貫徹落實中央一號文件實行最嚴格水資源管理制度

水利部水資源司司長 孫雪濤

水是生命之源、生產之要、生態之基，水資源對經濟社會發展和人民安居樂業有著極端的重要性。2009年回良玉副總理提出“我國要實行最嚴格的水資源管理制度”之后，陳雷部長提出建立水資源管理的三條紅線并代表水利部黨組進行了全面布置。2011年中央一號文件明確了我國要實行最嚴格的水資源管理制度，并以專門章節和較長篇幅深入闡述了“確立三條紅線，建立四項制度”等水資源管理的內容和要求。這是黨中央、國務院在充分考慮我國的基本國情、發展階段和資源稟賦的基礎上作出的重大決策，也是為保障經濟社會可持續發展所作的必然選擇，必將對當代中國的科學發展、對中華民族的永續發展產生重大而深遠的影響。

一、深刻認識實行最嚴格水資源管理制度的重大意義

新中國成立以來，特別是改革開放以來，黨和國家高度重視水資源工作，水資源開發、利用、節約、保護和管理工作取得了顯著成績，在保障經濟社會快速發展、提高人民生活水平和改善生產條件等方面發揮了十分重要的作用。但必須看到，人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情，當前我國水資源形勢依然十分嚴峻，水資源短缺、用水浪費、水污染嚴重、生態與環境惡化等問題尚未根本改變，嚴峻的水資源問題已成為可持續發展的主要瓶頸。與此同時，我國還將長期處于工業化和城鎮化高速發展的時期，再不加快轉變經濟發展方式，水資源支撐不住，水環境容納不下，社會承受不起，經濟發展將難以為繼。中央將“十二五”時期我國經濟增長的年均目標鄭重下調為7%，并要求把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟增長方式的重要著力點，更加注重經濟發展的質量和效益。中央一號文件將嚴格水資源管理定位為 “加快轉變經濟發展方式的戰略舉措”，強調了用水方式轉變是經濟發展方式轉變的重要組成部分，用水方式不進行轉變將無法為我國經濟社會持續健康發展提供水資源保障，也不可能真正實現經濟發展方式的轉變。實行最嚴格水資源管理制度是基于我國基本國情和水情作出的現實選擇，是加快轉變經濟增長方式的根本要求，通過對生產、流通、消費等各領域形成反向的倒逼和約束機制，以盡可能小的水資源消耗和水環境損失獲得盡可能大的經濟效益和社會效益。

二、準確把握實行最嚴格水資源管理制度的總體要求

解決水資源與經濟社會發展的支撐和約束關系問題，本質上屬于處理人與自然關系的問題。實行最嚴格水資源管理制度是在系統總結、深入思考傳統水資源管理基礎上的制度創新，具有鮮明的中國特色。準確把握這一制度的總體要求，是實施好這一制度的重要前提。

1.實行最嚴格的水資源管理制度首先要劃定“三條紅線”

當前，我國水資源面臨需求過大帶來的缺水問題、開發過度導致的水生態退化問題、排污超量引發的水環境污染問題。通過科學劃定涵蓋取水、用水和排水三個重要環節的“三條紅線”，即水資源開發利用總量控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區限制納污紅線，將經濟社會系統對水資源和生態環境系統的影響控制在可承載范圍之內，是促進人與自然和諧，保障水資源可持續利用的首要措施。可以看出，“三條紅線”既是對經濟社會系統取水、用水和排水等行為的約束，也是水資源配置、節約和保護的管理目標。

2.實行最嚴格水資源管理制度要突出“四個更加”

一是管理目標要更加明晰。中央一號文件提出，到2020年，全國年用水總量力爭控制在6700億m3，萬元國內生產總值和萬元工業增加值用水量明顯降低，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上，主要江河湖泊水功能區水質明顯改善，城鎮供水水源地水質全面達標。要達到上述目標，需要進行指標分解，盡快確定“十二五”時期管理的階段目標。

二是制度體系要更加嚴密。要在已有制度框架下，完善、細化用水總量控制制度、取水許可制度和水資源有償使用制度、水資源論證制度、節約用水制度、水功能區管理制度等各項制度的具體內容和實施要求，提高制度可操作性和兼容性，形成系統的管理體系，使得每一項水資源開發、利用、節約、保護和管理行為都有章可循。

三是管理措施要更加嚴格。最嚴格的水資源管理制度突出制度的嚴謹、嚴肅和嚴厲的特性，強調制度的可操作性和具體實施。對取水總量已達到、超過或接近控制指標的地區，暫停或限制審批新增取水；對超過用水計劃及定額標準的用水戶，嚴格核減取用水量；對現狀排污量超出水功能區限制排污總量的地區，限制審批新增取水和入河排污口等。

四是責任主體要更加明確。實行最嚴格水資源管理制度要進一步明確政府、水行政主管部門和用水戶的責任。政府對本轄區水資源管理紅線指標的落實負總責,主要領導人是第一責任人。水行政主管部門負責統一管理水資源，落實三條紅線。用水戶履行節約保護水資源義務，依法接受監督管理。建立健全有效的目標責任與考核機制，落實責任。

3.實行最嚴格的水資源管理制度要實現“六個轉變”

最嚴格的水資源管理制度的實行，關鍵是要加快“六個轉變”：一是在管理理念上，加快從供水管理向需水管理轉變；二是在規劃思路上，把水資源開發利用優先轉變為節約保護優先；三是在保護舉措上，加快從事后治理向事前預防轉變；四是在開發方式上，加快從過度開發、無序開發向合理開發、有序開發轉變；五是在用水模式上，加快從粗放利用向高效利用轉變；六是在管理手段上，加快從注重行政管理向綜合管理轉變。通過六方面的轉變，從管理理念到管理行為切實保障“三條紅線”的落實。

三、全面落實最嚴格水資源管理制度的各項任務

最嚴格水資源管理制度的實質是建立一套任務可分解、可操作、可檢查、可考核、有獎懲的制度體系。“三條紅線”把水資源管理變成了可量化的工作，監督考核則把水資源管理明確為政府責任，解決了長期以來困擾水資源工作的兩大難題。當前需要緊密圍繞以下四方面開展工作：

1.建立用水總量控制制度

用水總量控制制度的建立主要包括三方面重點任務∶一是要確立水資源開發利用紅線，包括建立覆蓋流域和區域的用水總量控制指標體系和取水許可總量控制指標體系，制定主要江河水量分配方案等。二是要重點推進水資源論證和取水許可兩大制度建設，從規劃和前置管理實現用水總量的控制。水資源論證制度要推進國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃以及建設項目布局的水資源論證工作，同時嚴格執行建設項目的水資源論證制度，對于未經水資源論證而擅自開工建設或投產的項目一律責令停止。取水許可制度重點是要強化嚴格審批管理，對于取水總量已達到或是超過控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對于取水總量接近控制指標的地區，限制審批新增取水。三是要加強三方面重點領域的工作，即地下水資源的管理與保護、水資源的統一調度和國家水權制度建設，促進和保障用水總量控制目標的實現。

2.建立用水效率控制制度

用水效率控制制度的建立具體包括三個層次的內容∶一是用水效率控制紅線的確立，主要是要建立涵蓋區域、行業和用水產品的用水效率指標體系，為用水定額管理和用水計劃管理奠定基礎；二是建立三項重點制度，即用水定額與計劃管理制度、缺水地區高耗水工業項目準入制度、建設項目節水“三同時”制度；三是切實推進五方面重點領域的工作，即各業節水技術改造、節水技術的普及推廣與節水示范工程建設、重點用水戶的監控、強化企業節水管理以及節水強制性標準的制定與推行。

3.建立水功能區限制納污制度

水功能區限制納污制度也包括三個層次的內容：一是水功能區限制納污紅線的確立，包括基于水功能區劃分嚴格核定水域納污容量，根據水功能區階段性保護目標確定不同階段的入河排污限制總量。為將水功能區限制納污總量與污染防治工作緊密結合起來，中央一號文件還專門指出，各級政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據，明確責任，落實措施.二是要嚴格入河排污口管理制度和水功能區水質預警監督管理制度，對于排污量已超出水功能區限制排污總量的地區，要限制審批新增取水和入河排污口，同時建立水功能區水質評價體系，完善水質預警監督管理制度.三是要強化以飲用水水源地為重點的水源地保護，包括劃定飲用水水源保護區，強化飲用水水源的應急管理，并建立水生態補償機制。

4.建立水資源管理責任與考核制度

中央一號文件提出的建立水資源管理責任與考核制度是一項重大的突破，也是最嚴格水資源管理制度能否實現預期目標的關鍵。它包括三個層次的內容：一是明確責任主體，即政府是實行最嚴格水資源管理的責任主體，縣級以上地方政府主要負責人要對本行政區域水資源管理和保護工作負總責；二是嚴格實施水資源管理考核制度，具體由水行政主管部門會同有關部門，對各地區水資源開發利用、節約保護主要指標落實情況進行考核，考核結果交由干部主管部門，作為地方政府相關領導干部綜合考核評價的重要依據；三是要切實完善水資源管理監督考核的支撐體系，包括區域取水、用水和排水的計量、監測、統計和信息化管理制度與系統的建立。

四、結 語

實行最嚴格水資源管理制度，表明了中國政府高度關心水資源的基本態度，表達了社會各界對解決突出水問題的熱切期盼，表現了水利工作者奮勇進取、不辱使命的堅強決心。中央一號文件關于落實最嚴格水資源管理制度的各項政策措施，雖然還需要長期的積極探索和開拓創新，但有理由相信，在黨中央、國務院的堅強領導下，在各部門的密切配合下，在全社會的廣泛參與下，最嚴格水資源管理制度將得到全面的落實和執行。