新時期我國水土保持的形勢與任務

劉 震

（水利部水土保持司，100053，北京）

我國是世界上水土流失最嚴重的國家。水土流失直接關系國家生態安全、防洪安全、糧食安全和飲水安全。新中國成立以來，黨和政府領導人民開展了大規模的水土流失治理和生態環境建設，取得了顯著成就，初步探索出一條適合我國國情、符合自然規律和經濟規律的水土流失防治路線。進入新時期，加快水土流失防治步伐，改善生態環境，協調好人與自然的關系，以水土資源的可持續利用和維系良好的生態環境，促進經濟社會的可持續發展，更加成為我國面臨的一項重大而緊迫的戰略任務。分析新的形勢，水土保持發展的機遇與挑戰并存。

一、水土保持工作面臨的發展機遇

1.黨中央、國務院高度重視水土保持工作

在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設新的歷史時期，國家不斷加大生態建設力度，水土保持的基礎地位和作用更加凸現。黨的十七大明確提出建設生態文明的宏偉目標，黨的十七屆三中全會就加強生態保護、推進資源節約型和環境友好型社會建設作出了一系列重大戰略部署，黨的十七屆五中全會就加快轉變經濟發展方式，提高生態文明水平提出了新的要求?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快水利改革發展的決定》進一步明確了新形勢下水利的戰略定位，提出要實施好國家水土保持重點工程，進一步加強長江上中游、黃河上中游、西南石漠化地區、東北黑土區等重點區域及山洪地質災害易發區的水土流失防治；加強重要生態保護區、水源涵養區、江河源頭區、濕地的保護；實施農村河道綜合整治，大力開展生態清潔型小流域建設；強化生產建設項目水土保持監督管理；建立健全水土保持等補償制度，為新時期水土保持事業發展指明了前進的方向。一號文件從財政金融、投資稅收、政績考核等各個方面，提出了一系列加快水利、水土保持改革發展的新政策新舉措，內容具體，操作性強，含金量高，為水土保持發展提供了難得的機遇。

2.水土保持工作全面步入法制化軌道

1991年水土保持法正式頒布實施以來，水土保持工作逐步走上了依法防治的軌道，形成了較為完善的水土保持法律法規體系和監督執法體系。全國共出臺縣級以上水土保持配套法規3000多個。各級水行政主管部門依法加強預防保護措施，不斷強化監督管理，深入開展全國水土保持監督執法專項行動和水土保持監督管理能力建設活動，鍛煉和塑造了一支敢于執法、善于執法、能打硬仗的水土保持監督管理隊伍，建設單位的水土保持法律意識明顯加強，各級各類生產建設項目的水土保持方案申報率、實施率和設施驗收率大幅度提高。截至目前，全國已審批生產建設項目水土保持方案25萬多項，生產建設單位防治水土流失面積達8萬km2，減少水土流失量17億t，生產建設過程中的水土流失得到有效防治。在全國人大、國務院和有關部門的高度重視下，水土保持法修訂工作經過5年的努力，于2010年12月25日，通過第十一屆全國人大常委會第十八次會議審議，以中華人民共和國主席令第39號公布，自2011年3月1日起正式施行。新水土保持法充分體現了科學發展觀的要求和人與自然和諧的思想，注重以新的理念為指導，將近年來黨和國家關于生態建設的方針、政策以及各地的成功做法和實踐以法律形式確定下來，在水土保持政府目標責任制、預防保護、規劃法律地位、水土保持方案管理、水土流失重點治理、監測管理、補償制度及行政處罰等方面予以強化，從法律層面對長期以來困擾水土保持工作的體制不順、機制不活、防治資金不足、規劃效力不夠、執法依據不足、責任追究不嚴等問題給出了破解途徑，法律的針對性、權威性、操作性、約束性明顯增強。它的頒布施行進一步健全了我國的水土保持法律體系，是水利法制建設的一個重要里程碑，對水土保持事業發展具有重大而深遠的意義。

3.水土保持重點工程建設蓬勃發展

國家已相繼在長江上中游、黃河中上游、環京津地區、東北黑土區、珠江上游南北盤江、南水北調水源地和晉陜內蒙古砒砂巖地區等水土流失嚴重地區實施了一系列國家水土流失重點防治工程，安排專項資金進行集中連續治理，有效減少了進入黃河、長江的泥沙，控制了石漠化、沙漠化擴張，保護了黑土地，當地農業生產條件和生態環境得到了改善。在重點工程的帶動下，全國已累計初步治理水土流失面積105萬km2，已有水土保持措施每年可減少土壤侵蝕量15億t，增加蓄水能力250多億m3，增產糧食180億kg。近10年來已有1.5億群眾從水土保持工程中直接受益，2000多萬山丘區群眾生計問題得以解決，許多水土流失治理區群眾走上了富裕發展的道路，區域生態環境明顯改善。持續不斷的重點工程建設為全國水土流失綜合防治提供了樣板。

4.社會公眾對水土保持的關注程度普遍提高、需求迫切

隨著經濟社會的快速發展和人民生活水平、生活質量的提高，人民群眾對生態環境問題越來越關注。近年，水利部在全國范圍內廣泛開展水土保持國策宣傳教育行動，大力營造搞好水土保持、建設生態文明的輿論氛圍，全社會的水土保持意識和法制觀念明顯增強，公眾參與防治水土流失、建設秀美家園非常踴躍，治理水土流失有了很好的群眾基礎和社會氛圍。

二、水土保持工作面臨的主要挑戰

近年，在中央水利方針和部黨組新的治水思路指導下，水土保持工作取得重要進展。但是也應看到，當前水土保持工作與科學發展觀的要求和廣大群眾的期待相比，還有很大差距，面臨著以下挑戰：

1.水土流失防治任務依然艱巨

我國由于特殊的自然地理條件，眾多的人口以及長期的開發利用，生態建設歷史欠賬多，全國仍有180多萬km2的水土流失面積、3.6億畝（0.24億hm2）坡耕地和44萬條侵蝕溝亟待治理，水土流失依然是制約山丘區經濟和社會發展、群眾脫貧致富的主要因素。按照目前我國每年4萬～5萬 km2的水土流失治理速度推算，初步治理現有水土流失面積至少需要50年時間，這與全面建設小康社會的要求存在很大差距。

2.人為水土流失加劇的趨勢依然嚴峻

我國生態環境基礎脆弱，承載能力十分有限。在工業化、城市化和現代化快速推進的形勢下，新的人為水土流失仍將不斷加劇。據統計，僅“十五”期間，開發活動擾動地表面積就達 5.53萬 km2，棄土棄渣量 92.1億 t。經濟建設中重開發、輕保護的現象仍普遍存在,對水土保持監管能力和水平提出了嚴峻挑戰。特別是目前低等級公路建設、大規模的礦山開采、大量的群眾采石、挖砂、取土、無序的山丘區林果業開發等生產建設活動，點多量大，破壞嚴重，監管難度很大，有法不依、知法犯法的現象仍時有發生。

3.水土流失投入不足的困境仍未改變

按照水土保持的傳統組織模式，農民“兩工”折算投入一般要占到水土保持總投入的80%以上。盡管國家持續加大水土流失防治投入，但是隨著農村“兩工”的取消，群眾組織發動難度加大，水土保持工作面臨著嚴峻考驗，有些地方的投入甚至出現嚴重滑坡。由于投入不足，近年來各地在安排治理措施時，往往更多安排自然修復方面的措施，而亟待改造的坡耕地、坡面水系、溝道治理、崩崗防治等措施安排得非常有限，小流域綜合治理配套措施建設也還很不完善，難以滿足群眾改善生產生活條件的迫切要求。據統計，近年我國平均每年治理的坡耕地不足20萬hm2，而20世紀90年代中期坡耕地改造通常達到每年60萬hm2。投入的嚴重不足、關鍵工程和配套措施的滯后，都在一定程度上限制了水土保持綜合效益的充分發揮。加快水土流失治理的財政、金融、稅收等相關政策措施亟待進一步研究和落實，鼓勵社會投入的機制還需要不斷建立和完善。

4.水土保持基礎工作薄弱

目前，水土保持規劃、監測評價、標準規范、科技發展、機構建設、隊伍技術力量的現狀與新水土保持法和新形勢的要求還不能完全適應，水土保持信息化和現代化水平有待進一步提高。

三、新時期水土保持工作的任務與對策

我國近期水土流失的防治目標與任務是：力爭用15～20年左右的時間，使全國水土流失區得到初步治理或修復，大多數地區生態環境趨向良性發展；現有坡耕地全部采取坡改梯、陡坡退耕、等高耕作等水土保持措施；嚴重流失區水土流失強度大幅度下降，中度以上侵蝕面積減少50%；70%以上的侵蝕溝道得到控制，下泄泥沙明顯減少；全民水土保持生態意識和法制意識顯著增強，人為水土流失得到根本控制，生產建設項目水土保持“三同時”制度全面落實，水土流失重點預防保護區實施有效保護。

為實現上述目標和任務，將采取以下防治對策：

第一，以新的理念為指導，推動水土保持事業科學發展。新時期的水土保持將按照可持續發展治水思路，把人與自然和諧作為指導工作的核心，并圍繞這一核心，全面樹立三大理念。一是堅持發揮生態自我修復能力的理念。在大江大河源頭地區、地廣人稀地區，實行小范圍人工治理、大范圍封育保護，充分發揮大自然的自我修復能力，加快植被恢復。采取舍飼養畜、生態移民、能源替代等措施，促進傳統的農牧業生產方式向生態改善、生產發展、生活富裕的良性發展模式轉變。二是堅持以人為本的理念。在水土流失嚴重的山丘區，相當一部分群眾生產條件艱苦，種地難，飲水難，行路難，增收難，水土保持工作在有效控制水土流失的同時，應盡可能在措施配置上將改善當地群眾生產生活條件放在突出位置，在坡改梯、坡面水系、溝道治理、農田生產道路和特色產業發展等方面加大投入力度，促進廣大山丘區產業結構調整，實現糧食增產、農業增效、農民增收，不斷增強發展的普惠性和持續性。同時，應根據不同地區社會經濟發展水平和人民群眾對良好生態和優美環境的新期盼，采取不同的治理模式，使水土保持小流域治理發揮“保生存、保水源、保安全、保生態”的作用。在泥石流、滑坡易發區，通過水土流失綜合整治，保護當地群眾生命財產和公共設施安全。在重要水源保護區，通過積極推進生態清潔型小流域建設，保護水源，控制面源污染，大力改善生態，為人民群眾提供宜居舒適的生活環境。三是堅持保護原生態、原地貌植被、近自然生態的理念。一方面以預防為主、保護優先的原則為指導，嚴格保護自然植被，禁止過度放牧、無序采礦、毀林開荒和開墾草地等行為，大力加強對重要生態功能區的保護。另一方面，在生產建設項目和水土保持生態建設工程設計、實施中盡可能保留原地貌植被，擴大生物措施比例，減少對自然植被的破壞，提高生態功能和服務價值。

第二，以加強社會管理為重要職責，全面貫徹依法行政。實現水土保持社會化管理，須做好監督執法、基礎支撐、技術服務、統籌協調等工作，不斷完善法律法規體系、水保規劃體系、規范標準體系、監測體系和市場準入體系，形成完備的水土保持社會化管理手段。一是全面落實新水土保持法，進一步完善水土保持法律法規體系和執法體系建設，完善配套規章和規范性文件，為依法行政提供依據。二是嚴格監控生產建設過程中人為水土流失，不斷擴大監管的范圍和領域，改進監管的方式和方法，督促相關行業、部門自覺做好水土保持工作。對擾動地表、可能造成水土流失的各類生產建設項目，要求必須編報水土保持方案，對不符合水土保持和生態保護要求的生產建設項目要嚴格執行限批、緩批制度，落實劃定的水土保持“紅線”。大力加強生產建設活動全過程的管理，強化監督監測，嚴格設施驗收，全面落實水土保持 “三同時”制度。對重要生態保護區、水源涵養區、江河源頭和山地災害易發區等的開發建設活動，依法從嚴控制，加強監管。三是不斷完善水土保持規劃體系和規范標準體系，總結推廣成熟的水土保持技術路線，為社會管理和社會參與提供有力的技術支撐。四是建立健全水土保持市場準入制度，加強水土保持方案報告編制資質、水土流失監測資質、水土保持監理資質管理，完善水土保持社會服務和管理的手段，規范市場秩序，保證服務水平。五是積極開展宣傳教育，不斷強化全社會的水土保持意識和法制觀念，形成人人參與、支持水土保持的良好社會氛圍。

第三，以重點工程建設為龍頭，加快水土流失綜合治理步伐。我國水土流失面積大，涉及范圍廣，并且在區域分布上呈現很強的不均衡性，尤以黃河中上游地區、長江上中游地區、西南石漠化地區、東北黑土區等區域的流失最為嚴重，影響最為深遠。目前，我國還處在社會主義初級階段，生產力發展依然處在較低水平，在投資有限的情況下，水土保持工作是全面鋪開，還是集中力量、重點突破，不僅是一個治理方法問題，更是一個防治戰略問題。實踐證明，突出重點、項目帶動是符合我國國情，適應現階段生產力發展水平，具有重要推動作用的有效方法。水土保持重點工程針對不同區域、不同類型水土流失的規律和特點，科學規劃，因地制宜，因害設防，以小流域為單元，進行山、水、田、林、路、草綜合治理，立足于各項措施的相互配套，致力于各方力量的有機整合，從根本上扭轉了工作上零敲碎打、力量分散，治理中措施單一、收效不大的問題，具有標準化、規模化、高效化的顯著優勢，在實際工作中發揮了極大的試驗示范、輻射帶動作用。今后將在繼續加強長江上游、黃河上中游、東北黑土區、西南石漠化區、山洪地質災害易發區等水土流失嚴重地區重點治理基礎上，著力抓好坡耕地水土流失綜合治理、黃土高原多沙粗沙區淤地壩建設、南方崩崗綜合治理、水土保持植物資源建設與開發利用、湖庫型水源地泥沙和面源污染控制等重點項目建設，實現水土資源的高效利用和有效保護，推動各個層面的水土流失防治工作。

第四，以機制創新為動力，增強水土保持發展活力。主要包括三個方面：一是進一步建立各個層面的水土保持協調機制。以新水土保持法為準繩，以水土保持規劃為基礎，建立水土流失嚴重地區政府目標責任制，將水土流失防治任務定量化、指標化，做到可監測、可評估、可考核，并與干部政績考核相結合，納入政府目標管理，嚴格任期考核。強化部門協作機制，統籌防治水土流失的綜合措施，政府主導，部門協作，分工負責，明確責任，切實增加地方投入，形成共同防治水土流失的新格局。在國家重點治理區，加強同農業、林業、國土、環保、農業綜合開發等部門的協作，整合項目，增加投入，提高效益。在生產建設項目水土保持監督管理方面，明確交通、鐵路、電力、礦山等行業部門應依法履行的水土流失防治責任，遏制人為水土流失。二是積極推動水土保持生態補償機制的建立。建立和完善水土保持生態補償機制，有利于調整相關群體之間的利益關系，調動各方面防治水土流失的積極性；有利于增強人們保護水土資源、防治水土流失的自覺性，推動“環境有價、資源有價、生態功能有價”觀念成為全社會價值取向；有利于增加水土保持投入，解決防治投入嚴重不足的問題，加快水土流失防治進程。從我國國情來看，水土保持生態補償機制大體可以分為三類：第一類是歷史原因造成的水土流失嚴重地區，亟須治理，其生態補償主要是國家、地方政府投資和當地群眾投工投勞，既解決當地群眾生產生活問題，持續利用水土資源，又改善生態環境，減少對下游地區的危害。第二類是進行生產建設活動和資源開發的生態補償，按照“誰開發，誰保護，誰造成水土流失，誰負責治理；誰損壞水土保持功能，誰補償”的原則，以及開發地下資源、建設地上生態環境的思路，建立水土保持生態補償機制，促進生產建設單位積極治理水土流失并負責恢復受損的水土保持功能。同時，把資源開發的一部分利潤作為當地治理水土流失的資金，實現以工補農、補生態的作用。第三類是重要生態功能區的生態補償，如國家重點預防保護區、重要水源區、重要生態屏障，受益地區應當向這些地區進行生態補償，從水費、水電站電費收益中提取一定比例用于庫區及上游地區的水土流失防治，建立生態補償稅或者國家財政轉移支付，實施保護措施，同時對為保護生態付出代價、作出貢獻的群體或個人給予資金補償。三是建立和完善水土流失防治社會參與激勵機制，把政府引導和群眾投入有機結合起來，提高工作的透明度，保障群眾知情權、參與權、表達權、監督權，充分發揮群眾作為水土流失治理主體、受益主體的能動作用。

第五，以科技為支撐，夯實水土保持發展基礎。近年，水利部同中科院、工程院聯合開展了水土流失與生態安全綜合科學考察，制定了《全國水土保持科技發展綱要》，明確了科技發展的目標任務：通過5～10年時間的努力，構建起水土保持科技示范與推廣、監測評價兩大體系以及國家基礎理論研究、水土保持科技協作、國家水土保持科學決策與工程設計支撐三大平臺，在水土保持重大基礎理論和關鍵技術研發、應用等方面取得突破。同時，不斷加大信息化建設力度，建立完善的水土保持信息化技術標準和工作制度，建成由地面觀測、遙感監測、科學試驗和信息網絡等構成的數據采集、處理、傳輸與發布的基礎設施體系和基于時空邏輯的水土流失、水土保持措施以及相關因素的數據庫，構成滿足各級水土保持業務應用服務和信息共享的技術平臺，形成基于網絡、面向社會的信息服務體系，全面提高水土流失監測預報、水土保持生態建設管理、預防監督、科學研究以及社會公眾服務的能力，提升科學發展水平，帶動水土保持現代化。