解讀新《中華人民共和國水土保持法》的法條體系

姜德文

(水利部水土保持監測中心，100053，北京)

解讀新《中華人民共和國水土保持法》的法條體系

姜德文

(水利部水土保持監測中心，100053，北京)

新《中華人民共和國水土保持法》于2010年12月25日通過全國人大常委會的修訂，其法條體系和突出特點可歸納為10個強化。包括強化了政府的水土保持目標責任，強化了水土保持規劃的法律地位，強化了水土流失預防，強化了生產建設項目水土保持方案管理，強化了水土流失治理，強化了水土保持投入機制，強化了水土保持監測，強化了水土保持監督管理，強化了違法行為的處罰，強化了責任追究與代履行。

《中華人民共和國水土保持法》;法條;體系;10個強化

1991年6月29日頒布的《中華人民共和國水土保持法》［1］，經第11屆全國人民代表大會常務委員會第18次會議于2010年12月25日修訂通過(以下簡稱“新法”［2］)，并于2011年3月1日起施行。新法全面貫徹了科學發展觀，體現了保護生態、防治水土流失的重要理念、重要思想。首先貫徹了節約資源、保護環境的國策思想。新法從保護水、土資源和保護生態環境方面制定了更加嚴格的規定和要求，從法律層面促進和保障資源節約型、環境友好型社會的建設;其次貫徹了人與自然相和諧的思想，在謀取人類發展的同時，要正確處理人與自然的關系，防止人為活動對水土資源的過度消耗及對生態環境的干擾破壞;第三強調了預防為主、保護優先的思想，實現從事后治理向事前預防和保護的根本性改變;第四樹立了遵循自然規律、科學防治的思想，使生態保護與水土保持更加科學，進一步提高防治質量和成效。這些思想在法律條文中得到了體現和落實，新法的法條體系和突出特點體現在以下10方面的強化［3］。

1 強化了政府的水土保持目標責任

中國的水土流失面廣量大、危害嚴重，防治水土流失、保護生態環境是各級政府必須長期堅持的一項基本國策。新法對各級政府提出了7方面的要求:1)要求政府強化對水土保持工作的高位領導，新法第4條規定，縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統一領導，將水土保持工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，對水土保持規劃確定的任務，安排專項資金，并組織實施;2)第一次建立了地方政府的水土保持目標責任和考核獎懲制度，新法第4條規定，國家在水土流失重點預防區和重點治理區，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度;3)規定了政府應劃分并公告3類水土保持重要區域，實行分類管理，新法第12條規定應劃定并公告水土流失重點預防區和重點治理區，第17條規定應劃定并公告崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區，第20條規定應劃定并公告禁止開墾陡坡地的范圍;4)要求加強對常見的挖砂采石取土活動的管理，新法第17條規定，政府應當加強對取土、挖砂、采石等活動的管理，預防和減輕水土流失;5)要求政府加強水土保持宣傳教育，新法第6條規定，各級人民政府及其有關部門應當加強水土保持宣傳和教育工作，普及水土保持科學知識，增強公眾的水土保持意識;6)建立了政府對水土保持工作的表彰獎勵機制，新法第9條規定政府應當對水土保持工作中成績顯著的單位和個人給予表彰和獎勵;7)要求政府應保障水土保持社會公益性監測的工作經費，新法第40條規定，政府應當保障水土保持監測工作經費。

2 強化了水土保持規劃的法律地位

在市場經濟體制下，政府的一項重要職責是通過規劃對經濟社會發展進行宏觀調控，向社會提供公共產品，新法增加了規劃一章，樹立了水土保持規劃的法律地位和指導權威。1)新法建立了水土保持規劃的編制批準制度，新法第14條規定水行政主管部門會同有關部門編制水土保持規劃，報本級人民政府批準后，由水行政主管部門組織實施。2)確立了水土保持規劃的法律地位，第14條規定，水土保持規劃一經批準，應當嚴格執行，根據實際情況需要修改時應報原批準機關批準。3)確立了水土保持規劃對社會參與水土流失治理的指導權威，新法第33條規定，國家鼓勵單位和個人按照水土保持規劃參與水土流失治理。4)明確了需要在規劃中確定的水土保持重要區域，如新法第25條、第32條規定的，需要編報水土保持方案、繳納水土保持補償費的容易發生水土流失的其他區域。5)提出了增強規劃科學性和公眾參與的要求，新法第13條規定，編制水土保持規劃，應當征求專家和公眾的意見。6)新法第一次建立了有關生產建設行業規劃，需經水土保持審查與修正的制度，新法第15條規定，有關基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、公共服務設施建設等方面的規劃中應當提出水土流失預防和治理的對策和措施，并在規劃報請審批前征求水行政主管部門的意見。

3 強化了水土流失預防

針對中國水土流失分布面廣，工業化、城市化引發的新的水土流失問題十分突出的國情，新法進一步強化了預防、保護的規定。1)完善了新的水土保持工作方針，新法第3條規定，水土保持工作實行預防為主、保護優先、全面規劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學管理、注重效益的方針。2)明確了保護植被、增加植被的要求，新法第16條規定，政府應當按照水土保持規劃，采取封育保護、自然修復、植樹種草等措施，擴大林草覆蓋面積，涵養水源，預防和減輕水土流失。3)對特定區域設置了保護性規定，限制和禁止生產建設活動，以減少擾動和破壞，新法第17條規定，禁止在崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動;新法第18條規定，水土流失嚴重、生態脆弱的地區，應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動，嚴格保護植物、沙殼、結皮、地衣等;新法第18條規定，禁止開墾、開發位于溝岸、湖庫周邊的植物保護帶;新法第20條規定，禁止在25°以上陡坡地開墾種植農作物。在25°以上陡坡地種植經濟林的，應當科學選擇樹種，合理確定規模，采取水土保持措施，防止造成水土流失;新法第21條規定，禁止毀林、毀草開墾和采集發菜。禁止在水土流失重點預防區和重點治理區鏟草皮、挖樹兜或者濫挖蟲草、甘草、麻黃等;新法第24條規定，生產建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區和重點治理區;無法避讓的應當提高防治標準，優化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失;新法第28條規定，生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用;不能綜合利用確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害。

4 強化了生產建設項目水土保持方案制度

為有效減少和控制生產建設項目造成的水土流失和生態環境影響，實現在保護中開發、在開發中保護，新法對生產建設項目的水土保持方案提出了6項制度。1)完善了需編報水土保持方案的區域和項目的制度規定，新法第25條規定，在山區、丘陵區、風沙區以及容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，應當編報水土保持方案。2)確立了水土保持方案的獨立行政許可制度，新法第25條規定，水土保持方案由水行政主管部門審批，并規定了后續審批程序，即水土保持方案經批準后，生產建設項目的地點、規模發生重大變化的，應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關批準;水土保持方案實施過程中，水土保持措施需要作出重大變更的，應當經原審批機關批準。3)繼續明確了水土保持“三同時”制度，新法第27條規定，生產建設項目中的水土保持設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，即從前期規劃設計、建設過程中的同步實施、投產驗收等全過程落實水土保持。4)設立了工程開工的水土保持前置制度，新法第26條規定，未編制水土保持方案或者水土保持方案未批準的，生產建設項目不得開工建設。5)設立了工程投產的水土保持前置制度，新法第27條規定，水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用。6)設立了水土保持跟蹤檢查制度，新法第29條規定，水行政主管部門(含流域管理機構)應當對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發現問題及時處理。

5 強化了水土流失治理

長期的、嚴重的水土流失制約了中國山丘區的經濟發展和致富達小康，新法進一步強化了水土流失治理要求。1)明確了國家鼓勵和扶持水土保持的政策，新法第33條規定，國家鼓勵單位和個人按照水土保持規劃參與水土流失治理，并在資金、技術、稅收等方面予以扶持;新法第34條規定，國家鼓勵和支持承包治理荒山、荒溝、荒丘、荒灘，防治水土流失，并依法保護土地承包合同當事人的合法權益。2)強化了科學治理，新法第35條規定了水力侵蝕區、風力侵蝕區、重力侵蝕區的治理技術和措施體系，將實踐中總結和積累的成功技術上升為法律規定。3)提出了治理農村水土流失與改善人居環境相結合的新要求，將有力地促進社會主義新農村建設，新法第36條規定，在飲用水水源保護區，應當開展清潔小流域建設，減少水土流失引起的面源污染，保護飲用水水源。4)明確了生產建設項目水土流失防治的法律責任，即誰開發誰保護、誰造成水土流失誰負責治理，新法第32條規定，生產建設項目(或活動)造成水土流失的，應當進行治理。5)對生產建設活動的水土流失治理措施提出了要求，新法第38條規定，生產建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用;要做到土石方挖填平衡，減少地表擾動范圍;對廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等存放地，應當采取攔擋、坡面防護、防洪排導等措施;生產建設活動結束后，取土場、開挖面和存放地的裸露土地應當及時植樹種草、恢復植被，對閉庫的尾礦庫進行復墾，同時在干旱缺水地區從事生產建設活動，還應采取防治風力侵蝕措施，設置降水蓄滲設施，充分利用降水資源。6)對水土保持設施管護并長期發揮作用提出了要求，新法第19條規定，水土保持設施的所有權人或者使用權人應當加強對水土保持設施的管理與維護，落實管護責任，保障其功能正常發揮;新法第30條規定，水行政主管部門應當加強對水土保持重點工程的建設管理，建立和完善運行管護制度。

6 強化了水土保持投入機制

為了加快水土流失治理進程，新法拓展了水土保持投入機制。1)明確了國家加強重點治理區域和重點工程建設，新法第30條規定，國家加強水土流失重點預防區和重點治理區的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點工程建設，加大生態修復力度;新法第31條規定，國家加強江河源頭區、飲用水水源保護區和水源涵養區水土流失的預防和治理工作，多渠道籌集資金。2)廣泛吸收社會力量以資金、技術、勞動力等投入水土流失治理，新法第9條規定，國家鼓勵和支持社會力量參與水土保持工作;新法第34條規定，國家鼓勵和支持承包治理荒山、荒溝、荒丘、荒灘。3)建立水土保持生態效益補償機制，籌集保護和治理資金，新法第31條規定，將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度，多渠道籌集資金。4)建立生產建設項目(或活動)水土保持補償費制度，用于恢復水土保持功能，新法第32條規定，生產建設項目(或活動)，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理。5)鼓勵全社會投入，新法第39條規定，國家鼓勵和支持采取有利于水土保持的農業耕作、畜牧養殖、新能源替代、生態移民等措施。6)鼓勵社會投入科技，新法第7條規定，國家鼓勵和支持水土保持科學技術研究，提高水土保持科學技術水平，推廣先進的水土保持技術，培養水土保持科學技術人才。

7 強化了水土保持監測

水土保持監測是國家掌握水土流失狀況、變化趨勢，制訂政策和進行宏觀調控的依據和保障，新法大大強化了水土保持監測。1)明確了水土保持監測的地位及對國家的作用，新法第40條規定，要發揮水土保持監測工作在政府決策、經濟社會發展和社會公眾服務中的作用。2)明確了監測在水土保持工作中的基礎定位，新法第12條規定，政府應當依據水土流失調查結果劃定并公告水土流失重點預防區和重點治理區;新法第10條規定，水土保持規劃應當在水土流失調查結果及水土流失重點預防區和重點治理區劃定的基礎上編制。3)明確了水土保持監測工作的保障機制，新法第40條規定，縣級以上人民政府應當保障水土保持監測工作經費，水行政主管部門應當加強水土保持監測工作。4)建立了國家定期開展水土流失全面調查與公告的制度，新法第11條規定，國務院水行政主管部門應當定期組織全國水土流失調查并公告調查結果;新法第42條規定，水行政主管部門應當根據水土保持監測情況，定期公告水土流失類型、面積、強度、分布狀況和變化趨勢，水土流失造成的危害，水土流失預防和治理情況。5)明確了國家建立監測網絡，新法第40條規定，國務院水行政主管部門應當完善全國水土保持監測網絡，對全國水土流失進行動態監測。6)明確要建立水土保持監測質量保障體系，新法第41條規定，從事水土保持監測活動應當遵守國家有關技術標準、規范和規程，保證監測質量。7)明確了生產建設項目開展監測的法定義務，新法第41條規定，對可能造成嚴重水土流失的大中型生產建設項目，生產建設單位應當對造成的水土流失進行監測，并將監測情況定期上報當地水行政主管部門。

8 強化了水土保持監督管理

為了落實水土保持法，新法全面加強了監督管理要求。1)明確了監督檢查的主體，新法第43條規定，縣級以上人民政府水行政主管部門負責對水土保持情況進行監督檢查，流域管理機構在其管轄范圍內可以行使國務院水行政主管部門的監督檢查職權。2)明確了監督檢查職權，新法第44條規定，監督檢查人員依法履行監督檢查職責時，有權采取下列措施:①要求被檢查單位或者個人提供有關文件、證照、資料;②要求被檢查單位或者個人就預防和治理水土流失的有關情況作出說明;③進入現場進行調查、取證。3)規定了行政強制處置的措施，新法第44條規定，被檢查單位或者個人拒不停止違法行為，造成嚴重水土流失的，經水行政主管部門批準，可以查封、扣押實施違法行為的工具及施工機械、設備等。4)明確了區域間產生水土流失糾紛的解決機制，新法第46條規定，不同行政區域之間發生水土流失糾紛應當協商解決;協商不成的，由共同的上一級人民政府裁決。5)建立了社會監督機制，新法第8條規定，任何單位和個人都有保護水土資源、預防和治理水土流失的義務，并有權對破壞水土資源、造成水土流失的行為進行舉報。

9 強化了違法行為的處罰

新法的一個突出特點是對各類違反本法規定的行為設置了處罰，其中有9類違法行為由水行政主管部門直接作出處罰。1)新法第48條規定，在崩塌、滑坡危險區或者泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動的，水行政主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得，對個人處1 000～10 000元的罰款，對單位處2萬～20萬元的罰款。2)新法第49條規定，在禁止開墾坡度以上陡坡地開墾種植農作物，或者開墾、開發植物保護帶的，責令停止違法行為，采取退耕、恢復植被等補救措施;可以對個人處2元/m2以下的罰款、對單位處10元/m2以下的罰款。3)新法第51條規定，采集發菜，或者在水土流失重點預防區和重點治理區鏟草皮，挖樹兜，濫挖蟲草、甘草、麻黃等的，責令停止違法行為，采取補救措施，沒收違法所得，并處違法所得1～5倍的罰款;沒有違法所得的，可以處5萬元以下的罰款。4)新法第52條規定，在林區采伐林木不依法采取防止水土流失措施的，責令限期改正，采取補救措施;造成水土流失的，處2～10元/m2的罰款。5)新法第53條規定，有下列行為之一的，責令停止違法行為，限期補辦手續;逾期不補辦手續的，處5萬～50萬元的罰款:①未編制水土保持方案或方案未經批準而開工建設的;②生產建設項目的地點、規模發生重大變化，未補充、修改水土保持方案或者補充、修改的水土保持方案未經原審批機關批準的;③水土保持方案實施過程中，未經原審批機關批準，對水土保持措施作出重大變更的。6)新法第54條規定，水土保持設施未經驗收或者驗收不合格生產建設項目就投產使用的，責令停止生產或者使用，直至驗收合格，并處5萬～50萬元的罰款。7)新法第55條規定，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，責令停止違法行為，限期清理，處10～20元/m3的罰款。8)新法第56條規定，生產建設項目(或者活動)造成水土流失，不進行治理的，責令限期治理。9)新法第57條規定，拒不繳納水土保持補償費的，責令限期繳納;逾期不繳納的，自滯納之日起按日加收滯納部分5/10 000的滯納金，可以處應繳水土保持補償費3倍以下的罰款。

10 強化了責任追究和代履行制度

新法建立了行政主管部門不履行職責、建設單位不履行義務的責任追究制度。1)新法第47條規定，水行政主管部門或者其他依照本法規定行使監督管理權的部門，不依法作出行政許可決定或者辦理批準文件的，發現違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的，或者有其他未依照本法規定履行職責的行為的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。2)新法第53條規定，有下列行為之一的，對生產建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分:①未編制水土保持方案或方案未經批準而開工建設的;②生產建設項目的地點、規模發生重大變化，未補充、修改水土保持方案或者補充、修改的水土保持方案未經原審批機關批準的;③水土保持方案實施過程中，未經原審批機關批準，對水土保持措施作出重大變更的。

新法對拒不履行法律義務的，設置了代履行規定。1)新法第55條規定，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，在責令清理期后仍不清理的，可以指定有清理能力的單位代為清理，所需費用由違法行為人承擔。2)新法第56條規定，生產建設項目(或者活動)造成水土流失，在責令治理期后仍不治理的，可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法行為人承擔。

同時，新法第58條規定，造成水土流失危害的，依法承擔民事責任;構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

11 參考文獻

［1］中華人民共和國水土保持法［M］．北京:中國法制出版社，1991

［2］中華人民共和國水土保持法［M］．北京:中國法制出版社，2011

［3］李飛，郜風濤，周英，等．中華人民共和國水土保持法釋義［M］．北京:法律出版社，2011

Interpretation to the legal provisions system of new Soil and Water Conservation Law of the People’s Republic of China

Jiang Dewen
(Soil and Water Conservation Monitor Centre，the Ministry Water Resources of the People’s Republic of China，100053，Beijing，China)

The revisedSoil and Water Conservation Law of the People’s Republic of Chinawas passed by the standing committee of the National People's Congress on December 25，2010．The revision of the law system and prominent characteristics can be reduced to 10 strengthening aspects，including Soil and Water Conservation goal responsibility of government，legal status of Soil and Water Conservation planning，prevention of soil erosion，management of Soil and Water Conservation program for construction project，erosion control ratio and quality，Soil and Water Conservation input mechanism，Soil and Water Conservation supervision and management，punishment against on the illegal behavior，responsibility investigation and substitution perform，and etc．．The revision and promulgation ofSoil and Water Conservation Law of the People’s Republic of Chinamarks that the Soil and Water Conservation successful career development have entered into a new historical stage．

Soil and Water Conservation Law of China;legal provisions;system;10 strengthening

2011-06-10

2011-08-16

姜德文(1959—)，男，博士，教授級高級工程師。主要研究方向:水土保持項目管理與技術咨詢，水土保持法。E-mail:jiangdw888@sina．com

(責任編輯:程 云)