借鑒美國人口政策推進人口均衡型社會建設

賈廣虹 陳 靖

1.廣東省人口和計劃生育委員會(廣州，510031);2.廣東省廣州市計劃生育宣教中心

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借鑒美國人口政策推進人口均衡型社會建設

賈廣虹1陳 靖2

1.廣東省人口和計劃生育委員會(廣州，510031);2.廣東省廣州市計劃生育宣教中心

美國是世界發(fā)達國家中唯一人口數(shù)量仍在以較快速度增長的國家，這使美國得以在較長的時期內保持生產和消費較快增長的勢頭，使美國國力呈現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和上升的趨勢。但是，美國人口數(shù)量增長、人口結構變化特點與美國州有類似之處，美國的人口政策等經(jīng)驗對我國廣東省有借鑒作用。如何借鑒美國的經(jīng)驗，在科學發(fā)展觀統(tǒng)領下，率先構建人口均衡型、資源節(jié)約型、環(huán)境友好型“三型”社會，是建設幸福廣東，解決好廣東省實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展問題的關鍵。筆者利用考察美國經(jīng)歷，回顧我國人口發(fā)展歷史、人口政策及面臨的問題，結合廣東省人口發(fā)展現(xiàn)狀以及我國建設人口均衡型社會的理論和思考，提出建設人口均衡型廣東的一些設想。

1 美國人口發(fā)展狀況及變化特點

人口遷移是美國人口變化的一個重要特點。越來越多的美國人從東西兩岸沿海城市搬遷至房價和生活費用較低的內陸地區(qū)。從2000年起，美國南方人口增長比其他地區(qū)更快，這是由于中西部或一些北方州的稅收高，而南部各州的稅收和消費偏低，因此促進了人口流動。美國人口在年齡和分布方面發(fā)生了一些變化，主要表現(xiàn)在人口老齡化和人口地區(qū)分布變化。首先，人口老齡化。同其他現(xiàn)代社會一樣，美國也出現(xiàn)了人口老齡化的趨勢。但由于美國人口結構的改變、移民人口的大規(guī)模增加，加之移民人口相對年輕，使美國的人口老齡化趨勢較之歐洲、日本等發(fā)達國家不明顯、不嚴重，這在發(fā)達國家中是少見的。其次，美國人口地區(qū)分布變化。根據(jù)美國人口統(tǒng)計局的數(shù)字，美國東北部、中西部人口遷移到南部，同時其他地區(qū)人口移民進入東北部、中西部和南部。國內人口遷入和移民人口使南部人口在5年中增長了近9%。美國人口的增長并未集中在沿海大城市，而是在南部、西南部和中西部各州。人口增長的地區(qū)從過去的大城市轉向小城市和邊緣城市。

2 美國人口政策及主要對策

2.1 美國人口政策特點

嚴格說來，美國沒有明確的人口政策。在是否實行、如何實行人口政策問題上，美國民眾缺乏共識。在實際操作中，美國政府主要憑借移民、墮胎、稅收等方面的法律法規(guī)來調節(jié)人口規(guī)模和結構，但這些措施在國內飽受爭議，不同州的做法也不盡相同。美國在人口發(fā)展政策問題上有以下幾個特點［1］:①通過移民應對老齡化，化解社會保障壓力。移民是美國延緩老齡化和破解社會保障難題的關鍵，相應的移民政策是經(jīng)濟社會發(fā)展政策體系中的重要組成部分。②制定禁止墮胎政策，增加人口數(shù)量。美國對墮胎的態(tài)度從全面禁止轉向逐漸松動。美國會依然禁止將聯(lián)邦資金用于墮胎，29個州只有在產婦遇到生命危險必須流產時，才允許動用政府資金覆蓋其醫(yī)療保險。墮胎導致每年美國約有120萬例人工流產，是有爭議的一個政策。③通過稅收調節(jié)，鼓勵生育。美國政府允許按照每個家庭的未成年兒童數(shù)量，抵銷相應的個人所得稅，子女越多，抵稅越多。政府還為有兒童的低收入家庭提供補貼。這種制度間接鼓勵了家庭生育。

2.2 美國人口對策

目前緩解人口發(fā)展困境的主要對策表現(xiàn)在三個方面［2］:①加速城市化進程，實現(xiàn)城市化建設快速發(fā)展。美國是城市化較早且城市化水平很高的國家，85%以上的人口居住在城市，其城市化的發(fā)展過程先后經(jīng)歷了向心型城市化階段和分散化階段。大都市區(qū)已經(jīng)成為美國城市化體系空間結構最主要的組成部分，也構成了美國城市化體系的鮮明特點。②推進人口郊區(qū)化，實現(xiàn)人口分布均衡發(fā)展。當20世紀60～70年代美國進入后工業(yè)化社會后，由于物質生活水平提高，交通條件改善，退休人員增多，加上城市居住環(huán)境因地價上漲、污染和犯罪等因素影響而趨于惡化，促使大量人口由城區(qū)向兼有城鄉(xiāng)之利的郊區(qū)遷移。人口的這種郊區(qū)化成為逆城市化的一個重要表現(xiàn)。進入90年代，郊區(qū)化勢頭表現(xiàn)得更加強勁，并對美國的整體人口分布格局產生了深刻影響。③協(xié)調大中小城市遷移，實現(xiàn)城市人口均勻分布。在逆城市化高潮的70年代，美國中小城市發(fā)展非常興旺，大城市則多處于停滯萎縮狀態(tài)。城市人口規(guī)模結構的重心大幅度向中小城市傾斜。筆者所考察的美國第三大城市芝加哥人口數(shù)量的起伏就很說明問題。

3 我國人口政策及廣東省人口發(fā)展問題

我國從20世紀70年代初開始實行計劃生育政策，經(jīng)過幾十年的努力，計劃生育政策有效地遏制了人口過快增長的趨勢，使生育水平下降到更替水平以下，實現(xiàn)了人口再生產類型的歷史性跨越，有效地緩解了人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的緊張關系［3］。但我國的人口發(fā)展一直面臨著人口規(guī)模過大、人口增長過快、老齡化態(tài)勢嚴峻、性別結構失衡、人口與資源、環(huán)境的關系緊張等許多方面的問題和挑戰(zhàn)，這些問題的實質都可以歸結為人口發(fā)展的不均衡。從解決問題的角度，制定政策的共同目標就是糾正人口不均衡發(fā)展的態(tài)勢，引導人口向均衡發(fā)展的方向轉變［4］。目前我國人口的性別、年齡和分布等三方面帶有普遍性的問題［5］，廣東省人口發(fā)展現(xiàn)狀也存在共性的問題。

3.1 出生性別比偏高問題

近年來我國出生性別比出現(xiàn)回落，但依然偏高，迄今還沒有形成強有力的促使出生人口性別比恢復自然平衡的社會政策和制度環(huán)境。出生性別比失調所帶來的人口失衡危機和連鎖反應將困擾中國的未來發(fā)展，帶來廣泛的社會經(jīng)濟問題，廣東省出生性別比持續(xù)下降，2005年(119)比2000年“五普”時(130)下降了11個點，2010年“六普”已降至112，進一步向正常水平靠攏。

3.2 人口快速老齡化問題

目前我國的婦女總和生育率1.6、廣東1.7低于更替水平。隨著人口生育率的持續(xù)下降和社會的轉型，家庭養(yǎng)老功能急劇弱化，今后將出現(xiàn)一個規(guī)模較大的老年人群體，養(yǎng)老安全問題將引起全社會的關注。廣東省人口老齡化已進入快速發(fā)展階段，老年人口總量在目前951萬的基礎上，每年還將繼續(xù)以3.5%的速度增長，大大高于0.8%的全省人口增長率。預計到2020年，全省老年人口將達到1 487萬人。

3.3 人口區(qū)域分布不均衡問題

在社會轉型和快速的經(jīng)濟增長的拉動下，一方面，大城市面臨人口過度城市化的巨大挑戰(zhàn)，另一方面，很多村莊出現(xiàn)大批留守老人、留守婦女、留守子女現(xiàn)象，社會主義新農村建設缺乏人口支撐。廣東省人口分布繼續(xù)集中在城鎮(zhèn)和發(fā)達地區(qū)。2010年人口城鎮(zhèn)化水平達到65.2%，是全國人口城市化率最高的省份。珠江三角洲地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化水平已達到發(fā)達國家水平，外圍地區(qū)接近全國平均水平。流動人口主要集聚在城市和發(fā)達地區(qū)，全省常住人口53.8%居住在珠江三角洲地區(qū)。

4 廣東推進人口均衡型社會建設的重要意義及對策

參考美國人口政策，我們對中國提出建設人口均衡型社會有更深的認識。面對我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的系列問題，我國人口專家就如何促進人口長期均衡發(fā)展的問題，首次提出了建設“人口均衡型社會”新思路［6］，不斷完善的人口與經(jīng)濟社會發(fā)展政策，實現(xiàn)人口與經(jīng)濟、社會發(fā)展水平相協(xié)調，與資源、環(huán)境承載力相適應，努力實現(xiàn)人口均衡型、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型“三型”社會的戰(zhàn)略目標。因此，廣東在推進人口均衡型社會建設中除了要充分認識建設人口均衡型社會理論基礎和戰(zhàn)略意義外，更要正確認識到實現(xiàn)人口均衡型社會是一個復雜、長期的過程。同時，要加強人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，推進人口計生工作轉型，促進人口均衡發(fā)展，更要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，統(tǒng)籌解決人口問題，關注人口與經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。

4.1 充分認識建設人口均衡型社會理論基礎和戰(zhàn)略意義

要充分認識人口均衡發(fā)展是一個重大的理論命題和戰(zhàn)略選擇。我國21世紀的人口發(fā)展不容樂觀，人口均衡發(fā)展受到了多方面的巨大挑戰(zhàn)。人口均衡發(fā)展是構建新時期中國特色人口理論體系的新生長點，也是重新認識我國人口問題和人口規(guī)律的新契機?？茖W的人口戰(zhàn)略要保持人口均衡發(fā)展的內在機制，促進人口大國向人力資源強國轉變。在以人為本理念指導下，我國人口計生工作正在從以行政制約型向統(tǒng)籌協(xié)調型轉變。其次，以科學的人口均衡發(fā)展理論為指導，走中國特色的統(tǒng)籌解決人口發(fā)展、綜合治理人口問題的道路。國家根據(jù)人口長期均衡發(fā)展的客觀要求，繼續(xù)穩(wěn)定低生育水平，建設人口安全儲備體系，提升人口發(fā)展質量，優(yōu)化人口發(fā)展功能，努力為人口均衡發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良條件。第三，推進以先進的人口、性別和婚育文化引領人口均衡發(fā)展。我國需要大力倡導“適度生育”和“優(yōu)化生育”的文化，規(guī)避和控制人口發(fā)展的風險、補償和保障人口發(fā)展的代價需要相輔相成，高度關注。引進社會性別意識、人口安全意識和人口優(yōu)化意識和觀念，破除社會政策和制度安排中的性別歧視和年齡歧視，實現(xiàn)人口優(yōu)化政策、社會保障政策和性別平等國策的融合。

4.2 正確認識實現(xiàn)人口均衡型社會是一個復雜、長期的過程

人口性別比的失衡、人口年齡結構都與自然生長和社會發(fā)展有關。因此，與人口均衡再生產相比，人口年齡結構均衡的標準和均衡人口年齡結構形成機制都更為復雜，也是一個更為長期的過程。此外，人口均衡發(fā)展的另一個重要方面是人口發(fā)展與外部環(huán)境的均衡，即人口的規(guī)模、質量、結構和分布與社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調，與自然資源環(huán)境承載力相適應。人口與社會經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)境承載力之間的均衡關系有兩個突出的特點:第一，人口均衡發(fā)展的程度是以人類社會發(fā)展需求為標準的;第二，人口均衡發(fā)展是高度動態(tài)的，這源于人類社會經(jīng)濟的發(fā)展和科學技術的進步。在人口均衡發(fā)展關系中包括了人口系統(tǒng)、自然系統(tǒng)、社會經(jīng)濟系統(tǒng)，在這三大系統(tǒng)中，實際上是三個變量，它們的均衡關系具有動態(tài)性。當社會經(jīng)濟條件發(fā)生變化時，都會使人口與社會經(jīng)濟和資源環(huán)境的關系發(fā)生變化，也會改變人口均衡點。因此，人口均衡發(fā)展不僅具有長期性，而且具有動態(tài)性。我們要尊重人口發(fā)展的客觀規(guī)律，尊重人口與社會經(jīng)濟發(fā)展關系的客觀規(guī)律，尊重人口與自然資源和生態(tài)環(huán)境關系的客觀規(guī)律，科學地規(guī)劃人口發(fā)展，就可以更快、更早地實現(xiàn)人口均衡型社會［7］。

4.3 加強人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，促進人口均衡發(fā)展

首先，要加強統(tǒng)籌與協(xié)調。統(tǒng)籌協(xié)調人口政策與經(jīng)濟社會政策的制定和實施，使各項經(jīng)濟社會政策和發(fā)展規(guī)劃與人口計生政策有效銜接;堅持具有廣東特色的人口計生掛鉤幫扶工作制度，統(tǒng)籌協(xié)調政府資源，加快形成政府主導、人口計生部門牽頭、其它部門協(xié)同、群眾參與的統(tǒng)籌解決人口問題的工作格局;統(tǒng)籌協(xié)調公共服務資源，充分發(fā)揮計劃生育協(xié)會等非政府組織的作用，通過“政府購買服務”等形式，鼓勵社會組織參與人口計生公共服務。其次，要積極推進人口發(fā)展戰(zhàn)略研究。要進一步發(fā)揮人口信息的基礎性作用，積極探索人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境之間的互動規(guī)律，開展人口預測預警研究和重大項目人口評估，加強人口變動預測和信息分析。第三，要加快人口計生公共服務平臺建設。要進一步推進服務優(yōu)質化。人口計生公共服務體系要實現(xiàn)服務對象、服務內容、人才供給、服務手段的四大轉變。綜合治理出生人口性別比偏高問題，嚴查“兩非”;積極應對人口老齡化，建立健全城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系;繼續(xù)完善各項利益導向政策，使計劃生育家庭優(yōu)先分享改革發(fā)展的成果。

4.4 統(tǒng)籌解決人口問題，關注人口與經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展

根據(jù)廣東省“十二五”規(guī)劃，到2015年，全省常住人口規(guī)模保持在1.05億左右。廣東省要充分運用好這一有限的人口增長空間，全面推進人口均衡發(fā)展。首先，加強人口總量調控，保持人口規(guī)模與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調、與資源環(huán)境承載能力相適應。繼續(xù)抓好“兩無”活動，全面開展“關心到戶、服務到人”活動;深化綜合改革，抓好全省綜合改革示范縣(市、區(qū))的創(chuàng)建活動;推進人口計生工作例會制度建設，認真推行層級動態(tài)管理責任制。要積極推進經(jīng)濟增長方式轉變，加快產業(yè)結構調整和優(yōu)化升級，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)，以產業(yè)結構升級帶動人口規(guī)模的合理調控。要建立完善政府行為和市場調節(jié)相結合的人口調控機制，進一步完善流動人口源頭互動有序管理機制，引導人口合理、有序流動。其次，引導城鄉(xiāng)人口合理分布，促進人口分布與城市功能、形態(tài)、環(huán)境相適應。繼續(xù)深化流動人口服務管理體制創(chuàng)新，建立和完善“統(tǒng)一管理、優(yōu)質服務”的新體制。推進產業(yè)和勞動力“雙轉移”，以產業(yè)的調整、整合和升級促進人口分布優(yōu)化。加強全省人口分布調整與區(qū)域人口發(fā)展、城市改造、城鎮(zhèn)體系建設、交通網(wǎng)絡建設等方面的相互銜接，引導人口在中心城、新城、新市鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)組成的四級城鎮(zhèn)體系中合理再分布;大力推進新郊區(qū)新農村建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，引導中心城區(qū)人口到郊區(qū)定居和就業(yè)，農民向城鎮(zhèn)集中;加快城市現(xiàn)代化公共交通體系建設，充分發(fā)揮交通對人口分布的調節(jié)作用。第三，大力推進人口素質提升和人口結構優(yōu)化，促進人口大省向人力資本強市轉變。圍繞城市建設和市民生活需要，合理吸納有一定技能的年輕流動人口;優(yōu)先投資人的能力建設，全面提升常住人口科學文化素質;進一步加大人力資源開發(fā)力度，推進高端緊缺人才、海外留學人員等向本省高新產業(yè)、支柱產業(yè)、基礎產業(yè)等集聚;大力提高出生人口素質，全面實施優(yōu)生優(yōu)育工程。

“十二五”時期是全面建設幸福廣東的關鍵時期，也是深化改革開放，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。人口問題既是發(fā)展問題，也是民生問題，與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關，在經(jīng)濟社會發(fā)展中始終處于基礎地位［8］。統(tǒng)籌解決人口問題，是促進人口長期均衡發(fā)展，促進人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，圍繞“文明、健康、優(yōu)生、致富、奉獻”方針，突出開展“宣傳倡導，健康促進，致富發(fā)展”三大活動，實現(xiàn)人口均衡型、資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會［9］。

1 楚樹龍，方力維.美國人口狀況的發(fā)展變化及其影響［J］.美國研究，2009，(4):75 ～80.

2 張善余.20世紀90年代美國城市人口發(fā)展的新特點［J］.城市問題，2002，(2):67 ～70.

3 杜鵬，翟振武，陳衛(wèi).中國人口老齡化百年發(fā)展趨勢［J］.人口研究，2005，(6):90.

4 查瑞傳.人口學百年［M］.北京:北京出版社，1999:153，161～162.

5 穆光宗.確立適度低生育率實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展［N］.學習時報，2010－05－26.

6 于學軍.為什么要建設“人口均衡型社會”［J］.人口研究，2010，34(3):40－52.

7 李建民.人口均衡發(fā)展芻議——論人口均衡發(fā)展及其政策涵義［J］.人口與計劃生育，2010，(5):9 －12.

8 李斌.全面做好人口和計劃生育工作［N］.中國人口報，2010－10－20(1).

9 張楓.統(tǒng)籌解決人口問題，建設人口均衡型社會［N］.南方日報，2010－09－24(6).

2011－04－06

2011－06－24

［責任編輯:董 琳］