加大公共財政投入保障水利改革發展

財政部農業司司長 趙鳴驥

水利改革發展事關農業農村發展和經濟社會發展全局。黨中央和國務院始終把興修水利作為治國安邦的大事，始終把加強水利發展改革作為一項長期性、經常性的戰略任務，擺在重要的日程上。2011年中央一號文件以水利為主題，對新時期水利的戰略定位和水利發展階段特征進行了科學判斷，對水利改革發展工作進行了全面部署。各級財政部門要認真貫徹落實中央決策精神，積極發揮公共財政職能，大力支持和推進水利改革發展。

一、“十一五”時期財政支持水利改革發展成效顯著

“十一五”時期，各級財政部門認真貫徹落實中央關于加強水利建設的各項方針政策，堅持多渠道、多層次、全方位籌集資金，不斷增加水利投入，對加快我國水利發展、確保大江大河安瀾、實現農業連續豐收發揮了重要的作用。

1.投入規模大幅度增長

“十一五”期間，特別是2008年第四季度實施積極財政政策以來，各級財政進一步加大了水利投入力度，尤其是大幅度地增加了農村飲水安全、病險水庫除險加固、大中型灌區續建配套及改造、中小河流治理、小型農田水利建設等方面的投入。據初步統計，“十一五”時期，中央財政累計安排水利投入3655億元，比“十五”時期的中央水利投入1772億元增加1883億元，增加1倍還多。其中，中央預算內固定資產投資用于水利工程建設投資達到2315億元，是“十五”時期的1.7倍。公共財政安排的水利資金規模的穩步增長，有效保障了重大水利建設項目資金需求，促進了水利事業持續發展。

2.投入結構逐漸優化

由于水利建設具有一次性投入大、建設周期長、投資回收慢、盈利能力較低等特點，財政性資金始終在水利建設投資中占據主導地位，其中，一般預算安排的固定資產投資占中央財政對水利總投入的2/3左右。“十一五”時期，中央財政先后設立了重點小型病險水庫除險加固、中小河流治理、山洪災害防治非工程措施建設等財政專項資金，并不斷增加小型農田水利建設、水土保持建設等專項資金投入規模，支持水利建設重點逐漸由大型和骨干水利工程向與民生關系更為密切的中小型水利設施轉移。與此同時，開征了國家重大水利工程建設基金，制定了水資源費中央和地方分成規定，完善了水利建設基金政策，進一步拓寬了水利投入渠道，優化了水利投入結構，初步形成了多元化水利投入格局。

3.支持政策體系逐步完善

近年，各級財政探索、制定和實施了一系列財政政策，包括完善防汛抗旱支持政策和應急預案，建立蓄滯洪區運用財政補償政策，開展山洪災害防治縣級非工程措施建設，增強水利防災減災能力；實施小型農田水利重點縣建設，擴大國家水土保持重點建設工程范圍，對節水灌溉貸款給予貼息支持，提高農業和糧食綜合生產能力；支持應急調水和水資源管理，促進水資源可持續利用；支持水利工程管理體制改革和農村小型水利工程產權改革，提高水利公共服務能力等，逐漸形成了較為完善和系統的財政支持政策體系。

4.水利財務管理水平不斷提高

按照建立公共財政體制的要求，各級財政和水利部門密切配合，積極推進部門預算、國庫集中支付、政府采購、預算信息公開等預算管理制度改革；健全預算編制和執行管理制度，增強預算編制的科學性和準確性；狠抓預算執行，水利預算資金執行進度取得明顯進步；加強財務制度建設，規范水利資金管理，水利資金使用效益和水利財務管理水平不斷提高。

二、加快水利改革發展對財政工作提出了新的更高要求

2011年中央一號文件明確了水利的戰略定位，分析了我國的基本水情，提出了一系列加快水利改革發展的新政策新舉措。落實中央的重大戰略部署，加快水利改革發展，對當前和今后一個時期財政工作提出了新的更高要求。

1.新時期水利的戰略定位要求將水利作為公共財政投入的重點領域

中央一號文件將水利提升到關系經濟安全、生態安全、國家安全的戰略高度，鮮明地提出水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性，并要求把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措。水利定位的明晰化，要求必須將水利作為當前和今后一個時期公共財政投入的重點領域，逐步建立適應水利新定位的財政保障機制，為水利改革發展提供資金保障和政策支持。

2.建立水利投入穩定增長機制要求繼續加大公共財政對水利的投入

盡管我國水利建設取得了巨大成就，但是目前我國水利建設仍然相對滯后，水利基礎設施依然薄弱，已經成為制約經濟社會又好又快發展的突出瓶頸。與扭轉水利建設滯后局面、加快水利建設發展要求相比，水利投融資體制機制仍有待完善，水利投入穩定增長機制仍有待建立。因此，中央一號文件提出，要建立水利投入穩定增長機制，多渠道籌集資金，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。實現這一目標，必須繼續加大公共財政的投入，確保各級財政對水利投入的總量和增幅有明顯提高。同時，要發揮財政資金引導作用，進一步拓寬投入來源，有效運用市場機制籌集水利資金，鼓勵和吸引社會資金投入水利建設。

3.深化重點領域水利改革要求不斷創新財政支持機制

中央一號文件強調要在水利體制機制上取得新突破，提出了完善流域管理與區域管理相結合的水資源管理體制、加快水利工程建設和管理體制改革、健全基層水利服務體系、積極推進水價改革等重點領域改革任務。這就需要各級水利、財政部門密切配合，創造性地開展工作，通過積極探索和不斷創新財政支持機制加以推進。

4.確保水利資金發揮實效要求切實加強水利資金監管

在水利事業大發展的新形勢下，進一步加強水利資金監管，提高水利資金使用效益，具有十分重要的意義。水利投入大幅度增長，要求進一步提高預算管理水平，健全資金管理制度，按照科學化、精細化管理的要求，科學合理地編制預算，既能有效滿足水利改革發展的資金需求，又要切實避免資金浪費或閑置。水利投入渠道不斷拓寬，要求進一步強化水利資金整合，盡快推動解決水利資金安排使用分散的問題，通過加強部門協作，建立有效的溝通和統籌機制，確保不同渠道的水利資金優勢互補，形成合力。水利建設大規模開展，要求進一步加快水利資金預算執行進度，切實加強水利資金支出預算執行管理工作，保障各類水利建設項目保質保量如期完成。

三、積極構筑財政保障機制，全力支持水利改革發展

各級財政部門要切實增強貫徹落實中央一號文件的自覺性和堅定性，要把支持水利改革發展作為財政支農工作的重中之重，從資金落實、政策扶持、機制創新等方面加大工作力度，推動水利改革發展各項任務順利進行。

1.推動建立穩定的水利資金增長機制

一是要繼續調整和優化財政支出結構，堅持將水利作為公共財政投入的重點領域，逐步提高水利建設資金在固定資產投資中的比重，較大幅度地增加財政專項資金投入。二是要理順事權與財權的關系，逐步形成中央與地方分級或分項目負責的共同投入機制。要按照法律規定、受益范圍、成本效率等原則，界定中央和地方的事權和支出責任，逐步形成中央與地方分級或分項目負責的共同投入機制。三是要進一步完善和創新水利建設的投融資體制，發揮政府在水利建設中的主導作用，引導農民、社會各方面力量參與水利建設和管理，深化水利體制機制改革，逐步形成多元化水利投入機制。

2.進一步完善和落實水利投入的有關重大政策

一是認真落實好 “從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”政策。這是新時期國家健全完善農田水利建設投入機制的重要舉措，是加大對農田水利建設投入的又一制度保障。要確保從土地出讓收益中足額計提資金，專項用于農田水利建設，集中資金解決當前農田水利建設最突出的問題，在資金安排上向糧食主產區和產糧大縣適當傾斜，提高糧食綜合生產能力。二是認真執行好新的水利建設基金政策，做到及時征收，規范管理，統籌安排，使調整完善后的水利建設基金政策落在實處，發揮作用。三是完善水資源有償使用制度，采取更加有效的措施，足額征繳和管好用好水資源費，積極推進水資源的開發、配置、利用、管理、節約和保護，支持建立用水總量、用水效率和水功能區限制納污三條紅線制度。四是發揮財政資金“四兩撥千斤”的政策功能，運用貼息等政策手段，引導金融機構增加水利信貸資金，加大對水利基礎設施的支持力度。

3.突出支持重點，優先支持水利重大薄弱環節建設

一是支持全面加強農田水利建設。以糧食主產區為重點，繼續大幅度增加農田水利建設投入，重點解決農田水利“卡脖子”和“最后一公里”工程，加強灌溉與排水、骨干與田間配套，發展有效灌溉面積。堅持連片治理，整體推進，建立健全考核激勵機制，加快小型農田水利重點縣建設步伐。積極支持農民用水合作組織發展，增強農民自管自用能力，為小型農田水利設施良性運行創造條件。加強山丘區小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設。大力支持推廣先進適用的節水灌溉技術，健全節水灌溉技術服務體系，形成合理的農業用水分配和管理機制，運用農藝、工程、管理、科技等綜合措施，發展高效節水農業。二是支持中小河流治理、小型水庫除險加固和山洪災害防治。按照國務院《關于切實加強中小河流治理和山洪地質災害防治的若干意見》要求，進一步合理調整投資結構，切實把中小河流治理和小型水庫除險加固作為公共投資重點，優先治理洪澇災害易發、保護區人口密集、保護對象重要的河流和河段，消除水庫安全隱患，盡快提高防御能力；抓緊在全國范圍內實施山洪災害防治規劃，以非工程措施為重點，加強監測預警系統建設，建立基層防御組織體系，全面提高山洪災害防御能力，最大程度減少山洪災害損失。三是支持加快解決農村飲水安全問題。大力推進集中供水和城鄉供水一體化建設，著力改善農村生活用水條件，盡快讓農民便捷地喝上潔凈水、放心水。四是支持深化重點領域水利改革。支持實施最嚴格的水資源管理制度，規范和加強水資源費管理；支持深化水利工程管理體制改革，促進水利工程良性運行；支持健全基層水利服務組織，推進農村小型水利設施產權制度改革和農業水價綜合改革，提高基層水利服務能力；充分發揮市場機制作用，調動基層干部和農民群眾的積極性，加快構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于水利科學發展的體制機制。

4.創新財政支持機制，規范和加強水利資金使用管理

在不斷加大投入力度的同時，要積極探索和創新財政支持機制，健全資金管理制度，強化資金監管，不斷提高水利資金的使用效益。一是要積極推進水利建設資金和規劃的整合。要對現有水利建設相關規劃進行認真梳理和歸并，依據規劃對相同或相似用途的資金進行歸并和整合，實行統籌安排和集中使用。要進一步完善資金整合機制，大力推進農田建設資金整合，統籌資金支持高標準農田建設和高效節水灌溉。二是要健全水利資金管理制度。按照“依法行政、依法理財”和“權力搜索、規范流程”的要求，加強制度建設，建立健全覆蓋資金分配、撥付，項目立項、選擇、實施、驗收、后續管理等環節在內的，整個資金運行全過程的管理制度體系。要積極推行績效考評機制，擴大水利項目支出績效考評范圍，改進考評辦法，強化考評結果的運用，形成注重績效的氛圍。三是不斷加強部門預算管理。緊緊抓住和服務水利部門的中心工作，為部門履行職能、實現事業發展目標提供財力保障。進一步完善現行定員定額標準體系，建立與部門機構正常運轉和日常工作任務合理需要相適應的基本支出保障體系；切實加強結轉結余資金管理，逐步消化財政撥款結轉和結余；健全完善預算執行管理機制，堅持目標管理、定期通報、重點分析等機制，強化執行與預算掛鉤機制，加快部門預算支出進度，探索預算執行公開機制。