關于“十二五”水利建設中幾個問題的思考

中國工程院院士、南京水利科學研究院院長 張建云

2011年中央一號文件明確提出未來10年中將投資4萬億元，基本建成防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系及有利于水利科學發展的制度體系。隨之而來的是社會上一系列的疑問和困惑，如：國家連續進行防洪工程建設，投入這么多資金，防洪形勢到底如何？大江大河堤防多已修成“銅墻鐵壁”，中小河流該如何治理？不能再修高標準的堤防，不能再形成更多的懸河；山洪地質災害是否只能“躲”，無法防？山洪地質災害防治的重點是工程治理還是搬遷避讓？農村水電要不要發展，要不要限制發展？等等。這些問題的提出應該引起我們水利工作者的高度重視。

圍繞這些問題，表述一下作者的認識和觀點。

一、我國防洪體系的基本評價

防洪體系包括防洪工程體系、非工程體系和管理體系等。我國的防洪體系可以從這三個方面進行評價。

1.防洪工程體系建設

新中國成立以來，按照“蓄泄兼籌，以泄為主”和“除害與興利相結合”的方針，對大江大河進行了大規模的治理，初步形成了江河干支流的控制性樞紐工程、河道堤防工程、蓄滯洪區為主體的防洪工程體系。據2009年全國水利發展統計公報，當前全國已建成江河堤防29.14萬km，修建各類水庫87151座，水庫總庫容7064億m3。另據《國家蓄滯洪區修訂名錄（2010年1月7日）》，國家對蓄滯洪區的設置進行了較大調整，調整后的國家蓄滯洪區名錄共有蓄滯洪區98處，調蓄能力約1000億m3。總體來看，我國大江大河防洪工程體系已初步建成，基本上可以防御常遇洪水。但仍存在一些突出問題：①由于地質條件復雜，防洪工程不可避免地存在薄弱環節，防洪規劃提出的重點工程尚未完全建成，部分河段防洪標準仍然偏低。②高水位時，容易出現管涌、滑塌等問題，需時刻牢記“千里之堤，潰于蟻穴”的警世名言。③超標準洪水的處置仍沒有很好的解決辦法。如果發生1954年型洪水，長江按理想情況行洪分洪，漢口以上仍將有350多億m3超額洪水需要處置。同時，隨著經濟社會的發展，行蓄洪區越來越難以正常運用。④中小河流防洪問題突出。中小河流覆蓋國土面積達85%，多數不能控制常遇洪水。中小河流洪水和山洪地質災害是近10年來洪水災害的主要原因。

2.防洪非工程體系建設

國家防汛抗旱指揮系統一期工程自21世紀初開始建設，一期工程建設主要包括：15個重點防洪省市的125個水情分中心（涵蓋1884個水情報汛站）水情信息采集系統建設、4個工情和4個旱情分中心的試點建設，建設后使得全國防汛信息的采集傳輸由原來的1～2 h縮短至30min以內；覆蓋國家防總、流域機構和省市級防汛抗旱部門的計算機網絡系統和視頻會商系統；初步建成防汛基礎數據庫和洪水預報、水文氣象綜合信息、防汛會商等業務應用系統。該工程邊建設，邊應用，邊發揮效益，提升了防汛抗旱減災的業務水平和工作效率，在近年的防洪抗旱減災中發揮了重要作用，并于2010年年底通過驗收。在總結一期工程成功經驗的基礎上，我們應該清楚地認識到：①信息采集系統仍需大力加強，一期工程建設范圍之外，尚有102個水情分中心約1400個水文站的水情信息采集系統尚未按工程標準改造建設；同時工情、旱情信息采集僅進行了少量試點，是二期工程的重點建設任務。②一期工程僅僅初步建設了防汛基礎數據庫和基本的業務應用系統，二期工程需要進一步深入開發，完善功能，以全面提升防汛抗旱決策支持能力。③網絡安全在一期工程中投資很少，網絡安全體系比較薄弱，在二期工程建設中要引起重視，加強網絡安全的軟硬件建設，確實保障防汛網絡安全、暢通。

3.防洪管理體系

進入新時期，管理理念和方法需要更新、與時俱進。①思路上，全面落實防汛抗旱工作“兩個轉變”的機制，即由控制洪水向洪水管理轉變，由單一農業被動抗旱向全面主動抗旱轉變，同時堅持蓄泄兼籌、以泄為主的原則，堅持“點線面結合，綜合治理”的策略，實現人水和諧的理念。②加強防洪管理，最大限度減少洪水災害損失。充分利用洪水預測、預報、預警，加強洪水調度和風險管理，在保障防洪安全的條件下，實現洪水資源化利用；加強和完善防洪預案的制定和執行，做到科學有序執行，建立應急管理機制，提高應急反應能力和防災減災能力。③建立必要的法律和制度，保障水庫和行蓄洪區等防洪工程的及時調度和應用。

一號文件明確提出，到2020年，我國基本建成防洪抗旱減災體系。為此，在今后的工作，建議不斷提高認識，轉變思路，全力推進新時期防洪工作。因此，對我國防洪形勢的基本評價：①洪澇災害頻繁發生仍然是中華民族的心腹大患。②大江大河防洪體系雖已初步建成，但存在的突出問題和薄弱環節需高度重視，盡快完成全國防洪規劃提出的建設任務。③中小河流覆蓋面廣，防洪能力薄弱，亟須加強，盡快實施全國中小河流治理和病險水庫除險加固規劃。④轉變防洪理念，加強防洪管理。

二、中小河流治理建設重點

我國河流眾多，流域面積在200 km2以上、有防洪任務的中小河流9000多條。其中流域面大于或等于3000 km2的河流670多條（江河重要支流、較大獨流入海河流、內陸河流），流域面積200～3000 km2的河流8600多條。但由于治理投資不足等原因，目前約有2/3中小河流未得到系統治理，防洪基礎設施薄弱。據統計，一般年份中小河流洪澇災害和山洪地質災害造成的傷亡人數約占80%，充分暴露出中小河流已成為我國江河防洪體系中突出的薄弱環節。

在實際工作中，要充分認識到大江大河與中小河流治理的特點和難點不同，治理工作中要區別對待。首先，中小河流一般情況下多為點暴雨，強度大，而大江大河流域面積大，降雨分布不均，且平均雨量一般小于中小流域；其次，中小河流匯流快，峰高量少，陡漲陡落，而大江大河通過全流域調蓄，匯流慢，過程長，峰高量大；再次，中小河流保護對象不及大江大河重要，防洪要求低于大江大河，治理工作面廣量大。

一號文件明確提出，“十二五”期間要基本完成重點中小河流（包括大江大河支流、獨流入海河流和內陸河流）重要河段的治理。因此，對防洪任務重、有重點保護對象（人口和資產）、洪澇災害問題突出的中小河流（約244條）進行集中整治，適當提高堤防防洪標準，保護人民生命和財產安全是十分必要的；同時，中小河流治理要堅持蓄泄兼籌的原則，要適當承擔防洪風險，必要時要以局部利益服務大江大河的整體利益；中小河流的防洪標準確定要科學、適當，既要保護當地人民的財產安全，也要避免全部高標準治理，導致上游洪水全部入槽，給下游大江大河造成更大的防洪壓力。因此，加高加固重點河段的堤防（護岸）、河道整治及清淤疏浚、平原地區排澇工程等是今后中小河流治理建設的重點。

三、關于山洪地質災害防治

我國地貌類型多樣，且以山地高原為主。加之我國主要處于東亞季風區，山丘區暴雨頻發，導致山洪地質災害發生頻繁。據統計，目前全國有山洪地質災害防治任務的山丘區面積約487萬km2，約占我國國土面積的50.7%，涉及30個省（自治區、直轄市）的2058個縣，防治區內約有人口5.7億。其中重點防治區面積110.7萬km2，人口約1.3億，成為當前我國防洪減災工作中亟待解決的突出問題。近期國家相關部委編制的全國山洪地質災害防治規劃中明確提出開展山洪地質災害調查評價、搬遷避讓及工程治理、非工程措施建設等重點工作，這為山洪地質災害的防治提供了有力的技術支撐，大大推動了我國山洪災害防御和治理工作的開展。

中央一號文件提出開展山洪地質災害防治等直接關系人民群眾生命安全的民生水利問題，對新時期繼續開展山洪地質災害防治工作提出了更高的要求。為此，建議在工作中重點加強以下三方面工作：

1.編制山洪地質災害風險圖

在山洪地質災害調查評價中，全面查清山洪、泥石流、滑坡、崩塌等災害隱患點的基本情況，評價和預測災害隱患點發展趨勢，劃定災害危險等級，科學制定山洪地質災害風險圖。

2.重視非工程措施建設

一是加強暴雨的監測和預測。初步規劃建設5萬多個地面雨量自動監測站，特別是暴雨監測的盲區，在建設過程中，要充分結合水文、氣象等部門現有的雨量站網，避免重復；目前我國已建現代天氣雷達156部，建議新建一批移動天氣雷達及對流層風廓線雷達、邊界層風廓線雷達，加強暴雨及中小尺度天氣系統的氣象觀測和預測。二是加強巖體穩定性監測和分析。初步規劃在威脅500人以上的大型、特大型地質災害點2638處進行專業監測，其中泥石流專業監測點665處，滑坡專業監測點1973處，進行巖體壓力、裂縫變形及位移等監測。三是加強山洪地質災害預警綜合分析平臺建設，充分利用水文氣象綜合立體監測信息和巖體穩定性分析結果，科學分析產生山洪地質災害的臨界雨量，根據巖體含水量及其穩定性，分析不同降雨量和強度產生山洪地質災害的風險，及時發布預警預告。四是到2020年，在山洪災害重點防治區全面建成非工程措施與工程措施相結合的綜合防災減災體系，在山洪災害一般防治區初步建立以非工程措施為主的防災減災體系。

3.建立群測群防體系

專業監測與群測群防相結合，以基層群眾為主體，對山洪地質災害易發區或隱患點進行全面監測，專業技術人員對群測人員進行定期監測方法的培訓和指導。同時不斷加強對廣大山丘區群眾加強山洪地質災害防災避災知識和技能的宣傳教育，提高高山區居民防范山洪地質災害的知識和避險技能。

四、繼續加強農村水電建設

我國農村小水電資源十分豐富。根據《全國農村水能資源調查評價成果 （2008年）》，我國大陸地區單站裝機容量5萬kW以下的農村水能資源技術可開發裝機容量1.28億kW，年發電量5350億kWh，居世界第一位。截至2009年年底，已建成農村小水電站4.5萬余座，總裝機容量5512萬kW，年發電量近1600億kWh，約占中國水電裝機和年發電量的30%。農村小水電巨大的開發潛力日益受到國家的高度重視。水利發展“十二五”規劃明確提出，在今后的5年中，將新增水電裝機容量1000萬～1500萬kW，新建設300個農村電氣化縣，同時繼續實施“小水電代燃料”工程建設，搞好農村水電配套電網改造工程建設。

受到管理體制和自身建設方面的影響，目前小水電建設目前存在四個問題：①水能資源利用不盡合理（設計裝機規模不合理，電站裝機容量普遍偏小，棄水過多，水能資源浪費）。②工程質量差，安全隱患多。③設備老化、落后、效率低。④電站經營困難，自身無力改造。

按照一號文件要求，在保護生態和農民利益前提下，加快水能資源開發利用是當前的重要任務。建議在今后的工作中應逐步提高認識：第一，農村小水電是農村重要的水利基礎設施和公共設施，是新農村建設的重要任務。第二，發展農村水電是促進節能減排，實現中國政府在哥本哈根氣候變化大會上承諾的重要措施之一。第三，新中國成立以來農村水電累計發電2萬多億kWh，相當于節約標準煤7億t，減少CO2排放量18億t，是重要的清潔可再生能源，小水電發展是發展可再生能源、應對氣候變化的迫切需要。引水式電站對下游河道生態環境可能有一定的影響，但已引起高度重視，正逐步進行改造。在加快農村水電開發建設的同時，要重視農村水電增效擴容改造工作；增效擴容改造投入少，見效快，不存在移民和環境問題，建議盡快頒布“全國農村水電增效擴容改造專項規劃”，繼續加強農村水電發展。

五、結 語

關于水利工作，在社會上有不同的看法和觀點。因此，要認真學習貫徹中央一號文件第三十條“動員全社會力量關心支持水利工作”精神，即加大力度宣傳國情水情，增強全民水患意識、節水意識、水資源保護意識，廣泛動員全社會力量參與水利建設。把水情教育納入國民素質教育體系和中小學教育課程體系，作為各級領導干部和公務員教育培訓的重要內容。把水利納入公益性宣傳范圍，為水利又好又快發展營造良好輿論氛圍。

[1]中華人民共和國水利部辦公廳.中華人民共和國水利部公報[R].2010.

[2]徐乾清.徐乾清文集[M].北京：中國水利水電出版社，2010.

[3]張建云.水文自動測報系統應用技術[M].北京：中國水利水電出版社，2005.

[4]中華人民共和國水利部.全國農村水能資源調查評價成果[R].2008.

[5]張建云，章樹安.水文科技發展回顧及思考[J].水文，2006，26（3）.