依法治水與水法規(guī)制度建設(shè)

國(guó)務(wù)院法制辦農(nóng)林司司長(zhǎng) 王振江

一、水法規(guī)制度建設(shè)回顧

新中國(guó)成立以來，黨和國(guó)家一直高度重視水利工作，先后出臺(tái)了一系列的文件和規(guī)范保障水利工作的順利開展。特別是改革開放以來，我國(guó)水利法制建設(shè)快速發(fā)展，不斷完善，1988年水法的頒布施行，標(biāo)志著中國(guó)治水走上了依法治水的軌道。經(jīng)過20多年的努力，目前我國(guó)已經(jīng)制定相關(guān)法律4部、行政法規(guī)10余部，各地方、各部門也制定了大量的地方性法規(guī)和規(guī)章，中國(guó)特色社會(huì)主義水法規(guī)體系已經(jīng)形成。我個(gè)人認(rèn)為，按照工作重點(diǎn)和指導(dǎo)思想的不同，我國(guó)水法規(guī)制度建設(shè)大致可分為三個(gè)階段：

一是從20世紀(jì)80年代到1998年，是水法規(guī)制度建設(shè)的起步時(shí)期。這段時(shí)期出臺(tái)的水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法及其實(shí)施條例、河道管理?xiàng)l例、水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例、大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例、長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例等，其主要特點(diǎn)是通過制度建設(shè)，保障水利工程的順利建設(shè)和安全運(yùn)行。二是從1998年到2008年前后，是水法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展時(shí)期。這段時(shí)期修訂了水法和水污染防治法，出臺(tái)了取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法、長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例、黃河水量調(diào)度條例、水文條例等行政法規(guī)，其主要特點(diǎn)是通過完善相關(guān)制度，促進(jìn)水資源的節(jié)約、保護(hù)與合理配置，實(shí)現(xiàn)了水資源的統(tǒng)一管理和科學(xué)配置，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)水資源的需求。三是從2009年開始，是水法規(guī)制度建設(shè)的完善時(shí)期。這段時(shí)期修訂了水土保持法，出臺(tái)了抗旱條例，正在制定太湖流域管理?xiàng)l例等，其主要特點(diǎn)是在全面認(rèn)識(shí)人與自然關(guān)系的基礎(chǔ)上，更加重視人水和諧，更加重視保障民生，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與水資源可持續(xù)利用的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)然，這三個(gè)階段是相互聯(lián)系而不是彼此對(duì)立的，是有機(jī)融合而不是截然分開的。

二、水法規(guī)制度建設(shè)遵循的原則

作為從事立法工作多年的政府法制工作者，我參與了水法規(guī)制度建設(shè)從起步、發(fā)展，再到完善的全過程。對(duì)于如何貫徹科學(xué)立法、民主立法精神，不斷提高水利立法質(zhì)量，我有一些初步的體會(huì)。

一是立法要尊重水的自然屬性。水屬于自然資源，而且是一種稀缺的自然資源，人類只有尊重其自身屬性，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用。在水法規(guī)制度建設(shè)中，要統(tǒng)籌考慮水的量、質(zhì)和勢(shì)，尊重水的流域特點(diǎn)，在管理體制上強(qiáng)化流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理，強(qiáng)化流域調(diào)度配置，只有尊重水資源的自然屬性，才能真正做到人水和諧，水資源的可持續(xù)利用。

二是立法要尊重水的社會(huì)屬性。立法調(diào)整的是權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)范的是社會(huì)主體行為，必然要求制度建設(shè)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。水是生命之源，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)資源，2011年的中央一號(hào)文件鮮明地提出水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，這都是強(qiáng)調(diào)水的社會(huì)屬性。這些年來，從“工程水利”到“資源水利”，再到“民生水利”，這既是水利發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變，也是水法規(guī)制度建設(shè)指導(dǎo)思想的演變過程，充分反映了水事管理要尊重水的社會(huì)屬性，政府職能要切實(shí)轉(zhuǎn)變到社會(huì)管理和公共服務(wù)上。

三是立法要尊重水的經(jīng)濟(jì)屬性。水資源具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是重要的生產(chǎn)要素，立法既要正確運(yùn)用利益導(dǎo)向機(jī)制，更要注意保護(hù)和解放生產(chǎn)力，破除束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制、機(jī)制障礙，調(diào)動(dòng)人的積極性，激發(fā)人的創(chuàng)造力。在水法規(guī)制度建設(shè)中要充分重視水的經(jīng)濟(jì)屬性，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化水資源的配置，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、繼續(xù)完善水法規(guī)體系

2011年年初中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，明確了今后五到十年水利工作的指導(dǎo)思想和基本任務(wù)，提出“注重科學(xué)治水、依法治水……大力發(fā)展民生水利，不斷深化水利改革，加快建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，促進(jìn)水利可持續(xù)發(fā)展，努力走出一條有中國(guó)特色水利現(xiàn)代化道路”。《關(guān)于水利改革發(fā)展的決定》也對(duì)繼續(xù)完善水法規(guī)體系提出了新的更高的要求。剛剛結(jié)束的十一屆人大四次會(huì)議上，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)宣布，中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但是立法工作任務(wù)依然艱巨而繁重，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系“不是靜止的、封閉的、固定的，而是動(dòng)態(tài)的、開放的、發(fā)展的”。我認(rèn)為，下一步應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來完善水法規(guī)體系：

一是查漏補(bǔ)缺，填補(bǔ)立法空白。目前還有個(gè)別法律法規(guī)未能出臺(tái)，水法規(guī)體系還存在一定的空白，例如2011年中央一號(hào)文件提出大力加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，完善農(nóng)田水利建設(shè)、運(yùn)行、管理、維護(hù)機(jī)制，這要求我們適時(shí)完善農(nóng)村水利方面的法律制度；一號(hào)文件還提出建立用水效率控制制度，把節(jié)水工作貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過程，因此，在節(jié)約用水方面還有待法律制度的規(guī)范。

二是與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)法律法規(guī)修改。我國(guó)正處在深刻變革的歷史進(jìn)程中，社會(huì)利益格局不斷調(diào)整，立法既要解決當(dāng)前面臨的突出問題，又要建立有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。特別是隨著社會(huì)主義民主政治的深入發(fā)展，人民群眾的利益訴求越來越具體，法律意識(shí)越來越強(qiáng)烈，這都要求我們及時(shí)修改、完善那些已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的法律法規(guī)。以水利水電工程建設(shè)征地為例，隨著城市房屋征收制度、農(nóng)村土地管理制度的改革深化，水利水電工程征地制度也面臨著改革，這也需要我們加強(qiáng)研究，提出改革的思路和方向，適時(shí)完善相關(guān)法律制度。

三是統(tǒng)籌兼顧，完善配套制度和法規(guī)、規(guī)章清理同步進(jìn)行。水法規(guī)體系是由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章組成的有機(jī)整體。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章是對(duì)法律的細(xì)化和補(bǔ)充，對(duì)水法規(guī)體系的形成和完善發(fā)揮了非常重要的作用。今后要繼續(xù)按照科學(xué)立法、民主立法的要求，不斷完善配套制度，提高制度建設(shè)質(zhì)量。同時(shí)，要建立法規(guī)、規(guī)章清理工作長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)與新出臺(tái)的法律不一致、不協(xié)調(diào)，或者不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的，及時(shí)予以修改或者廢止。

四、加強(qiáng)執(zhí)法，依法治水

水法規(guī)體系的形成，解決了有法可依的問題，因此，在進(jìn)一步完善水法規(guī)體系的前提下，要切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法，保障水法規(guī)的貫徹執(zhí)行，堅(jiān)決做到依法治水。在水利綜合執(zhí)法方面，水利部門的同志們已經(jīng)做了大量的工作，取得了良好的效果，今后要加強(qiáng)水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)依法行政能力，更加嚴(yán)格地執(zhí)法，積極履行法定職責(zé)，嚴(yán)肅查處違法行為，切實(shí)維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。