大中型水利工程建設(shè)管理的實踐和體會

張基堯

(全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會，北京 100038)

1 前言

水利工程建設(shè)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分。加強水利工程建設(shè)管理是提高水利投資效益和社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益的重要途經(jīng)，是工程管理科學(xué)研究的重要內(nèi)容。文章通過作者幾十年水利工程建設(shè)管理的實踐，闡述不同階段大中型水利工程建設(shè)管理的責(zé)任主體、管理重點、有效做法和成功案例，以期得到更多對水利工程建設(shè)管理的關(guān)心和支持。

2 水利工程及其建設(shè)管理的特點

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利，除水害，事關(guān)人類生存、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，歷來是治國安邦的大事。中華民族五千年文明史與水休戚相關(guān)。我國水資源短缺，時空分布不均，至今洪澇災(zāi)害頻繁仍是中華民族的心腹大患，干旱缺水仍是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。水污染嚴重進一步加劇了水資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化。

水利工程維系國運，關(guān)系民生。長期以來，水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱已成為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的明顯短板，是糧食安全和供水安全的主要障礙。水利工程是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、科學(xué)管理的手段，是興利除害、造福人民的工具。因此，加快水利工程建設(shè)，提高建設(shè)管理水平，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的重要任務(wù)。

水利工程形式多樣、功能綜合、管理復(fù)雜。在水利工程中，既有以三峽工程為代表的大型水利樞紐，又有以南水北調(diào)為代表的跨流域調(diào)水工程;既有以都江堰為代表的千萬畝大型灌區(qū)，又有江河沿海堤防及大型閘壩工程。由于水利工程規(guī)模大，涉及范圍廣，與社會聯(lián)系密切，涉及工程建設(shè)、征地移民、生態(tài)環(huán)保、交通通信、水文地質(zhì)等多個領(lǐng)域，需統(tǒng)籌研究、反復(fù)論證、優(yōu)化比選、多方協(xié)調(diào)。大中型水利工程是系統(tǒng)工程大家庭的重要成員，工程建設(shè)具有明顯的整體性、關(guān)聯(lián)性、目的性及環(huán)境適應(yīng)性。因此，學(xué)習(xí)運用系統(tǒng)工程的理論與方法指導(dǎo)水利工程建設(shè)實踐，具有重大的現(xiàn)實意義。

水利工程具有明顯的階段性特征。水利工程涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)安全，論證復(fù)雜，時間漫長。三峽工程、南水北調(diào)工程都經(jīng)歷了半個多世紀的反復(fù)論證，需要十多年甚至幾十年的建設(shè)周期。水利工程建設(shè)程序十分嚴格，一般均經(jīng)歷論證立項、開工準備的前期管理階段、工程建設(shè)的建設(shè)管理階段以及竣工移交后的運行管理階段。不同階段都有一個或多個目標，這些目標既隸屬于實現(xiàn)設(shè)計意圖、最大限度發(fā)揮工程效益，又相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)互動。不同階段的管理目標不僅需要適應(yīng)工程要求，建立具有時代特征的管理體制，實現(xiàn)工程資源及社會資源的優(yōu)化配置和現(xiàn)代化、信息化技術(shù)的靈活運用，還需要內(nèi)外部激勵約束機制有效運行、各種人才潛力的極大發(fā)揮才能實現(xiàn)。同時，分步、分階段目標的實現(xiàn)，也為總體目標的實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。

3 項目前期管理是大中型水利工程建設(shè)的前提和保證［1］

大中型水利工程前期管理的任務(wù)有四個方面:一是研究工程項目立項建設(shè)的必要性和可行性，進行國民經(jīng)濟評價和投資風(fēng)險、工程成本效益分析;二是進行工程的總體設(shè)計，確定工程的規(guī)模、布局、建設(shè)階段和時限目標;三是確定工程的性質(zhì)，研究確定建設(shè)管理體制和建設(shè)資金來源;四是研究確定與工程建設(shè)有關(guān)的相關(guān)政策及重大問題，為工程建設(shè)營造良好的外部環(huán)境。這些工作應(yīng)由政府或政府支持的組織去完成，其工作的嚴密、深入、細致程度決定了工程建設(shè)的順利與否，是工程建設(shè)的前提和保證。

南水北調(diào)工程是當今世界上最大的調(diào)水工程，也是涉及面最廣、管理最復(fù)雜的水利工程。以它的前期管理實踐作為案例，也許能為其他水利工程提供借鑒。

南水北調(diào)工程分東、中、西三條線路，由水量豐沛的長江流域分階段向干旱缺水的北方地區(qū)調(diào)水448億m3，工程完全建成后，不僅給北方地區(qū)增加一條黃河的水量，同時可形成我國水資源“四橫三縱”的總體水網(wǎng)格局。當前，正在建設(shè)的是東、中線一期工程。東線一期工程以長江下游揚州江都為起點，利用京杭大運河及沿線湖泊，穿糖葫蘆似的，分13級提水到山東半島和魯北地區(qū)，年調(diào)水89億m3，輸水線路總長1467 km。中線一期工程從長江支流漢江丹江口水庫加壩取水，經(jīng)京廣(北京—廣州)鐵路西側(cè)新建渠道引水，自流到北京、天津，年調(diào)水95億m3，輸水干渠總長1432 km，穿越黃河等大小河流705條，穿越鐵路、公路，建設(shè)跨渠橋梁1178座。東、中線一期工程可行性研究總投資2546億元。

南水北調(diào)工程規(guī)劃歷時50多年，時停時續(xù)，經(jīng)過多種方案反復(fù)論證。自20世紀90年代后期以來，在項目前期管理階段的重點工作和主要做法是:

1)調(diào)整完善總體規(guī)劃。在節(jié)水、治污、挖潛的基礎(chǔ)上，重新編制沿線城市水資源規(guī)劃，把中線調(diào)水規(guī)模由145億m3減至130億m3，并明確分期建設(shè);突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，編制東線治污及中線水源地保護規(guī)劃;建立適應(yīng)經(jīng)濟體制改革要求的建設(shè)管理體制和水價形成機制;重新補充經(jīng)濟社會評價和工程效益分析。

2)按基本建設(shè)程序完成各立項階段的工作。完成并批準項目建議書、總體可行性研究報告;在投資框算的基礎(chǔ)上，建立南水北調(diào)基金及大型水利工程建設(shè)基金，明確資金結(jié)構(gòu)，落實資金渠道;完成工程總體設(shè)計及145個設(shè)計單元劃分并逐項批復(fù)。

3)確定項目性質(zhì)和建設(shè)體制。南水北調(diào)屬公益性與經(jīng)營性兼顧的跨流域調(diào)水工程，采用政府宏觀調(diào)控、準市場運行、現(xiàn)代企業(yè)管理、用水戶參與的建設(shè)管理體制;以此為指導(dǎo)，組建中央及省、市政府監(jiān)督、協(xié)調(diào)系統(tǒng)和東、中線5個項目法人主體，確定長距離調(diào)水工程的管理模式。

4)調(diào)整移民政策，落實治污責(zé)任。南水北調(diào)工程征地150萬畝(1畝≈666．67 m2)，搬遷54萬人，為此專門制定了南水北調(diào)工程征地移民管理辦法，提高征地補償標準，明確補償范圍及省級地方政府責(zé)任。把治污、環(huán)保規(guī)劃納入南水北調(diào)投資規(guī)模，與地方政府簽訂治污責(zé)任書，并建立多部門的協(xié)調(diào)監(jiān)管機制。

5)建立完善的工程建設(shè)規(guī)范、施工標準和制度體系。編制總體進度網(wǎng)絡(luò)計劃，明確開工順序;制定工程質(zhì)量、進度、投資、安全以及征地移民、治污環(huán)保、文物保護等方面的規(guī)章制度80多件，使工程建設(shè)及涉及社會層面的工作科學(xué)規(guī)范、有章可循。

6)超前進行技術(shù)工作準備。面對移民工作和工程技術(shù)難點，超前進行移民試點及工程技術(shù)試驗，充分利用社會資源建立科技創(chuàng)新機制，加強丹江口大壩新老砼結(jié)合、穿黃隧洞水下掘進、超大口徑預(yù)應(yīng)力鋼筒混凝土管(prestressed cylinder concrete pipe，PCCP)制造等科技攻關(guān)，取得科技成果152項，67項獲國家專利。

南水北調(diào)工程前期管理既涉及工程宏觀決策和相關(guān)領(lǐng)域，又涉及工程建設(shè)的原則、政策，同時還涉及規(guī)范建設(shè)行為的制度和工程建設(shè)的超前謀劃。當然，還有大量的涉及部門、地方及相關(guān)行業(yè)的協(xié)調(diào)工作。總之，要把工程建設(shè)中的問題盡量考慮到、解決好，為工程創(chuàng)造一個良好的建設(shè)環(huán)境。

南水北調(diào)工程前期管理工作比較深入扎實，為工程建設(shè)奠定了較好的基礎(chǔ)。當前，南水北調(diào)工程已進入施工高峰期，且進展順利，部分工程已完工并發(fā)揮效益。2008年后，中線京石(北京—石家莊)段工程已由河北向北京供水7．5億m3，保障了北京的供水安全。

當然，由國家直接決策和組織的重點工程與一般水利工程不同，它需要國家層面的高度重視和支持，但就項目前期管理的工作思路和要求而言，南水北調(diào)工程前期管理的一些做法也具有一定的啟示意義。

4 項目建設(shè)管理是水利工程建設(shè)的關(guān)鍵、安全運行的基礎(chǔ)

項目前期管理只能為水利工程建設(shè)創(chuàng)造條件、提供保障。優(yōu)秀的水利工程還是要靠建設(shè)管理來實現(xiàn)。工程開工后，工程項目管理轉(zhuǎn)入以建設(shè)管理為主的新階段，作為建設(shè)管理主體的項目法人，一方面要充分利用并發(fā)揮項目前期管理所創(chuàng)造的條件，進一步營造良好的建設(shè)環(huán)境，保證建設(shè)資金足額且及時到位，另一方面要公開招標，擇優(yōu)選擇監(jiān)理及承建單位，力求完善地簽署界限清晰、職責(zé)明確、可操作性強的各類合同，通過合同的執(zhí)行和工程監(jiān)督來實施建設(shè)管理。因此，施工、監(jiān)理及設(shè)計合同的簽署和履行是水利工程建設(shè)管理的核心。

黃河小浪底工程與長江三峽工程相似，是治理黃河的關(guān)鍵工程，具有防洪、供水、調(diào)水調(diào)砂、灌溉、發(fā)電等綜合效益。大壩、泄洪排砂、引水發(fā)電系統(tǒng)全部實行國際招標，并由以德國、法國、意大利為主的聯(lián)營體承建，是我國第一個與國際管理接軌的大型水利工程。1995年二標德國承包商借導(dǎo)流洞塌方之機，停工索賠，工程全面停滯。意大利承包商推遲進場，索賠產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。面對合同危機，即工程建設(shè)危機，小浪底項目法人充分利用合同機制，發(fā)揮國內(nèi)外專家作用，加強建設(shè)管理，成功化解矛盾，轉(zhuǎn)危為安，扭轉(zhuǎn)了被動局面，實現(xiàn)了工程建設(shè)目標，成為建設(shè)管理的一個成功案例［2，3］。其做法是:

1)充分研究利用國際合同和慣例，建立反索賠機制，迫使外商在復(fù)工中解決合同爭議。明確合同執(zhí)行、變更、索賠、爭議仲裁處理層次和職責(zé);成功引進國際合同爭議評審機制;采用先易后難、分解、集中再分解，最后一攬子解決問題的方式;在保工期、促建設(shè)的基礎(chǔ)上，分階段、分步驟地成功解決多國聯(lián)合體的合同糾紛(詳見《合同管理是工程管理的核心》一文)。

2)在合同柜架內(nèi)引進成建制的水利水電骨干隊伍作為勞務(wù)分包，代替外商招募的零散勞務(wù)人員，發(fā)揮國有企業(yè)政治、組織、技術(shù)優(yōu)勢，形成“中、外、中”(項目法人中方、承包商外方、分包商中方)的合同履行機制。

3)本著小業(yè)主、大監(jiān)理的原則，明晰項目法人與工程監(jiān)理的職責(zé)，精簡業(yè)主管理機構(gòu)，充分利用社會資源，充實加強監(jiān)理力量，并嚴格責(zé)任，充分授權(quán)。

4)組建高層次、多專業(yè)的專家委員會，聘請工程咨詢、合同爭議咨詢機構(gòu)，發(fā)揮國內(nèi)外專家作用，形成技術(shù)支撐和合同支撐。

5)建立了合同基礎(chǔ)上的質(zhì)量、進度控制機制和工程信息收集、傳輸、整理分析系統(tǒng)，實行網(wǎng)絡(luò)計劃的周控制、月調(diào)整和項目法人、監(jiān)理單位以及分包施工單位的信息共享。

6)補充合同支付，實行半成品支付和為承包商貸款擔保，解決外國承包商資金周轉(zhuǎn)困難問題，同時維護勞務(wù)分包國有企業(yè)的利益。采取入情、入理、入實的方法，充分發(fā)揮中方建設(shè)者及外方技術(shù)、管理人員的積極性。

由于采取了一系列以履行合同義務(wù)、強化合同管理為基礎(chǔ)的管理措施，小浪底工程的甲、乙雙方變對立為和諧，用18個月時間趕回了推遲11個月的工期，實現(xiàn)了如期截流、提前發(fā)電、節(jié)約投資37．8億元的良好效益。至今小浪底工程已安全運行10年，結(jié)束了黃河斷流的歷史，提高了下游防汛標準，8次調(diào)水調(diào)砂下切主河槽1．5 m，發(fā)電560億kW·h。小浪底工程以合同管理為核心的建設(shè)管理也為其他水利工程提供了借鑒。

需要指出的是，建設(shè)管理是項目法人、施工、設(shè)計、監(jiān)理等單位多方位、多層次管理的集合，是互相聯(lián)系、互相促進又互相制約的大型系統(tǒng)，每個系統(tǒng)都有服從于整體目標的若干目標，每個單位也存在整體利益前提下的局部利益，各系統(tǒng)之間要建立起相互信任、團結(jié)協(xié)作的精神基礎(chǔ)，也要建立起目標統(tǒng)一、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接、信息共享的管理平臺，各系統(tǒng)還要發(fā)揮獨立的管理功能，充分利用管理理念和方式的變革，以及生產(chǎn)資料的動態(tài)優(yōu)化組合，明確崗位責(zé)任，建立激勵和約束機制，以實現(xiàn)合同目標，體現(xiàn)社會責(zé)任與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

5 項目運行管理是水利工程效益發(fā)揮的綜合體現(xiàn)

組織有序、質(zhì)量優(yōu)良的工程建設(shè)，為水利工程效益的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。水利工程管理單位建立嚴密的管理體系和完善的管理制度，會為工程綜合效益的發(fā)揮助力，甚至?xí)U大、延伸、發(fā)展其效益。多年來，正反兩方面的實踐證明，運行管理是水利工程管理系統(tǒng)中不可分割的組成部分，是規(guī)劃意圖、建設(shè)質(zhì)量的最終檢驗，是經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的綜合體現(xiàn)。運行管理的重點應(yīng)把握以下幾點:

1)要有明確的工程定位和適合工程特點的管理機制，完整的管理機構(gòu)和明確的管理職責(zé)，相對穩(wěn)定的高素質(zhì)的核心管理隊伍。

2)要有在建設(shè)管理基礎(chǔ)上建立起來的，并經(jīng)管理單位根據(jù)運行實際補充完善的，科學(xué)先進的自動化、信息化監(jiān)測系統(tǒng)，能及時、準確、全面地收集、整理、分析運行信息并對環(huán)境影響作出判斷。

3)要有嚴格的運行操作規(guī)程和完善的管理制度，有覆蓋工程范圍的監(jiān)督體系。

4)要有較為全面的風(fēng)險評估體系、多種復(fù)雜運行狀態(tài)災(zāi)害襲擾時的應(yīng)急預(yù)案以及充足的應(yīng)急物質(zhì)儲備。

5)有穩(wěn)定的運行管理經(jīng)費來源和相對穩(wěn)定的由市場競爭選擇的較高素質(zhì)的維修、養(yǎng)護隊伍。

6)有充分發(fā)揮工程綜合效益基礎(chǔ)上的企業(yè)或管理機構(gòu)發(fā)展規(guī)劃，利用工程資源擴大、延伸、發(fā)展工程效益和管理效益。

6 大中型水利工程建設(shè)管理的體會

1)以統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)決策、營造環(huán)境、規(guī)范建設(shè)為主要目的的工程項目前期管理，要以政府為主導(dǎo)，以部門協(xié)調(diào)、行業(yè)協(xié)調(diào)為重點，堅持科學(xué)發(fā)展，提高辦事效率，減少行政干預(yù)，服務(wù)工程建設(shè)。

2)以擇優(yōu)選擇工程監(jiān)理、承建單位，嚴密簽署、嚴格履行合同為主要目的的工程建設(shè)管理，要以項目法人為主導(dǎo)，統(tǒng)攬工程建設(shè)及運行全局，始終把握工程建設(shè)方向，調(diào)整工程建設(shè)節(jié)奏，保質(zhì)量、促進度、求效益。

3)以延長工程使用壽命、最大限度發(fā)揮工程效益為主要目的的工程運行管理，要以項目法人或運行管理單位為主導(dǎo)，建立運行管理機制，完善運行管理制度，充分利用信息化、自動化手段，保證工程安全可靠運行，提高、發(fā)展工程效益。

4)水利工程不同階段的管理具有相關(guān)性和整體性，必須用科學(xué)的管理理念和系統(tǒng)的管理方法，采取科學(xué)的管理手段，和不同層次的管理者合作，緊密聯(lián)系，繼承發(fā)展，利用不同階段的節(jié)點管理成果實現(xiàn)工程總體目標。

5)當前水利工程不同階段的管理工作中仍存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不科學(xué)、不嚴密等諸多問題。如項目前期管理階段，存在時間太長、效率太低、協(xié)調(diào)太難、制約因素太多等問題。項目建設(shè)階段存在市場不規(guī)范、環(huán)境不寬松、合同不嚴密、企業(yè)誠信差、科學(xué)管理還需進一步深化等問題。運行管理階段存在減少地方干擾、提高隊伍素質(zhì)、促進管理軟件升級等問題。這些問題都需要隨著經(jīng)濟體制改革、市場不斷完善、企業(yè)素質(zhì)提高而逐步解決。因此，對水利工程建設(shè)來說，管理的不斷深化是工程項目管理的永恒課題。

［1］張基堯．水利水電工程項目管理理論與實踐［M］．北京:中國電力出版社，2008．

［2］張基堯．黃河小浪底水利樞紐工程建設(shè)管理的實踐與探索［M］．北京:中國水利水電出版社，2008．

［3］張基堯．涉外水利水電工程建設(shè)實踐與探索［M］．鄭州:黃河水利出版社，2004．