努力提高社會管理科學化水平

■ 丁元竹

建黨90周年尤其是建國60多年來，中國共產黨完成由革命黨向執政黨的轉變，領導中國實現經濟騰飛。新中國成立以來，黨和政府始終高度重視社會管理，為建立和完善適應我國國情的社會管理制度進行了長期探索和大量實踐，取得了顯著成效。改革開放以來，為適應我國發展的階段性特征和新的發展要求，黨和政府不斷就加強和改進社會管理制定方針政策、有力地推進了社會管理改革和社會體制創新。

今后一個時期，完善社會管理體系，不斷提高社會管理科學水平我們黨面臨的一個緊迫而重大的課題，同時也是對黨的執政能力和水平的重大考驗。2011年2月19日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤在部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上發表重要講話，提出了牢牢把握最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平，完善社會管理格局，加強社會管理法律、體制、能力建設，確保社會既充滿活力又和諧穩定。在我國經濟社會發展進入新的歷史發展時期，以胡錦濤同志為總書記的黨中央從中國實際出發，審時度勢，把社會管理及其創新放在更加突出的位置，必將對中國的現代化建設產生深遠的歷史影響。

不斷提高科學判斷新時期社會管理新形勢新情況的能力

胡錦濤指出，“當前我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領域存在的問題還不少。從總體上看，我國社會管理領域存在的問題，是我國經濟社會發展水平和階段性特征的集中反映”。面對當前新形勢下的新情況新問題，要提高社會管理科學化水平，必須不斷提高科學判斷新時期社會管理新形勢新問題的能力。

不斷提高判斷社會關系的能力，及時掌握新時期社會關系的新動向。根據馬克思和恩格斯的論述，人是在一定歷史條件下和社會關系中從事實際活動（首先是生產活動）的人。人的存在就是人的實際生活過程。針對現實的人性，馬克思和恩格斯指出：“在現實世界中，個人有許多需要”。人的多重需要決定了人們之間社會關系的復雜性。改革開放以來，隨著我國生產力水平的不斷提高，我國的生產關系，尤其是財產關系、勞動關系和分配關系都發生了深刻的變化，主要表現為財富的相對集中與分化，一些領域、行業、城鄉、地區之間的收入差距擴大，一些領域的收入分配不合理現象嚴重，個別企業勞動關系緊張，甚至引發了一系列的社會矛盾、社會問題甚至社會沖突等，這些都構成了新時期社會關系的新形勢新特點，都要求我們及時研判和認真把握。

不斷提高科學判斷社會問題的能力。就像生命有機體會產生病態一樣，社會機體也會出現一定的問題，發生一定程度的社會關系失調。這些問題和社會關系失調有時會影響社會大部分成員的共同生活，破壞社會正常活動，妨礙社會協調發展。社會問題在各時代反映的內容各不相同，在當代，最突出的社會問題是：流動人口及其安置問題、各類特殊人群就業與發展問題、大學生等群體的就業難問題、互聯網等新興媒體管控問題、土地拆遷損害群眾利益、轉型中的社會心態問題等等。處理好戰略機遇期和矛盾突發期的各類社會問題是全社會面臨的重要挑戰，也是衡量黨和政府社會管理水平的重要標準。社會問題主要發生在基層，與群眾的切身利益密切相關。社會問題不僅會以客觀形式存在，還會構成人們主觀社會問題，長期積淀于人們的心理，在一定條件下爆發。要提高社會管理科學化水平，就要面向基層，學會做好群眾工作，既要善于解決現實的社會問題，又要時刻注意人們的社會心理問題。

不斷提高應對新形勢下互聯網生態變化的能力。在易變不定的信息社會中，出現了經濟、國家與社會之間關系的新組合，形成了建立在網絡基礎上的虛擬社會。以信息技術為核心的技術革命，正在加速重造社會的物質基礎，改變傳統意義上的“社會”內涵。越來越多的人在網絡上建立起了自己的“社會”，一個不同于傳統意義上的社會。在一個各種不同的子系統不斷出現并且越來越復雜的世界里，傳統的管理方式已經顯得吃力，而且也越來越難以預測決策的后果。全球互聯網系統下的個體分布在世界各地、不同國家，在扁平的互聯網系統中既可以形成虛擬組織，也可以單獨成為主體，又可以迅速形成實體社會組織；在扁平的互聯網系統中，國際非政府組織、跨國非政府組織獲得巨大便利性；跨國界的衛星電視頻道造成了跨國界的收視群體，也造成跨國界的文化傳播、文化認同，等等。要盡早從虛擬社會變化帶來的生活方式、訴求方式、社會動員方式、組織方式的變化中尋找其可能給未來社會治理方式帶來的影響，尤其要謹防互聯網問題引發的社會管制危機。

不斷提高控制社會風險的能力。社會領域發生意外性和不確定性是經常存在的，包括損失發生與否及損失程度大小的不確定性。經濟社會發展中本身就隱藏著許多風險，這是經濟社會發展中的正常現象。有些風險應對處理起來較容易，可以化險為夷；而某些風險一旦發生，若無防范措施，很可能會讓一個組織、甚至一個國家面臨瓦解。完善社會風險預警機制，提高對社會風險的預見性，要求政府和其他社會管理主體不僅要研究當前的社會問題，也要研究社會發展的中長期社會風險。要對社會管理決策建立在科學預測和嚴密分析之上。應對復雜的社會風險，既需要長遠規劃，也需要技術支持，政策長短要結合。

不斷提高創新社會管理的能力和水平。從各地情況看，目前基層處理社會問題主要基于兩種邏輯。一是傳統的治理模式，即由治理者和被治理者兩部分人組成，治理者作為公共事務的決策者，指導、協調、管理社會生活，在這種情況下，政府面臨著巨大的管理壓力和治理成本。二是正在形成的治理模式：例如在一些地區，公共生活是公民共同的事務，人們在基層黨組織的領導下，通過居民協商，制定一定的規則，共同決策，共同治理，黨組織始終把握大方向。這些地區正在經歷社會治理的形成過程。社會的最終責任主體是公民個人，每個公民為自己負責，也為社會負責，從而形成以村民自治與社區自治為基礎的多元治理。在這條道路上，我們還處在起步和探索階段，從基層著手建設社會，各地邁出了不同的步伐，應當鼓勵、支持、引導、提升，從中找出中國社會管理的新路子。

不斷更新社會管理理念和提高社會管理藝術

從新形勢下的新情況出發，胡錦濤同志指出，“社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。做好社會管理工作，促進社會和諧，是全面建設小康社會、堅持和發展中國特色社會主義的基本條件”。這就明確了新的歷史階段下社會管理的基本任務。要根據這些新任務，不斷創新社會管理理念，提高社會管理藝術。

第一，適應新形勢和新情況，必須始終把理念創新放在重要位置。一是創新社會管理，必須正確處理權力與責任的關系、利益與風險的關系。在社會領域，更大的權力意味著更大的責任，在涉及利益等領域，權力越大，責任越大；社會管理主體的利益越大，風險就越大。要積極探索多元治理模式，減輕各個社會管理主體的責任，分散風險。二是新形勢下，“加強和創新社會管理”必須包括政府如何進行自身社會管理職能的改革和創新。政府要全心全意地提供公共服務，這是政府的根本職責。政府要部分地承擔社會管理的責任，所謂部分承擔就是說，社會管理的另外一部分責任實際上是需要居民自己負責。

第二，既要尊重群眾首創精神，又要善于引導和教育群眾。一是社會管理創新需要政府善于發現群眾中的好做法，一線同志面對新問題、新形勢會有許多新思路和新點子，應加以總結，形成制度性的東西在實踐中加以完善。要相信群眾有能力建立一個適合現階段經濟社會發展特點的社會治理機制。二是關鍵問題還是教育群眾。從各地實踐看，群眾參與社會治理的時間不長，缺乏經驗，參與公共事務的能力和水平也有限，如何提高居民參與公共事務的積極性，提高他們的參與能力和決策能力就成為新時期的新問題。

第三，加強基層政府和組織自身改革建設，不斷提高基層政府和組織的管理水平。一是從政府為民做主，到政府代民做主，進一步到居民自己當家作主，是一個歷史性轉變。新形勢下，基層黨組織要從具體事務中解放出來，重點做好聯系群眾、引導民心、改進民生、推動居民參與工作，不斷提高居民的議事能力。二是不斷改善基層干部的領導方式。過去一些基層干部是按照上級黨委和政府的要求工作，現在要按照黨和政府的大政方針要求，又要從群眾的要求出發，這就要求改變工作方法，進行工作方式的創新。尤其是，基層黨組織如何把握大局，讓群眾了解政策、執行政策，與黨的大政方針保持一致，這都是新形勢下的新問題。必須加強統一領導和協調。

第四，不斷完善多元治理的藝術。通過多元治理來減輕基層政府的維穩壓力。在社會矛盾不斷增多，特別是社會沖突時常發生的情況下，應該特別注重通過多元治理來實現社會秩序，解決社會問題要發揮社會自身的作用。社會共同體是特定的制度結果，也是教育和居民文化培育的過程，它通過人的自治能力鍛煉，自我治理紐帶形成，增進個人責任、公民意識、社會自主性，使多元治理制度成為可能。實踐表明，社會共同體的發生已經顯示出社會需求、公共資源、多元治理之間銜接的可能性和可行性，當然，它還需要不斷歷練，各級政府應創造條件使其不斷發展，逐步完善。在這個問題上還需要進一步解放思想，就像在過去三十多年間不斷探索社會主義市場經濟體制一樣，在今后一個時期，不斷探索多元治理模式。完善多元治理，需要進一步創造三個基本條件：一是公民文化素質和社會責任的培育，它是社會價值的基礎，它的培育需要一個較經濟發展更長的歷程，甚至可能不是一代人能夠完成的，但必須從現在做起。二是完善法治和政策環境，它是多元治理的規則基礎，這些現階段我們是可以做到的。三是個人權利保障，它是社會的理性基礎，這還需要一個過程，它也需要每個人有足夠的經濟能力和參與公共事務的能力，以便能夠承擔起個人對社會的責任。

第五,在完善社會管理上，要特別重視社會認同的力量。文化價值是人類強大的粘合劑，因為交流是文化的本質，也只有交流才能培養人們的認同和社區感，產生人們共同的情感和行為，發現共同生活，共同工作的感覺。凝聚共識，建設強大社區，需要用創新的思想和理念去思考問題，以更大的智慧去解決現實中遇到的具體問題。精神是凝聚力的核心。中國在短短二十年里走過了西方發達國家幾百年走過的物質文明的道路，物質的現代化可以通過外資引進、本地開發快速實現。精神文明、社會治理能否在這樣短短的時間也建立起來？這其中包括：人們如何適應市場化過程中快速形成的社會差距？人和人之間的關系能夠在這樣短的時間實現和諧？人們之間如何友好相處？友好相處的精神基礎是什么？等等。這些都要求我們認真研究，全面把握。

始終把保障和改善民生擺在搞好社會管理的基礎性地位

從馬克思主義的基本原理出發，胡錦濤同志還強調指出，“社會管理要搞好，必須加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設。”

第一，必須始終牢牢記住生產力決定生產關系，也決定社會關系，經濟基礎決定上層建筑的基本原理。發展是硬道理是科學發展的本質要求，這個信念在任何時候都不能動搖。馬克思指出，只有發展生產力，創造生產的物質條件，“才能為一個更高級的、以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式創造現實基礎”。共產主義將是“個人的獨創的和自由的發展不再是一句空話的唯一的社會”。在共產主義社會條件下，“通過生產，不僅可能保證他們的體力和智力獲得充分的自由的發展和作用”。經濟增長是實現人的全面發展的手段，是完善各類社會關系，解決社會問題，化解社會矛盾，消除社會風險的基礎性工作，人的全面發展的前提應當是經濟社會的全面發展，但是經濟社會的全面發展又必須通過人的全面發展來加以體現。人的發展是發展的最終目標，其它發展都為人的發展創造條件或機會。人的全面發展必須包括滿足人民的物質生活、社會生活、精神生活、政治生活等各方面的需要，使人的體力和智力等各種潛能得到充分的體現。當前，不斷實現好、維護好和發展好最廣大人民的根本利益是社會管理的出發點和落腳點，是發展的本質要求。始終關注人民群眾的生活幸福，就是實踐科學發展。

第二，把社會管理牢牢夯實在經濟社會發展的堅實基礎上。“十一五”時期我國在以民生為重點的社會建設方面取得了重大進展。在指導思想方面，以人為本的理念更加深入人心；公平正義正在成為評價發展成效的重要標準，人們的對于發展的主觀感受越來越受到重視。在社會保障體系建設方面，醫藥衛生體制改革取得重大突破，全覆蓋的公共衛生和基本醫療體系逐步建立，農村新型社會養老保險制度試點穩步推進并有望提前完成預期目標。在社會事業發展方面，基本公共服務均等化的理念正成為各級政府轉變職能和建設服務型政府的重要理念，基本公共服務均等化戰略在各地普遍實施，包括廣播電視、高等教育等在內的混合公共服務的改革和創新穩步推進。在收入分配方面，相關問題訴諸媒體，研討于會議，醞釀于政策，進一步完善收入分配體制政策呼之欲出。在社會管理方面，社會管理理念不斷創新，體制改革和機制創新不斷深化，社會秩序不斷得到加強。這些，都為“十二五”社會發展奠定了堅實的基礎。尤其重要的是，“十一五”時期我國經濟持續發展，在總量上達到33.5萬億元，人均GDP達到3680美元。我國的社會發展和社會建設站在新的歷史起點上。這些都是我們做好社會管理工作的基礎。

第三,今后一個時期，提高社會管理科學水平，仍然要把以民生為重點的社會建設放在更加突出的位置。要以促進社會公平公正為目標，大大提高勞動者的工資性收入，進一步理順個人、企業和政府的分配關系，力爭在收入分配體制改革上有更大突破，夯實社會公平公正的基石。繼續實施積極的就業政策，擴大基層社會就業，廣開民生之源。社會保障體系是完善收入分配格局，提高人民福祉的基礎性工作，要真正建立起覆蓋全民的社會安全網，不斷加速慈善事業和志愿服務事業的發展，保護人民群眾的社會權利。進一步完善基本公共服務體系，通過基本公共服務均等化解決社會保障領域享受過高的人群，促進國民收入分配格局趨向合理更加。進一步改革和完善財政體制，構建中央和地方事權與財力相協調的和諧關系，政府應當更多集中在標準制定和轉移支付體制的建設與完善，通過標準制定確保均等的技術和要求，通過建設和完善轉移支付體制確保地方政府的公共服務供給能力。以基層公共服務體系建設為重點，加速扁平化的公共服務體系建設，給人民群眾提供更加的便利性，寓管理于服務之中。