參與式方法在云南省水土保持世行貸款項目中的實踐與探索

王建文,姜曉寧

(云南省水土保持生態環境監測總站,云南昆明 650021)

參與式方法在云南省水土保持世行貸款項目中的實踐與探索

王建文,姜曉寧

(云南省水土保持生態環境監測總站,云南昆明 650021)

水土保持;參與式方法;世行貸款項目;實踐;云南省

為加快水土流失治理步伐,拓寬投資渠道,學習國際先進的項目管理方法和理念,云南省 2006年啟動實施了水土保持世行貸款項目。該項目推廣運用參與式方法理念,從項目的規劃到項目的實施,將參與式方法理念貫穿于全過程,始終突出了社區主導的發展與管理模式的運用。提出在參與式方法運用實踐中,要實現三大轉變、注意四個注重。

云南是全國水土流失最嚴重的省份之一,長期以來,由于自然和人為原因,水土流失加劇,生態環境惡化,嚴重制約著全省經濟社會的可持續發展。20世紀 80年代以來,國家加大了水土保持生態建設工作力度,1989年開始實施長江上游水土保持重點防治工程,1992年開始在珠江上游實施南北盤江水土流失綜合治理試點工程。隨后,天然林保護和退耕還林等生態建設工程也相繼實施。經過多年的高強度治理,云南省嚴重的水土流失趨勢有所遏止,惡劣的生態環境有所改善,但是全省水土流失量大面廣的嚴峻局面并沒有得到根本性改變,尚有 13萬多 km2水土流失面積亟待治理,水土保持生態建設工作任重而道遠。

1 利用外資開展水土保持的探索

為加快水土流失治理步伐,拓寬投資渠道,學習國際先進的項目管理方法和理念,2001年,國家發改委、財政部、水利部在黃土高原世行項目一、二期取得成功的情況下,安排云南與貴州、湖北、重慶四省(市)利用世界銀行貸款進行長江、珠江流域水土保持生態建設。項目于 2006年 7月獲得世行執董會批準,9月正式啟動實施,實施期 4年。

云南省項目區涉及楚雄州元謀、大姚、姚安、牟定及昭通市巧家、永善、鎮雄、威信共 8個縣,總投資 32 773萬元,其中:申請世行貸款 2 000萬美元(當時折合人民幣 14 600萬元),中央安排水利建設投資 4 506.2萬元,歐盟贈款 2 420萬元,省配套1 318.8萬元,州 (市)、縣配套 1 318.8萬元,農民投勞折資5 981.2萬元,建設期利息 2 628萬元。

項目實施中引進了國內外大量先進管理理念和經驗,以全新的管理模式推動了全省水土保持工作的開展。按照基建管理程序開展了認真科學的項目前期準備工作;建立了完備有力的項目組織領導和實施管理體系;在項目財務管理中引入了報賬制和審計制;開展了全面的水土保持項目監測評價工作;在水土保持項目中開展了支持服務體系和能力建設。經過 4年多的實踐和探索,取得了一些階段性的實施成果,特別是在參與式方法的運用方面有了一些初步的經驗和體會。項目實施開創了云南省水土保持生態建設新局面,取得的巨大成效以及由此產生的深遠影響對于云南省的水土保持事業具有重要意義。

2 參與式方法在項目中的實踐與探索

參與式理念是一種強調所有利益相關者主體地位和主觀能動性的組織思想。以前國內的水土保持工作都是在政府統一部署下完成的,政府是這項工作的決策主體。在新的形勢下,利益相關者的組成發生了變化,除了代表民眾公共利益的政府以外,代表社區利益和個人利益的社區和農戶在水土保持項目中擔當著更重要的角色。

廣泛推廣運用參與式方法理念是云南省水土保持世行貸款項目實施的靈魂,社區主導、群眾參與是項目管理的核心。水土保持世行貸款項目不同于以往國內實施的其他項目,從項目的規劃到項目的實施,將參與式方法理念貫穿于全過程,始終突出了社區主導的發展與管理模式的運用。

2.1 社區主導的參與式小流域設計,調動了群眾參與項目規劃的積極性

社區主導參與式設計就是鼓勵群眾自覺地參與項目決策、設計,使社區群眾真正享有參與權、知情權、決策權。在項目啟動實施之前,中央項目辦便委托咨詢機構編制了《參與式小流域規劃設計手冊》,開發了一套體現參與式理念的小流域規劃設計程序與方法。該手冊是專門為水土保持世行貸款縣級項目管理機構編制的。各縣項目辦工作人員在規劃和設計世行水土保持項目時,按照手冊提供的參與式小流域設計步驟與方法,把傳統的技術設計流程和參與式方法結合起來,提高了目標群體的參與性、設計的規范性和科學性,使設計的項目方案能夠為項目的各方利益群體所接受。

參與式小流域設計要完成兩個階段的任務。一是參與式的問題診斷和需求分析。設計小組采用參與式方法,完成小流域的問題診斷和需求分析,主要內容包括小流域內主要的水土流失問題識別和排序、流域內社區群眾生計狀況和發展需求分析兩個重要方面。在此基礎上,確定該小流域綜合治理和管理的目標和任務。二是參與式項目規劃和技術設計。采用參與式的方法,以確立的流域綜合治理和管理的目標任務為基礎,完成具體項目的技術設計。這部分工作的基本方法和程序與傳統的小流域綜合治理規劃設計方法基本一致,但是在項目的選擇和決策過程中,是根據項目特性(公益性產品、私人產品或公益和私人產品結合等)確定其決策主體,并保證規劃設計過程的全程公開和透明。在規劃過程中要注意對弱勢群體的保護,要讓他們獲得公正平等的發言機會,并從項目成果中受益。在項目識別和設計完成后,應按相關行業標準,完成項目投資估算和經濟效益分析等設計內容,并根據有關的國家農村工作政策,遵照“一事一議”的原則,以村民大會等形式,討論通過設計方案。

在項目設計中采取召開會議、入戶訪談、走訪交流等形式,組織發動群眾積極參與項目設計。設計人員吃住在農戶、工作在田間地頭和莊戶院落,與群眾交流討論,相互溝通,將每一個環節及時向群眾公布,接受群眾監督,時時處處把群眾作為項目規劃的主人,堅持事事與群眾商量,件件與群眾溝通,以群眾的需求為項目規劃的基礎。群眾既是參與者和受益者,又是知情人和決策人。社區主導的參與式規劃,使群眾觀念轉變了,主人翁意識增強了,自我發展能力提高了。許多群眾深有感觸地說:“社區主導參與式設計,就是讓農民當家做主,干我們自己想干的事,干自己最急需的事,項目規劃設計由咱們自己說了算,由咱們定了干,這的確是以前沒有過的。”

2.2 社區主導的參與式實施、管理,促進了社區發展及管理

和傳統水土保持政府主導、群眾參與投工的形式不同的是,我們堅持將社區主導的參與式方法理念貫穿于項目實施管理的全過程。在項目實施、管理中,從招標采購、實施管理辦法制定、農戶協調組織、材料驗收發放到施工組織管理,都是以社區為主導,政府行業部門負責提供相應的政策保障、技術支持和指導。

在云南省參與式小流域治理項目實施與管理中,各地以社區為主體,在農戶自主選擇項目的基礎上,由社區和農戶民主討論,確定項目的具體實施方案,通過參與項目的全程實施,提高社區的自我管理能力。在項目實施前,每個社區成立項目實施小組,成員全部由熱心為群眾服務、群眾信得過且有一定管理能力的農民組成。在項目實施中,實施小組根據項目的設計要求,具體組織項目的實施,并針對不同項目措施采取不同的組織形式,制定相應的實施辦法,對項目全過程、全方位實施有效管理,以充分利用有限的人力、財力和物力,實現項目成果的最大化。

社區實施小組在項目實施的每個環節上嚴把質量關,依據項目建設技術標準,逐項目組織實施和驗收。各村根據項目進度,定期公布財務支付情況。在項目實施中各縣項目辦派技術人員到項目區指導和抽查,發現問題及時與社區分析研討并協商解決。各縣項目辦還通過舉辦實用技術培訓班,提高社區的自我發展能力。

2.3 社區主導的參與式監測評估,為社區主導的發展和管理模式增添了活力

在項目實施中,各社區都成立了村監評小組,各縣項目辦組織監評小組成員認真學習掌握各項措施的設計要求和技術規范,明確監評時間、步驟和要求,建立了以社區為主導的自我監測評估機構和服務網絡,村監評小組按照不同措施的實際情況進行質量、進度、結果監評。村監評人員在集中施工期間,每天早出晚歸,深入田間地頭看進度、查質量,及時將監評驗收結果向群眾公示,公開透明、公正合理,做到了分戶監評與集中監評結合,質量監評與效益監評結合,工程進度監評與農戶滿意度監評結合,既重視實施過程監評,又重視結果監評。通過運用社區主導的參與式監評方法,既提高了社區監評人員的自我管理能力和監測評估能力,又加強了與群眾的溝通聯系,為社區主導的發展和管理模式增添了活力。

3 參與式方法在項目管理中應注意的問題

根據實踐,在水土保持世行貸款項目中運用參與式方法,項目辦的工作人員要實現三大轉變、注意四個注重。

3.1 三個轉變

一是態度轉變。要相信社區農戶能夠管理好自己的項目。項目是農戶的項目,社區農戶具有管好項目的良好愿望,缺少的只是管理能力和管理機制。要運用參與式方法,幫助社區農戶樹立主人翁意識、提高自主管理能力、建立管理機制,以實現對各種建設工程的長期持續管理,保證社區長期受益。

二是角色轉變。角色轉變指項目辦工作人員要從過去的主導者轉變為現行的協助者。推動社區參與項目建設和促進社區自主管理,并不是放手不管,而是盡可能地把主角讓給社區農戶,實現角色轉變。過去我們是工程的設計者、指揮者和決策者,今后我們要變成引導者、服務者和協助者。通過協助與服務,建立和社區農戶平等的伙伴關系,最終使社區在自信、自立、自主和自強的基礎上,建立可持續發展機制。

三是工作內容轉變。過去項目辦更多地關注工程設施和硬件建設,工作內容局限于技術和項目管理層面。而今,作為參與式發展管理的協助者,工作內容大為擴展。比如,建立社區協商解決矛盾沖突的機制,關注弱勢群體,建立和諧公正的社區秩序,幫助社區自主管理當地資源(如集體林),建立工程后續管理機制和制度等。工作內容發生變化,所需要的工作技能更多,挑戰性也更強。

3.2 四個注重

一是要注重幫助引導社區和農戶正確理解水土保持世行貸款項目的目標和內容。實現社區經濟發展和農民收入增加,必須以保證流域治理總體目標的實現為前提,所選擇的項目內容不能脫離項目總體目標的要求。

二是要注重處理好各利益群體間的關系,保證農民群眾在水土保持項目中的受益主體地位。要給予農民更多的知情權、表達權、管理權和決策權,必須改變自上而下的決策觀念,更多地實現自下而上的決策過程,以充分調動社區、農戶參與項目建設的積極性和主動性。

三是要注重對弱勢群體的幫助,促進社會公平、和諧發展。云南省水土保持世行貸款項目區均在邊遠地區或貧困人口和少數民族集中地區,在水土保持項目設計和實施過程中,應該鼓勵貧困人員、婦女和少數民族群眾積極參與,確保貧困弱勢群體不被排除在項目之外。

四是要注重參與式方法的應用,提高水土保持項目實施效率。應根據不同項目的需要,靈活使用群眾簡單易懂的方法,如訪談、群眾勾繪治理措施平面示意圖、群眾治理需求排序、確定貧困群體和召開農戶大會等。參與式方法的核心是相關利益群體的共同參與,其方法要與當地社會經濟條件和文化背景保持一致。

4 結 語

按照中央提出的“建設和諧社會”和“以人為本”的理念,引入參與式工作方法,改善農村社區的發展管理已經勢在必行。為了使水土保持工作能夠適應不斷發展的政策環境和社會環境,我們需要不斷探索總結新的與之適應的工作方法,以提高工作效率,增強水土保持治理的效果。參與式方法在改進傳統工作方法的不足和弊端,提高小流域綜合治理規劃的科學性和可行性,解決并應對農村稅費和體制改革后給水土保持工作帶來的挑戰,適應廣大農民越來越強烈的自主管理、參與決策的要求等方面取得了明顯的效果。因此,轉變工作作風,改變工作方法,告別傳統的工作方式,已成為必然的選擇。然而,引入并逐漸適應參與式發展管理,提高農戶和管理部門的參與式管理能力,向社區授權或下放權力,從過去對社區的領導轉變為服務、合作伙伴關系,將使工作難度增加,工作量大幅上升,這是當前地方政府和業務部門面臨的一項挑戰。

S157

C

1000-0941(2011)02-0025-03

王建文(1971—),男,云南宣威市人,學士,從事水土保持世行貸款項目管理工作。

2011-01-20

(責任編輯 張培虎)