堅持建管并重盡快建立水利工程良性運行機制

水利部發展研究中心主任 楊得瑞

2011年中央一號文件 《關于加快水利改革發展的決定》（以下簡稱 《決定》），提出了水利改革發展的總體目標，即力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面；提出了基本建成防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發展的制度體系等四大體系的具體目標，其中在水利科學發展的制度體系中，明確要求，到2020年基本形成水利工程良性運行的機制；《決定》還提出了一系列強有力的政策措施，為建立水利工程良性運行機制創造了極為有利的條件。完成建立水利工程良性運行機制這一目標任務，要求我們在搞大規模水利建設的同時，必須切實做到建管并重，對水利工程管理問題予以高度重視，不斷深化水利工程管理體制改革，創新水利發展體制機制，認真落實好《決定》提出的各項政策措施。

一、充分認識建立水利工程良性運行機制的重要性和緊迫性

水利工程是經濟社會發展的重要基礎設施。新中國成立以來,我國興建了一大批水利工程,初步建成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發電等功能的水利工程體系,在抗御水旱災害、保障供水安全、保護水土資源和改善生態環境等方面發揮了重要作用，為經濟社會發展提供了重要支撐保障作用。但是，由于種種原因,水利工程管理存在著體制不順、機制不活、經費不足、管理粗放等諸多問題，這些問題不僅導致大量水利工程得不到正常的維修養護,效益嚴重衰減,而且對國民經濟和人民生命財產安全帶來極大的隱患。2002年，國務院辦公廳轉發了《水利工程管理體制改革實施意見》，在全國范圍內實施了涉及12000余個國有水管單位的水管體制改革。經過幾年努力，水管體制改革取得了明顯成效，管理體制基本理順，公益性人員基本支出和公益性工程維修養護經費顯著增加，水管單位活力明顯增強，水利工程管理水平明顯提高。

但是水利工程管理體制仍存在大量亟待解決的問題，面臨嚴峻的挑戰：

一是部分國有大中型水管單位的改革，特別是中西部地區的水管改革仍遺留一些問題，“兩項經費”尚未足額落實到位，管養分離推進難度較大，內部改革需要進一步深入，人員分流、社會保障尚未全面落實。

二是面廣量大的小型水利工程，責任主體缺位，管護人員和經費不落實，安全監管責任不明確，工程設施損毀、老化失修嚴重，效益下降。特別是小型水庫大多由農村集體經濟組織管理，管護不到位，責任不落實，管理問題亟待解決。

三是隨著鄉鎮機構改革，大批鄉鎮水管站被撤并，基層水利隊伍急劇縮減，全國40%的縣未設基層水利站，設立基層水利站的也不同程度存在管理不規范、職能弱化、缺經費渠道、缺專業人才等問題。

四是大量為農業生產服務的灌排工程，因為水價標準低，水費計收難度大，實收率低，收取的費用不能彌補成本支出，又缺乏必要的財政補助，長期虧損運營。近年新建的大量農村飲水安全工程，也面臨落實管護主體、足額落實維修養護資金、建立長期發揮效益機制的嚴峻挑戰。

五是一些新建的水利工程，往往因為控制投資的原因，有限的資金優先保障工程設施的建設，管理設施、能力建設等投入明顯不足，使得工程建成后的運行管理先天不足。對于工程建成后的運行管理體制、機構設置、經費保障等，也缺乏具有前瞻性的、有深度的、操作性強的研究和設計，一些工程剛剛建成，就面臨長期虧損的窘境，一些工程建成多年，仍然屬性不清。

水利工程管理體制存在的這些問題，原因是多方面的：既與財稅體制及財力有關，也與投資體制和思想觀念有關；既與工程管理單位和經營者有關，也與政府相關部門和水利工程的服務對象有關。其中最主要的原因是政策不健全、制度不完善。

《決定》提出要把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，具體提出了突出強化農田水利等5個方面薄弱環節建設、全面加快大江大河治理等5個方面水利基礎設施建設的任務，并且提出了今后10年全社會年平均投入比2010年高出一倍的要求，這些都預示著今后10年將是大規模水利建設的10年。一方面，已有水利工程管理仍然面臨諸多困難和問題，另一方面，新一輪水利建設的高峰正在到來，在這種情況下，堅持建管并重，在建設好工程的同時，管理好工程，特別是能夠建立起水利工程良性運行的機制，使已建的和即將建成的水利工程在一個科學的制度框架下運行、維護、發展，長期發揮應有的效益，無疑是一個十分重要而又十分急迫的大事。

二、采取綜合措施，推進建立水利工程良性運行機制

為了建立水利工程良性運行機制，《決定》從投入機制到經費保障，從大中型工程到小型工程，從公益性工程到經營性工程，從具體工程管理到面上的基層水利服務體系，從稅收優惠到補償機制，提出了較為全面系統的水利工程管理政策框架。我們要緊密結合實際，細化實化這些政策措施，同時不斷開拓創新，多措并舉，盡快建立起水利工程良性運行機制。

1.深化國有水利工程管理體制改革

《決定》明確提出，到2020年水利工程良性運行機制基本形成。要求區分水利工程性質，分類推進改革，健全良性運行機制。對于國有大中型水利工程管理體制改革，主要是落實好公益性、準公益性水管單位的基本支出和維修養護經費。針對中西部地區地方財政困難的實際，明確規定中央財政對中西部地區、貧困地區公益性工程維修養護經費給予補助。針對人員分流、社會保障尚未全面落實的問題，提出要妥善解決水管單位分流人員的社會保障問題。要按照這些要求，堅持不懈地把水管體制改革進行到底。

2.深化小型水利工程產權制度改革

解決好小型水利工程的管理問題，主要是深化產權制度改革，明確小型水利工程的所有權和使用權，落實好管護主體和責任。針對小型水利工程管理運行面臨的實際困難，《決定》特別提出對公益性小型水利工程管護經費要給予補助。針對不同地區、不同小型水利工程的差別，提出探索社會化和專業化的多種水利工程管理模式。這些不僅為小型水利工程改革指明了方向和重點，也為改革順利推進創造了有利條件。

3.健全基層水利服務體系

基層水利服務體系是設立在縣以下，面向農村、農業和農民提供水利服務的組織體系，其主要職能是為農民提供農田水利建設、農業灌溉、農村供水、防汛排澇、水土保持、農村水資源管理、水利科技推廣和農村水法制建設等方面的技術服務，是推進農村水利發展的重要基礎，是農村社會化服務體系的重要力量，是加強農村公共服務能力建設的重要載體。根據農村水利發展的實際，《決定》提出，建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務到位的基層水利服務體系，全面提高基層水利服務能力，明確以鄉鎮或小流域為單元，健全基層水利服務機構，特別強調要強化基層水利服務機構在水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣等方面的公益性職能。針對基層水利服務機構缺編制、缺經費的實際，明確要求按規定核定基層水利服務機構的人員編制，所需要的經費要納入縣級財政預算，并且提出要大力發展農民用水合作組織。要認真貫徹落實好這些政策規定。

4.積極推進農業水價改革

農業水價是促進節約用水、提高水資源利用效率和效益的重要杠桿，農業水費是維持灌排工程運行的主要經濟來源，農業水費支出是農民從事農業生產的必要成本。從促進節約用水和促進農業灌排工程良性運行的角度考慮，應該改變目前農業水價普遍偏低的狀況，提高農業水價標準，提高水費計收率；但從減少農民生產支出、保護農民從事農業生產特別是糧食生產積極性的角度考慮，則不宜提高農業水價標準。對于這個困擾水利發展多年的兩難問題，《決定》指明了解決問題的方向。《決定》提出，要按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，推進農業水價綜合改革，農業灌排工程運行管理費用由財政適當補助，探索實行農民定額內用水享受優惠水價、超定額用水累進加價的辦法。貫徹落實好這一政策措施的關鍵是建立農業灌排工程運行管理財政補助機制，也就是政府要合理分擔農業灌排工程供水成本。主要途徑：一是政府對灌排工程運行維護進行合理補助；二是建立灌排工程更新改造管理辦法，明確改造周期、資金渠道和成本控制要求；三是完善灌溉定額，制定公平合理的定額內用水優惠價格、超定額用水累進加價的激勵機制。

5.用好有關水利工程管理的優惠政策

根據水利具有很強的公益性的特點，《決定》提出了一系列有關水利工程管理的優惠政策。包括：擴大節水、抗旱設備補貼范圍；制定支持農村飲水安全工程建設的用地政策，確保土地供應，對建設、運行給予稅收優惠，供水用電執行居民生活或農業排灌用電價格；建立健全水土保持、建設項目占用水利設施和水域等補償制度；結合增值稅改革和立法進程，完善農村水電增值稅政策；完善水利工程耕地占用稅政策；等等。要努力使這些優惠政策貫徹落實到位，以減低水利工程運行成本，增加運行管理經費來源，從而促進水利工程良性運行。

6.規劃、前期工作和建設階段為工程經營管理創造良好條件

近年，水利工程規劃設計的思路已經有了顯著改善：表現在按照水資源可持續利用的要求，注重發揮水利工程的綜合效益；表現在按照市場經濟的特點，注重水利工程建成后的經營管理；表現在重視工程技術方案設計的同時，注重經濟問題和管理方案的設計。特別是一些綜合性利用的水利工程建成后，社會效益、經濟效益十分明顯，工程經營管理步入良性軌道。但是也有一些工程，雖然在規劃及前期工作階段注重了經營管理問題，但是對一些可能出現的情況考慮不周，如過高估計了發電收入、供水收入，過低估計了補償淹沒成本，致使建成后還貸壓力巨大，難以承受。更多的情況是，農村飲水安全、病險水庫除險加固、灌區改造和配套建設、中小河流治理等面廣量大的工程，對于建成后的經營管理問題普遍缺乏扎實的管理方案和必要的財務分析，潛在的風險很大。今后10年，突出加強水利薄弱環節建設，要建設大量的中小型水利工程，因此，在這些工程的規劃、設計及建設階段，必須堅持建管并重，除了論證技術方案、落實建設資金外，還必須更多地關注建成后的管理方案設計、關注管理單位的財務收益、關注管理隊伍的建設。

7.下大力提高水利工程管理隊伍素質

適應水利工程現代化要求的人才隊伍是加強水利工程管理的重要保證，必須下大力加強工程管理單位隊伍建設。近年，水管體制改革以來，通過嚴格編制管理，合理設置崗位，實行聘用制和競爭上崗，建立目標責任制和績效考核制，推行收入分配制度和人事勞動制度改革，初步形成了能夠滿足國有大中型水利工程運行管理的人才隊伍。但是，國有大中型工程管理隊伍素質不高、小型工程管護人員數量不足依然是實現水利管理現代化的制約因素。《決定》明確，全面提升水利系統干部職工隊伍素質，切實增強建設管理能力；大力引進、培養、選拔各類管理人才，鼓勵廣大科技人員服務于水利改革發展第一線，加大基層水利職工在職教育和繼續培訓力度，解決基層水利職工生產生活中的實際困難。要堅持按照《決定》提出的這些要求，不斷加大國有大中型工程管理單位在崗職工培訓與人才引進力度，同時要千方百計、努力建立一支適應小型水利工程運行管理需求的隊伍。