加快推進水利工程建設和管理體制改革

孫繼昌

（水利部建設與管理司，100053，北京）

“十二五”開局之年，中共中央、國務院出臺《關于加快水利改革發展的決定》，其中特別強調，要“加快水利工程建設和管理體制改革”，到2020年基本形成水利工程良性運行機制，并明確了改革的具體舉措。這是中央遵循水利建設與管理客觀規律，為進一步理順水利工程管理體制、健全良性運行機制作出的重大決策，也為新時期深化水利工程建設和管理體制改革指明了方向。改革開放以來，全國水利系統勇于開拓，不斷創新，水利工程建設和管理體制改革取得了顯著成效。回顧近30年的改革歷程，每一項重大政策的出臺，每一條重要措施的落實，每一個階段成效的取得，都離不開水利部黨組的堅強領導，都離不開各級水利部門對改革機遇的牢牢把握、不懈努力，都離不開各級相關部門的團結協作、奮力攻堅。當前，改革已進入深水區，我們面臨的困難、問題和矛盾也將隨著改革的深化愈加凸顯。如何以高度的政治責任感、歷史使命感，不斷破解改革難題，加快推進兩項改革，建立科學的管理體制和良性運行機制，是水利建設與管理工作重大而緊迫的任務。

一、改革的背景和重點

1.水利工程管理體制改革

新中國成立以來，經過大規模水利建設，形成了數千億元的水利固定資產，初步建成了防洪、排澇、灌溉、供水、發電等工程體系，在抗御水旱災害，保障經濟社會持續穩定發展，保護水土資源和改善生態環境等方面發揮了重要作用。

但是，水利工程管理中也存在體制不順、機制不活，人員基本支出經費和工程維修養護經費（以下簡稱兩費）不足，供水價格形成機制不合理等突出問題，導致大量水利工程得不到正常的維修養護，效益嚴重衰減，甚至年久失修、積病成險，對國民經濟和人民生命財產安全帶來極大的隱患。為此，原國務院體改辦會同有關部門，在深入調研和充分論證的基礎上，制定了《水利工程管理體制改革實施意見》（國辦發〔2002〕45 號，以下簡稱實施意見），要求通過深化改革，力爭在3～5年內，初步建立符合我國國情、水情和社會主義市場經濟要求的水利工程管理體制和運行機制。

實施意見的重點內容有六個方面：一是根據水利工程涉及范圍，按分級管理原則明確各類水利工程的管理單位（以下簡稱水管單位）及相應權責義務，建立職能清晰、權責明確的水利工程管理體制。二是根據水管單位承擔任務和收益狀況，合理劃分水管單位類別和性質，分純公益性、準公益性和經營性三類對水管單位實行分類管理，對事業性質的水管單位嚴格定編定崗。三是根據水管單位性質和特點，全面推進水管單位改革，事業性質的水管單位編制內的兩費由同級財政負擔，建立管理科學、經營規范的水管單位運行機制。四是積極推行水利工程運行管理與維修養護分離（以下簡稱管養分離）。五是建立合理的水價形成機制。六是妥善安置分流人員，落實社會保障政策。

2.水利建設管理體制改革

新中國成立至改革開放前的30年，水利工程建設采用的是計劃經濟體制下的建設管理模式，政府是單一的投資主體，水利建設投資由政府按條塊分層撥付，以自營的方式或指揮部的形式進行工程建設。改革開放后，計劃經濟體制下的水利建設管理模式弊端顯現，責任不清，效率低下，改革勢在必行。

水利建設管理體制改革的目標是建立適應社會主義市場經濟要求、與國際慣例接軌、充滿活力的水利建設管理新體制。這種管理體制的基本框架和運行機制是：轉變政府職能，政府部門在建設中的作用是宏觀調控、政策引導、法規約束和監督服務；建設管理模式要與國際接軌；建設項目全面實行項目法人責任制、建設監理制、招標投標制、合同管理制；積極發展和完善建設市場服務體系，設計、咨詢、監理、施工等要全面進入市場；加快建立現代企業制度進程；加強政策研究和法規建設，努力形成配套的水利建設政策法規體系。

二、改革進展、成效及面臨的挑戰

1.改革進展

（1）水管體制改革

以2002年9月17日國務院辦公廳轉發實施意見為標志，全國水管體制改革正式啟動實施。到2009年的6年多時間里，改革主要經歷了3個階段：①改革啟動階段（2002年9月—2005年），開展了大規模的培訓、宣貫工作和改革動員；確定改革試點聯系市（縣）和聯系單位，開展了廣泛深入的試點工作；出臺《水利工程管理單位定崗標準（試點）》和《水利工程維修養護定額標準（試點）》，為改革提供了政策依據。②全面實施階段（2006—2007 年）。 在“兩定”測算和分類定性基礎上，各地以“兩費”落實為重點，全面推動管養分離、人員分流、內部制度改革、職工基本社會保障落實、水價改革等工作。③改革沖刺和總結驗收階段（2008—2009年）。2008年3月，水利部下發《關于確保2008年底全面完成水管體制改革任務的通知》。至2009年年初，各地改革驗收工作全面開展。2009年年底，水利部向國務院報告了水管體制改革工作進展情況。國務院領導對改革成效給予了充分肯定。

（2）水利建設管理體制改革

自20世紀80年代以來，水利建設管理體制改革走過了一個從試點推行、經驗積累到全面推進的發展過程。1982年，原水利電力部利用世界銀行貸款投資建設的魯布革水電站引水隧洞的國際招標和浙江石塘水電站的國內招標，揭開了水利水電建設管理體制改革的序幕；80年代后期，水利建設項目試行建設監理制，水利改革邁出了第二步；90年代初，實行項目法人責任制，是改革邁出的第三步，以招標投標、建設監理、項目法人責任制為主要內容的建設管理體制改革的深化，促進了水利建設、經營管理新機制的形成和管理水平的提高。到目前為止，隨著三項制度在水利工程建設中全面推行，適應社會主義市場經濟體制要求的水利建設管理新體制已基本形成。

2.改革成效

經過多年不懈努力，兩項改革均取得了明顯成效。

（1）水管體制改革

到2010年年底，中央直屬水管單位各項改革任務全面完成，水管體制改革省級驗收也已完成，為建立符合我國國情、水情和社會主義市場經濟要求的水利工程管理體制和運行機制奠定了堅實基礎，水利工程管理水平明顯提高。改革成效主要體現在五個方面：

①理順了管理體制。全國完成分類定性的水管單位11419個，其中，純公益性事業單位5214個，準公益性事業單位5164個，企業1041個。與此同時，各地按照分級管理和精簡高效原則，精簡撤并了一批水管單位，其中國有水管單位精簡率達12%，一個“橫向三類”（純公益性、準公益性、經營性）、“縱向四級”（中央、省、市、縣）、職能清晰、權責明確的水利工程管理體制框架已經形成。

②增加了兩項經費。經過改革，全國納入各級財政供養的水管單位10378個，約占水管單位總數的90.9%。截至2010年年底，全國共落實兩項經費134.15億元，到位率89%。其中，落實公益性工程人員經費81.0億元，占應落實經費的94%；落實維修養護經費53.2億元，占應落實經費的81%。上述落實經費中，來自財政的資金為89.6億元，是改革前的近4倍，財政資金已成為公益性工程兩費來源的主渠道。與此同時，各地積極推進水價改革，努力提高水費收入，增強水管單位自身造血功能，緩解了兩費落實的財政壓力。

③增強了水管單位活力。通過單位內部人事和收入分配制度改革，科學設置崗位，實行競爭上崗，初步形成了干部能上能下、職工能進能出、收入能高能低，管理科學、運營規范、充滿活力的水管單位內部運行機制。截至2010年年底，共核定事業編制33.11萬人，精簡分流富余人員8.22萬人，進一步優化了水管隊伍結構。

④推行了管養分離。截至2010年年底，全國有7197個水管單位實行了管養分離，占水管單位總數的63%，其中2464個實行了完全管養分離，4733個實行了內部管養分離。通過管養分離，精簡了機構，降低了成本，推進了水利工程維修養護的市場化、社會化和專業化，水利工程“管”“養”更加科學、更加規范，水利工程面貌煥然一新。

⑤穩定了職工隊伍。截至2010年年底，全國共安置分流人員8.22萬人，落實社會保障政策35.3萬人，未發生一起因水管體制改革導致的群體性上訪事件，保持了社會穩定，保證了改革順利進行。

（2）水利建設管理體制改革

①“三項制度”全面推行。經營性項目和以經營性為主的綜合利用項目大多組建有限責任公司，公益性項目大多組建事業性質項目法人；水利工程施工、監理招標率接近100%，限額以上重要設備和材料采購招標率達到90%以上，勘察設計招標投標穩步推進，招標代理制度普遍推行；建設監理制全面落實，以“靜態控制、動態管理”為核心的概（預）算定額管理制度得到積極推進。在大規模病險水庫除險加固中，針對小型項目多、時間緊、任務重，且多由基層組織實施的特點，創新建管模式，積極推行以縣為單元組建項目法人，實行集中建設管理，打捆招標投標選擇施工、監理隊伍，集中采購重要設備和原材料，保證了專項規劃任務目標的如期完成。

②政府質量與安全監管體系基本健全。建立了項目法人負責、監理單位控制、施工企業保證、政府部門監督相結合的水利工程建設質量管理體系和政府監管、業主負責、企業保證、群眾參與的水利工程安全生產管理體系，建立了部質量與安全監督總站、流域機構和省監督分站或中心站、市(縣)質量監督站的三級政府質量與安全監督網絡，建立了以質量檢測為手段的質量評定制度和法人驗收與政府驗收相結合的驗收制度，建立了安全生產“三同時”制度和安全生產考核制度，從源頭上防止和減少質量和安全生產事故，近幾年水利工程建設未發生一起重、特大質量和安全生產事故，一批精品工程相繼榮獲國家魯班獎、詹天佑獎和大禹獎等省部級優質工程獎。

③培育市場主體和監管市場行為成效明顯。截至2010年年底，依法審批829家水利工程建設監理單位資質、118家水利工程質量檢測單位甲級資質，培育了36361名監理工程師、9537名造價工程師和13418名質量檢測員，基本滿足了水利工程建設的人才和隊伍需求；加快了水利工程建設領域項目信息公開和誠信體系建設，建立了全國水利建設市場信用信息平臺，初步建立起水利工程防拖欠長效機制，水利建筑市場秩序明顯規范。

3.面臨的困難和挑戰

盡管兩項改革取得了明顯成效，達到了預期目的，但與經濟社會發展的要求相比，與大規模水利建設和現代化水利工程管理的要求相比，與全國數十萬水管單位職工的期望相比，現階段兩項改革仍然有待進一步深化和加快推進。

從水利工程管理體制改革來看，改革進展不平衡，地區間（東中西）、層次間（省、市、縣）存在較大差距；部分國有大中型水管單位改革仍遺留一些問題，兩項經費未足額落實到位，管養分離推進難度較大，內部改革還需進一步深入，人員分流、社會保障尚未全面落實到位；小型水利工程老化失修，責任主體缺位，管護人員和經費不落實，安全監管責任落實不到位，大多數小型工程運行仍然十分困難。特別是小型水庫大多由農村集體經濟組織管理，管護不到位、責任不落實等問題亟待解決。

從水利建設管理體制改革看，項目建設管理過程中“三項制度”有待進一步完善，安全和質量監管、水利建設市場監管需進一步加強，特別是今后5年，大規模水利建設的主體是涉及廣大群眾切身利益的中小型工程，項目數量多、分布范圍廣，絕大多數由縣級以下基層組織實施，一些地方技術力量薄弱，監管能力不足，大規模水利工程建設面臨嚴峻挑戰。對基層項目法人的組建和工程實施，必須創新建管模式，創新工作機制，以確保工程建設進度、質量和安全。

三、加快推進水利工程建設和管理體制改革

水利工程建設和管理體制改革，事關新時期水利建設的進度、質量和安全，事關水利工程安全運行和效益充分發揮，事關水利對經濟社會發展的支撐和保障。中央一號文件的出臺，為我們指明了進一步深化改革的目標方向和政策措施。我們要牢牢抓住這一難得機遇，抓緊制定方案，積極細化措施，切實將中央政策落實到位；按照陳雷部長提出的要求，“帶著責任、帶著感情”抓改革，不畏艱難，勇于攻堅，力爭用5～10年時間，全面建立起水利工程良性運行機制，全面提高水利工程建設與管理水平，向黨和人民交一份滿意答卷。

1.基本要求

緊緊圍繞水利工程建設與管理中存在的主要問題，進一步深化水利工程建設和管理體制改革，以保障新時期大規模水利建設順利進行和實現水利工程安全運行、效益充分發揮為目標，力爭到2020年以前，建立起職能清晰、權責明確的水利工程管理體制，管理科學、經營規范的水管單位運行機制，專業化、社會化相結合的水利工程維修養護體系，規范全面、科學高效的水利工程管理監督體系；建立起制度健全、運行高效、監督有力、充滿活力的水利建設管理體制，使政府監管和市場機制在水利工程建設中充分發揮作用，推動水利工程建設和管理水平上一個新臺階。

2.重點任務

（1）深化水利工程管理體制改革

①深化國有大中型水利工程管理體制改革。兩項經費未全部落實的各級水利部門，要加強與財政部門的溝通協調，爭取各地財政的大力支持，足額撥付，同時調整地方水利建設基金和河道工程修建維護管理費等費用的使用結構，地方水利建設基金用于工程維修養護的比例不低于30%，河道工程修建維護管理費主要用于工程維修養護，將本級財政承擔的兩項經費全部納入財政預算，確保兩項經費足額落實到位；對于兩費落實難度大的縣屬水管單位，要積極爭取財政部門建立省級（或市級）財政補助機制。積極穩妥地推進水利工程管養分離，培育維修養護市場，引入競爭機制，逐步實現水利工程維修養護的市場化、集約化、專業化和社會化。

②加快小型水利工程管理體制改革。針對不同類型小型水利工程特點，在明晰工程產權的基礎上，采用集中管理、專業化和社會化管理等多種方式，創新工程管理體制。公益性功能為主的小型水利工程，可組建專門的管理機構對行政區域（縣）、流域水系內的小型水利工程進行集中管理，或實行（鄉鎮水利）站（工程管理）所合一統一管理；也可以采用現有國有大中型水管單位代管周邊小型水利工程的方式，實施集約性的專業化管理。有經營性功能的工程，可采用承包、租賃、拍賣、股份合作、用水合作組織管理等方式，充分發揮市場機制，自主經營，自負盈虧。對重要防洪、供水等涉及當地人民群眾生命財產安全、群眾切身利益和對經濟社會發展有重大影響的工程，其所有權不得拍賣。

③落實小型水利工程管護主體和責任。小型水利工程實行地方人民政府行政首長負責的安全管理責任制，明確安全管理責任主體和運行管理責任主體，確定工程的公益性任務。水利部門要落實工程管護人員，確保公益性工程管理任務落實到專人，特別是承擔公益性任務的小型水庫，安全責任重大，小（1）型、小（2）型水庫管護人員一般不少于3人和2人。積極協商財政部門建立小型水利工程公益性經費補償機制，將公益性部分的管護經費納入本級財政預算，確保工程安全運行和充分發揮效益。充分利用當前大規模水庫除險加固的契機，除險加固一座，管理改革落實一座，全部水庫逐座落實，不留空白，不漏一座。

（2）狠抓水利建設管理體制改革

①全面落實“三項制度”。嚴格項目法人組建和審批，依法強化招標投標過程監管，加大違規行為懲處力度，強化監理管理責任，規范監理市場秩序，積極探索和穩步推行水利工程項目招標投標進入有形市場。

②規范中小型水利工程項目法人組建，創新建管模式。為適應大規模水利建設需要，按“一縣一法人”原則，組建統一的項目法人，優化整合當地建設管理力量，推行集中建設管理；實行打捆招標投標，擇優選取施工和監理隊伍；實行政府集中采購，確保重要物資、原材料的質量，降低建設成本；積極試點代建制、設計施工總承包制等模式，實行專業化建設管理。

③加強質量管理。研究建立施工圖審查制度，強化政府對工程實施過程設計質量的監管；進一步健全質量保證體系，強化項目法人、施工單位的質量責任和監理管理責任；加強質量檢測，強化第三方檢測，實行質量抽檢和“飛檢”制。

④完善工程建設安全生產體系。實行“政府統一領導、行政主管部門依法監管、項目法人負責、企業全面保證、群眾監督參與”的安全生產管理體系，實施水利工程建設安全生產監督管理制度，防止發生安全責任事故。

⑤推進建設項目信息公開和誠信體系建設。推進信息公開，逐步實現全行業項目信息和信用信息互聯互通、互認共享；建立健全市場信用體系，推行守信激勵和失信懲戒制度。

⑥建立聯合監督檢查機制。從2011年起，利用5年時間，水利部、監察部聯合開展水利建設監督檢查，建立聯合監督檢查機制，以貫徹落實中央一號文件為中心，以水利薄弱環節工程建設為重點，對八個方面的水利建設開展聯合監督檢查，充分發揮監察部門行政監察和水行政主管部門行業管理的優勢，加強監督檢查，把中央工程建設領域突出問題專項治理工作不斷引向深入，確保工程安全、資金安全、干部安全、生產安全。

[1]陳雷.全面貫徹中央農村工作會議精神 奮力推進水利改革發展新跨越[J].中國水利，2011（1）.

[2]孫繼昌.30年水利建設與管理工作的回顧和展望[J].水利建設與管理，2010（10）.

[3]孫繼昌.中國的水庫大壩安全管理[J].中國水利，2008（20）.

[4]張陽，周海煒，孫繼昌.流域水利現代化戰略（水利戰略管理叢書）[M].南京：河海大學出版社，2004.

[5]孫繼昌.認清思路 明確目標 積極推進堤防管理工作——在全國堤防管理工作現場會上的講話[J].水利建設與管理，2010（1）.

[6]孫繼昌.抓好三件大事 深化兩項改革 全力推進水利建設與管理工作[J].中國水利，2010（24）.

[7]水利部建設與管理司.水利建設與管理工作重點突出成效顯著[J].中國水利，2011（1）.