關于發展節水灌溉的方向與對策思考

水利部農村水利司司長 王愛國

大力發展節水灌溉是我國基本國情的必然要求，也是轉變經濟發展方式的根本需要，更是踐行可持續發展水利治水思路的重要體現。本文就當前大力發展節水灌溉的方向與對策談幾點認識和體會。

一、我國節水灌溉現狀

1.節水灌溉取得了顯著成效

我國是一個水資源短缺的農業灌溉大國，節水灌溉是促進水資源高效利用和現代農業發展的重要舉措，多年來，通過灌區改造、節水工程建設等措施，我國節水灌溉工作取得顯著成效。初步形成了政府推動、規劃指導、效益引導、投資帶動、管理促動的節水灌溉體系。大型灌區續建配套與節水改造、中型灌區節水配套改造、小型農田水利工程建設補助等項目的實施以及節水灌溉貸款貼息、農民購買節水灌溉設備購置補貼等政策的落實，帶動了一大批節水灌溉工程項目，特別是設施農業區噴灌、微灌等先進節水灌溉技術得到較好應用。因地制宜推廣適宜的節水灌溉技術，全國涌現一批好的節水灌溉發展典型，新疆棉花與西紅柿膜下滴灌、內蒙古大型噴灌機灌溉、膠東半島果樹噴微灌、大慶玉米膜下滴灌等在全國發揮了很好的示范帶動作用。截至目前，全國有效灌溉面積接近9億畝（6000萬hm2），節水灌溉工程面積4.1億畝（2733萬hm2），灌溉水利用系數達到0.5。通過大力發展節水灌溉，近10年來在農業用水總量不增加的情況下，支撐了農業持續發展的用水需求，我國糧食生產實現了七連增。

2.節水灌溉發展步伐不快

總體上看，我國節水灌溉水平還不高，尤其是高效節水灌溉占比偏小，與水資源緊缺形勢、現代農業發展要求以及轉變經濟發展方式需求不相適應。一是總體步伐偏慢。節水灌溉工程覆蓋率依然不高，僅占有效灌溉面積的45%，全國灌溉水利用系數僅為0.5，與根據節水灌溉工程技術標準測算的達到0.62的水平還相差很遠。二是技術水平不高。目前，我國節水灌溉技術水平整體偏低，高效節水灌溉面積只有1.74億畝（1160萬hm2），其中噴微灌面積7500萬畝（500萬hm2），占有效灌溉面積的8.3%。噴灌面積只有4600萬畝（307萬hm2），占有效灌溉面積的5.1%，與美國46%、歐洲普遍80%以上的噴灌面積比例相比差距較大。三是發展不穩定不平衡。高效節水灌溉“九五”起步階段發展較快，但進入“十五”后發展速度明顯放緩，近兩年以微灌為主的高效節水灌溉發展速度明顯加快。區域上長江以北12省噴微灌面積占全國總量的90%以上，尤其是新疆、黑龍江發展較快，兩個地區面積都超過1000萬畝（66.67 萬 hm2）。

3.發展節水灌溉的主要障礙

通過對過去特別是前幾年情況分析，發展節水灌溉的主要障礙有四個方面：一是部分主體動力不強。在灌溉水價偏低、節約的水無法轉讓受益和農業比較效益低的情況下，農民缺乏節水積極性。二是激勵機制不健全。我國尚未建立起基本水權制度，灌溉用水計量困難，農業用水總量控制和定額管理制度不能有效落實。對浪費灌溉用水的行為缺乏制度約束，節約用水也難以得到合理補償。三是投入嚴重不足。各級財政投入與需求差距巨大，農民受外出務工等因素影響投勞也不能全部落實。滴灌、噴灌等高效節水灌溉一次性投入大，運行維護費用高，中央補助不足，基層政府和大部分農民在資金籌措上都存在困難。四是技術推廣體系不健全。節水灌溉技術產學研聯系不夠緊密，技術集成少，成果轉化慢。缺乏節水灌溉行業準入制度，節水灌溉設備質量良莠不齊，尚未培育出一批可承擔節水灌溉技術推廣主體地位的設備生產企業。

這些問題需要進一步研究解決。

二、發展節水灌溉面臨新機遇

第一，黨中央、國務院高度重視節水灌溉工作，2011年中央一號文件多處提到節水灌溉問題，明確要求“大力發展節水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術”，“普及農業高效節水技術”。溫家寶總理2月10日在全國糧食生產電視電話會議上強調：要把節水灌溉作為一項根本性措施來抓，下決心加大節水技術的推廣力度，增加節水設備的補貼，不斷創新節水機制和節水模式。第二，水利部黨組要求把節水灌溉當作頭等大事來抓。近期，陳雷部長批示要求舉全部之力推進高效節水灌溉，并在2011年全國水利工作會議上對大力發展節水灌溉作出全面部署。第三，國家財力增強為加快發展節水灌溉提供了支撐。近年水利投資不斷增加，中央一號文件對進一步加大水利投入提出了明確要求，中央和地方用于節水灌溉的資金也將大幅度增加。第四，多年發展節水灌溉積累了經驗、技術和專業人才基礎。第五，近年來土地流轉明顯加快，農村勞動力轉移，種糧大戶、企業化生產、農村專業合作組織等規模化經營方式以及發展現代農業的要求為發展節水灌溉提供了條件。

三、發展節水灌溉的方向

1.總體思路

以科學發展觀為指導，深入貫徹落實中央及部黨組發展高效節水灌溉的一系列重要指示和部署，積極踐行可持續發展治水思路，大力發展民生水利，以水資源高效利用和提高農業綜合生產能力為目標，以發展噴灌、微灌和管道輸水灌溉為主要措施，經濟作物區和糧食主產區并重，重點示范和大力推廣相結合，資源節約和轉變農業發展方式相促進，通過建立政府主導、農戶參與、科技支撐、專業服務、企業配合、社會支持的機制，加快工程建設，強化管理改革，推進產學研結合，健全技術服務，大力發展節水灌溉，促進農田水利現代化、農業現代化和水資源可持續利用。

2.主要目標和任務

根據規劃目標和各地實際，到2020年，我國節水灌溉工程面積達到7.6億畝（5067萬hm2），其中高效節水灌溉面積3.5億畝（2333萬 hm2），占有效灌溉面積（約 9.5億畝）的37%。“十二五”期間，確保新增高效節水灌溉面積0.5 億畝（333 萬 hm2），爭取新增 1.0 億畝（667 萬 hm2）。

大力發展高效節水灌溉建設，集中連片建設一批規模化高效節水灌溉工程，每年大致安排建設100片3萬畝（2000 hm2）以上、200 片萬畝（667hm2）以上及一批 5000 畝（333hm2）以上的項目區；加上面上各地建設的高效節水灌溉工程，5年內力爭使高效節水灌溉面積達到2.7億畝（1800萬hm2），占有效灌溉面積的比例由19%提高到29%，其中噴灌面積發展到8000萬畝（533萬hm2）左右，力爭在現有基礎上翻一番。通過大中型灌區節水改造、發展高效節水灌溉以及加強管理，確保全國灌溉水利用系數達到0.53以上。

同時，進一步深化體制改革，逐步建立健全“產權明晰、主體到位、責任明確、經費落實”的田間工程管理體制和運行機制；大力發展農民用水戶協會，用水戶參與灌溉管理面積的比例顯著提高；在建立水權制度的基礎上，通過完善灌溉用水檢測、量測網絡，探索建立灌溉用水“總量控制，定額管理”的節水約束體系，推行節水灌溉制度。

3.發展節水灌溉的方向

在加快灌區節水改造、加強渠道防滲等工程建設的同時，重點推進高效節水灌溉技術。考慮種植結構、規模、氣候特點、水資源條件、農業生產方式、經濟條件以及地方積極性等因素，因地制宜確定建設模式。北方平原地區大力推行管道灌溉，固定式、半固定式、移動式噴灌等技術；東北、西北等有規模化耕作條件的地區，大力發展大型機械化行走式噴灌，集中連片建設高標準節水灌溉示范區；南方水資源相對豐富地區大力推行水田控制灌溉；水源條件較差的山丘區，利用小型集雨設施，發展滴灌、微灌等窖灌農業。

近期重點在以下地區集中連片、規模化推進。在東北西部干旱區、內蒙古中東部、華北平原、膠東遼東半島、渭北高原、黃淮海平原、山丘崗地以發展噴灌為主；東南、西南山丘區利用自然水頭和集雨發展自壓噴灌；在西北內陸的黑河、石羊河流域和新疆及其他經濟作物種植區以發展微灌為主，設施農業種植區優先推廣微灌技術；在華北平原井灌區、黃河下游井灌區、杭嘉湖平原以發展管道輸水灌溉為主。

四、發展節水灌溉的主要措施

1.進一步提高認識

進一步深化全社會對水資源供需矛盾突出仍然是可持續發展的主要瓶頸的認識，加強節水灌溉是保障我國水安全、糧食安全戰略和轉變經濟發展方式、促進農業現代化的根本要求的重要性教育。繼續把節水灌溉作為一項革命性和根本性措施來抓，通過納入國家宏觀規劃、政策體系，逐步上升為國家戰略。

2.加大各級財政支持力度

以中央和地方財政性投入為主，進一步加大投入力度。一是通過現有國家基本建設渠道和中央財政渠道，切實加大對節水灌溉的投入。二是爭取中央財政預算和中央統籌的土地出讓收益設專項資金用于節水灌溉工程建設。三是通過財政以獎代補、獎補結合以及金融優惠貸款、貼息等方式，引導、帶動地方財政和社會資金加大對高效節水灌溉的投入。

3.制定完善發展規劃

盡快完成《全國節水灌溉“十二五”規劃》《全國高效節水灌溉發展規劃》，經批準后，將規劃指標分解落實到省、地、縣，作為指導各地節水灌溉發展和國家安排補助資金及地方使用農田水利建設資金的依據。各地根據規劃制定實施方案，落實責任，加強監督檢查，保證各項建設任務的順利完成。

4.落實各項扶持政策

一是完善購置節水灌溉機械設備的補貼政策。按照一號文件關于“擴大節水、抗旱設備補貼范圍”的精神，進一步完善農機具購置補貼管理辦法，爭取將節水灌溉機械設備和管材、管件等全部納入農機具購置補貼范圍。二是完善對工程運行維護管理的補貼政策。按照一號文件關于 “農業灌排工程運行管理費用由財政適當補助”的要求，制定相關辦法，進一步明確節水灌溉工程運行管理費用財政補貼政策。三是完善對節水設備生產企業的優惠政策。制定高效節水灌溉產品減免增值稅和降低進出口關稅等的優惠政策。加大對高效節水灌溉生產企業高新技術改造投入，鼓勵企業進行技術改造。四是完善金融支持政策。爭取加大財政貼息力度和貸款支持力度，對建設節水灌溉工程執行無息或低息貸款，延長貸款期限，鼓勵農業企業、種植大戶、農業合作組織積極利用貸款發展高效節水灌溉。

5.加強科技支撐作用

一是加大高效節水科技成果轉化力度。選擇、推薦一批技術先進、實用方便、用戶歡迎的產品、技術，在重點項目區優先試點、推廣。二是加大聯合攻關力度。組織生產企業、科研院校，圍繞高效節水灌溉發展中的突出技術和管理問題，進行聯合攻關和深入研究，研發適合我國國情的高效節水灌溉設備設施和管理模式。三是加大基礎研究力度。針對分區發展策略、高效節水灌溉機理等問題，開展綜合性基礎研究。

6.整合力量共同推進

一是落實責任。實行最嚴格的水資源管理制度，把灌溉水利用系數作為考核指標納入政府考核體系，推進節水灌溉，提高水資源的利用效率和效益。二是加強部門合作。各級水利、發改、財政、國土、農業等部門要加強合作，以縣級農田水利規劃為平臺，整合部門力量和資金渠道，形成分工不變、用途不亂、各負其責、各記其功，共同促進高效節水灌溉發展的工作格局。三是發揮企業作用。鼓勵、促進信譽好、產品質量高、適應性強的高效節水設備生產、施工企業在高效節水灌溉發展中發揮積極作用。四是培育服務體系。扶持建立專業化的高效節水灌溉建設、運行、管理服務體系，促進良性發展；加強技術培訓和政策宣傳，充分調動農民合作組織的力量，提高自我服務能力。