然屬性。中國小農(nóng)生產(chǎn)具有“小且散”的特征，賀雪峰等將其描述為“人均一畝三分地，戶均不過十畝，且分為十多個地塊”。小的特征導(dǎo)致一家一戶的農(nóng)民是不可能單獨(dú)解決水利問題的；散的特征造成了極高的農(nóng)戶合作成本與市場交易成本，即農(nóng)民無法合作起來通過交易的方式與水利工程單位進(jìn)行對接，市場機(jī)制必然失敗。

市場化改革的推進(jìn)與政府在水利上的退出是一體兩面的。當(dāng)前農(nóng)田水利困境既反映了水利機(jī)制的失效，更說明了中國農(nóng)田水利建設(shè)是無法脫離政府責(zé)任的。

對于國家而言，農(nóng)田水利關(guān)涉到糧食生產(chǎn)安全，良好的農(nóng)田水利基礎(chǔ)是社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家長治久安的保障。市場機(jī)制是不能夠滿足農(nóng)田水利的戰(zhàn)略需求的。因此，要迅速地轉(zhuǎn)變單一的市場化改革思路，政府要在農(nóng)田水利建設(shè)中承擔(dān)首要的責(zé)任，要在整體上把握水利發(fā)展的方向，制定水利發(fā)展戰(zhàn)略，提供政策、財(cái)政方面的支持。

統(tǒng)與分的關(guān)系

由于技術(shù)條件的限制，農(nóng)田水利不可能通過建立自來水管網(wǎng)的方式解決灌溉問題，依靠渠系灌溉無法解決渠道漏水滲水問題，也無法杜絕農(nóng)戶偷水問題，不能杜絕“搭便車”現(xiàn)象，無法解決農(nóng)田水利的外部性問題。農(nóng)田水利的公共性使得一家一戶的小農(nóng)是不可能完成水利建設(shè)的。實(shí)踐證明，個體的小農(nóng)既沒有能力承擔(dān)水利建設(shè)成本，也沒有積極性提供水利這樣的公共物品。而在使用層面上，分散的小農(nóng)不能形成市場主體，無法有效地實(shí)現(xiàn)與水利工程單位的對接，導(dǎo)致交易失敗。因此，農(nóng)田水利的根本出路還在于將農(nóng)民組織起來。

1986年中央一號文件明確提出的“應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，1999年“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”被載入憲法。“統(tǒng)”的意義就在于能夠通過村組集體來辦理個體小農(nóng)“辦不好或不好辦”的事情，農(nóng)田水利就屬于這類事情。當(dāng)前我國農(nóng)田水利陷入困境的根本原因就在于，在農(nóng)田水利建設(shè)上過于重視“分”的作用，而忽視了“統(tǒng)”的作用。尤其是在稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村兩級既喪失管理農(nóng)田水利的積極性，也喪失了管理的能力。導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)田水利上變成了“一盤散沙”，既無法組織起來進(jìn)行水利建設(shè)，也無法合作起來在水利市場中進(jìn)行交易，正如湖北農(nóng)民形容說“水利一夜回到解放前”。因此，今后的農(nóng)田水利改革要沿著強(qiáng)化“統(tǒng)”的方向推進(jìn)。

在農(nóng)田水利問題上，不同農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)條件不同，承包地的位置與水利條件不同，造成了農(nóng)戶之間水利需求的分化。另外，當(dāng)集體組織起來解決水利問題時，受農(nóng)田水利的自然屬性限制，不可能嚴(yán)格核算每個農(nóng)戶在水利中的成本與收益。如果嚴(yán)格按照每個農(nóng)戶的用水量來分?jǐn)偹杀荆献魇怯肋h(yuǎn)無法達(dá)成的（除非農(nóng)田水利變成管道輸送），在這樣的條件下，通常的解決辦法是按田畝分?jǐn)偹杀尽＾r(nóng)民通過民主協(xié)商方式，制定本組、本村的水利規(guī)范，將分散的個體農(nóng)戶水利需求統(tǒng)合成為村組集體水利需求，并按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，對少數(shù)的“釘子戶”和“搭便車”農(nóng)戶進(jìn)行制裁，只有如此才能夠走出“集體行動困境”。

農(nóng)戶是水利的需求方，其需求能否得到有效表達(dá)是水利建設(shè)的關(guān)鍵。一方面，個體農(nóng)戶水利需求具有差異性；另一方面“人均一畝三分地”的個體農(nóng)戶無法解決水利問題。因此，實(shí)現(xiàn)有效水利需求表達(dá)的關(guān)鍵在于，將個體農(nóng)戶的水利需求整合成為集體水利需求。村民自治的民主協(xié)商機(jī)制既可以使個體農(nóng)戶的水利需求得到表達(dá)，也可以將分散的意見進(jìn)行集中。如此一來，鄉(xiāng)村兩級在農(nóng)田水利建設(shè)中就發(fā)揮了重要的作用。基層政府將國家宏觀政策供給操作成為地方性政策供給，村級組織將農(nóng)戶的水利需求統(tǒng)合成為集體水利需求，真正發(fā)揮“統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制”的優(yōu)越性。