提高水土保持監督管理能力之管見

苗光忠

(陜西省水土保持局，陜西 西安 710004)

我國的水土保持監督管理工作雖起步晚、時間短，卻發展很快、成效明顯。但也要看到，與飛速發展的經濟形勢，全面建設小康社會的要求，實現經濟、社會、生態和諧發展的目標相比，水土保持監督管理工作在法規配套、隊伍建設、技術服務等方面還存在較大差距。因此，進一步提高水土保持監督管理能力就成為當務之急，就成為我們的工作能否取得更大成就的勝負手，我們必須從思想上重視，從理論上突破，在實踐中落實。

1 陜西水土保持監督管理工作成效

陜西省的水土保持監督管理工作開展了近30年，可分為三個階段，第一個是20世紀80年代的試點探索階段，第二個是90年代的完善法規、建立執法機構階段，第三個是21世紀全面發展階段。特別是進入20世紀90年代后，逐步建立了法律法規體系，組建了專門的監督執法隊伍，加強監督管理，擴大宣傳，使陜西的水土保持監督管理工作邁上了新臺階。

1.1 組建了一支監督管理隊伍

多年的實踐證明，管理人員的素質和管理機構的管理水平是事業成敗的關鍵。陜西在監督工作開展伊始，總結了以往搞一個項目，就增加一個編制，涌進一批人，背上沉重包袱的教訓，嚴格按照工作性質、所需人員的知識結構和政治業務素質，面向社會選人，確保真正建成一個有活力的辦事機構。截至目前，全省建立了104個水土保持監督機構，其中單設機構45個;全省擁有專兼職監督人員1343人，其中專職人員1062人，大多數鄉鎮和村都配備了專(兼)職水保監督管護員，省、市、縣、鄉、村五級水保監督執法管護網絡體系已基本健全。從文化層次看，具備大專以上學歷的人員占到60%;從年齡結構看，40歲以下的占到90%;從實際工作能力看，絕大多數監督管理人員具有10年以上水土保持實踐工作經驗，熟悉法律法規，熱愛本職工作，具有相當強的組織、領導、協調能力，從而為科學管理、嚴格執法奠定了良好的基礎。

1.2 逐步完善了水土保持法規制度體系

政策研究和制度建設一直是水土保持工作的重中之重。近年來，陜西先后出臺了《陜西省實施＜水土保持法＞辦法》、《陜西省農村集體五荒自然資源治理開發條例》、《陜西省開發建設神府榆地區水土保持實施辦法》、《陜西省淤地壩建設管理辦法》、《陜西省水土流失“三區”劃分公告》、《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》、《陜西省水土流失補償費、防治費計征標準和使用管理規定》;陜西省水利廳聯合省國土資源廳發布了《關于進一步加強土地及礦產資源開發水土保持工作的通知》、聯合省環境保護廳發布了《關于進一步加強建設項目水土保持方案審批工作的通知》;提請省政府辦公廳發布了《關于加強開發建設項目水土保持監督執法工作的通知》，進一步明確了生產建設單位必須履行的水土保持法律法規義務，并就水土保持監督執法工作提出了具體的要求。這些法律規章及規范性文件的出臺，使得水土保持行政執法有法可依、有章可循，從而極大地推動了水土保持執法監督工作進程。

1.3 查處了一批有影響的大案要案

為了推動執法工作的順利開展，省、市、縣三級都有意識地在調查的基礎上，篩選出一批投資大、破壞大、影響大、阻力大的典型案件，集中力量重點查處。目前，全省累計查處各類水土保持違法案件5764起，其中結案5198起。特別是自2007年全國水土保持監督執法專項行動開展以來，全省查處存在較為嚴重違法行為的生產建設項目391個，發出整改通知書365份，其中省級立項的項目36個、市級29個、縣級300個。從中又選出了8個典型案件作為重點，反復核查違法事實，收集違法證據，并進行了嚴肅查處。通過對案件進行嚴肅查處和公開曝光，震懾了試圖違犯者，違法案件也呈逐年減少的良好趨勢。

1.4 制定了能源資源開發水土保持補償辦法

陜西是全國的能源資源大省。近年來，煤炭、石油、天然氣資源的大規模開發，在帶動全省經濟發展的同時，也加劇了能源開發區的水土流失和生態環境的破壞，嚴重制約了陜西特別是陜北地區經濟社會的全面、協調和可持續發展。2007年以來，在陜西省委、省人大、省政府的重視支持下，省水保局會同省財政廳、省物價局、省法制辦等有關部門起草了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》(簡稱《辦法》)。經過廣泛征求意見，反復修改，省政府于2008年11月4日以陜政發［2008］54號文件正式印發了《辦法》，從2009年1月1日起正式施行。《辦法》出臺后，省水保局又迅速會同省財政廳、省物價局、省地稅局、中國人民銀行西安分行印發了《辦法》的實施細則。《辦法》實施后，陜西每年可向煤炭、石油、天然氣資源開采行業征收水土流失補償費10億多元。這不但可以加大各級財政對水土保持的投入，而且還可以解決中央水土保持項目配套資金不足的問題。

1.5 涌現出了一批開發建設項目水土保持示范工程

多年的工作實踐證明，典型就是樣板，就是旗幟。陜西一直把示范推廣作為一項重要工作來抓。經過嚴格規范的監督管理，生產建設單位逐步增強了水土保持意識，落實了各項水土保持措施，從而涌現了一批水土保持“三同時”樣板工程，其中榆靖高速公路、寶蘭二線鐵路、大柳塔煤礦、陜西國華錦界電廠等項目受到了水利部的命名表彰。這些示范工程基本做到了修一條公路、鐵路，整治一條水系，形成一條生態防護帶，真正實現了建設一個項目，保持一方水土，改善一處環境，造福一方百姓，達到了經濟、社會與生態效益的完美結合和共贏。為對這些樣板工程和工作突出的建設單位進行深入廣泛的宣傳，在陜西日報開設了專欄，逐一報道，同時借助網絡等媒體進行了形式多樣的宣傳和經驗推廣，起到了良好的效果。

在監督管理逐步深入、力度逐步加大的情況下，水土保持監督管理產生了兩大效應。一是全社會的水土保持意識和法治觀念進一步增強，主要表現在五個轉變:一些地方領導由為違法單位違法行為講人情、開綠燈的地方保護轉變為支持執法、參與執法和協助管理部門解決執法中的疑難問題;生產建設單位由抵制執法轉變為主動履行法律義務和吸收水土保持技術人員做好水土保持工作，有的單位還設立了水保科;建設單位由不露面、不編方案轉變為主動聯系水保部門進行技術指導和編制方案;由把搞好水土保持方案作為上項目的敲門磚轉變為真正堅持水土保持“三同時”制度;水土保持措施由低標準低質量的應付轉變到高標準高質量的建設。二是人為水土流失惡化的局面得到有效遏制。為了預防和減少開發建設活動造成的人為水土流失，促使建設單位或個人依法自覺防治水土流失，各級監督機構把開發建設項目水土保持“三同時”制度的落實作為工作的重中之重來抓。通過狠抓方案審批關、強化監督檢查關、嚴把水土保持設施竣工驗收關，促使生產建設單位防治人為水土流失的自覺性不斷增強。據不完全統計，截至目前陜西重點開發建設項目水保總投資達32.7億元，其中已完成投資22億元;完成水土保持工程3721處，防治面積達3900km2，累計減少土壤流失2.8億t，攔渣率和治理率均達到了90%以上。

2 陜西水土保持監督管理工作存在的問題

陜西水土保持監督管理工作成效顯著是不可爭辯的事實，但在法律法規、規范執法、監督管理隊伍建設和技術服務等方面還存在不少問題，雖然是前進中局部的、個別的現象和問題，但若不及時糾正，則必將制約到監督管理工作持續健康快速向前發展，必將有損水土保持監督管理行業的形象和聲譽。

2.1 水土保持監督管理人員整體素質不高

目前，按照監督任務的需要，一些地方監督管理機構和人員的配置還沒有完全到位，監督管理人員的綜合素質還不高，法律知識和水土保持業務水平有待提高。個別地方存在行政人員多、業務人員少、知識結構不合理，內部管理混亂，有事沒人干、有人不會干的問題;一些地方和部門執法檢查不規范，存在著多頭重復執法、不均衡執法、亂作為或不作為的問題，有的執法人員執法動機和目的不純，方式方法單一，工作態度粗暴，存在“以言代法、以收代法”現象;一些單位審批驗收等管理工作不規范，該管的不管，該簡化程序和內容的不簡化，照套照搬大中型建設項目管理模式，教條煩瑣，不切實際;有些市縣還存在水土保持方案越級審批、水土保持設施越級驗收現象;個別執法人員在執法過程中，存在“吃、拿、卡、要”，達不到個人私欲就為難企業的現象。這些雖然是個別現象，但嚴重違背了水土保持法的宗旨，影響了行政執法的權威性，損害了行業形象。

2.2 生產建設項目水土保持技術服務滯后

監督是前提，為不熟悉水土保持業務的生產建設單位搞好技術服務是關鍵，達到有效防治人為水土流失才是真正的目的。在實際工作中，圖省事、怕麻煩，重監督、輕服務的現象較為突出。在方案編制工作中，有的為攬到方案，壓低價格，惡性競爭。為降低編制成本，編制單位不深入現場，不調查研究，閉門造車，粗制濫造，致使方案脫離實際，缺乏可操作性。有的甚至為討好生產建設單位，按其授意，隨意減少擾動面積，降低補償標準。而一些生產建設單位把編制方案作為立項審批的敲門磚，一旦獲得了立項審批，便束之高閣，不予落實。在監理、監測工作中，有的工作人員極不負責，不深入現場，不按標準驗收，隨意捏造一個不符合實際的驗收報告，應付驗收。在技術評估中，有的內業資料驗查不細致，外業現場勘驗不詳盡，就主觀地編造一個脫離實際的達標報告，失去了評估的意義，降低了水保行業的威信。

2.3 水土保持法制觀念不強

一些地方和單位對水土流失造成的嚴重危害及潛在威脅沒有足夠的認識，有的急功近利，為搞政績工程、形象工程，不惜以犧牲生態環境和水土資源為代價來換取眼前的、局部的經濟效益;有的雖然也認為水土保持預防監督工作很重要，但因為該項工作一無投資，二無設備，工作積極性不高;一些建設單位特別是市縣立項的生產建設項目的建設單位的水土保持法制觀念相對淡薄，在生產建設過程中，濫采亂挖，隨意棄置廢土廢渣等。這些歸根到底都是水保意識、法制觀念不強的具體表現。由于受地方袒護，行政干擾較多，加之監管不力，導致人為水土流失屢禁不止，邊治理、邊破壞的狀況一直沒有得到根本扭轉。

3 幾點建議

3.1 加大宣傳力度，進一步提高全民水土保持意識和法制觀念

水土保持監督管理工作與其他工作一樣，多年的實踐一再證明，認識決定意識，意識決定作為，作為決定成效。由于水土保持監督管理工作起步晚，一切都在摸著石頭過河，廣大干部群眾及生產建設單位對其法律法規等還不太熟悉，因此必須要把宣傳教育工作作為永恒的主題，要利用報紙、雜志、廣播、電視、網絡等新聞媒體，采取多種形式，對大案要案、先進典型等活生生的事例進行宣傳。要把集中宣傳與經常性的不間斷的宣傳結合起來，做到廣播上有聲音，電視上有圖像，報刊上有文章，現實中有樣板，從而樹立起“生態文明大家建、建好生態為子孫”的理念，形成一個全社會都關心水保、重視水保、參與水保，最大限度地遏制新的人為水土流失，經濟、生態共贏的新局面。

3.2 集中精力，加快水土保持配套法規制度建設

完善的法規制度是保障工作順利開展的前提和條件。修訂后的水土保持法已經正式頒布實施，我們要抓緊修訂陜西省的水土保持法實施辦法和有關規章制度，爭取用1～2年時間完成現有地方法規和有關規定的配套工作，以適應形勢發展的需要。要在原來制定的各項管理辦法、規范性文件的基礎上，進一步建立和健全涵蓋水土保持方案審批、監督檢查、設施驗收、監督執法隊伍管理、廉政建設等全方位的管理制度體系，保障水土保持監督管理各項工作都能有章可循。

3.3 狠抓隊伍建設，加強執法裝備建設

水土保持預防監督工作是一項專業性、技術性、政策性、綜合性很強的工作，沒有一支精通業務、熟悉法律、敢于碰硬的監督執法隊伍，執法監督工作很難有起色。因此，必須始終堅持“以人為本”理念，以建立訓練有素、業務精通、紀律嚴明、作風過硬的執法隊伍為目標，選拔高素質人員充實和加強監督執法隊伍，定期培訓，考核上崗，提升執法人員綜合素質，全面提高執法監督管理能力。要深入開展行風建設，建立并公開限期辦案和規范辦事程序等內部制約機制，規范監督執法人員的行政行為，勇于接受社會、群眾監督;強化水土保持管理人員的服務意識和責任意識，確保有權必有責，用權受監督，防止和杜絕監督執法人員以權謀私、違法辦案的現象;切實維護水土保持執法監督人員的社會形象;加強監督管理機構建設力度，依法落實獨立的水土保持監督管理機構，明確水土保持監督管理職責，強化水土保持監督管理職能;落實水土保持預防監督專項經費，加強執法裝備建設，確保水土保持監督管理工作健康發展。

3.4 開展創優評差活動，以提高水保技術服務水平和生產建設項目水土流失防治水平

當前，編制出的生產建設項目水土保持方案良莠不齊，生產建設單位開發整治標準高低不一。今后應加強這方面的管理，逐步建立創優評差管理制度，對被評為優秀的方案編制單位予以表彰獎勵;對全年有兩個以上方案未通過評審和年度未開展方案編制工作的方案編制單位予以警告，限期整改;對借用、轉贈編制資質的方案編制單位給予取消資質的處理;對水土保持“三同時”制度執行好的生產建設項目和企業給予命名表彰獎勵;對“三同時”制度執行不好的或者只做方案不搞治理的生產建設單位給予通報批評，并且依法嚴肅查處。通過創優評差活動，調動起方案編制單位及生產建設單位的積極性，呈現一個講質量、求效益、出典型的新局面。

3.5 加快信息化建設進程，提升水土保持監督管理水平

信息化是現代化管理的一個重要手段和標志，是加強監督管理能力建設的重要內容。當前，從總體上講水土保持監督管理信息化建設還非常滯后，今后一定要把信息化建設作為監督管理能力建設的重點和突破口來抓。目前，“陜西水土保持預防監督網”及配套數據庫已基本建立，能夠對生產建設項目的詳細情況分類匯總、查詢和管理，實現對全省水土保持預防監督信息資源的全面共享，但各市、縣水土保持網絡和數據庫建設仍顯滯后，急需加大工作力度。一是要積極建設本級水土保持監督管理網站，建立一個工作平臺，實現資料共享，提高工作效率和管理水平;二是要積極利用網絡方便、快捷的優勢，建立起一個高效的宣傳陣地，拓寬宣傳途徑，要圖文并茂，以便達到更好的宣傳效果;三是要利用好網絡能夠及時溝通交流的功能，增加水土保持從業人員之間的相互交流，從而推動水土保持事業不斷向前發展。