建立健全農村基層水利管理服務體系走中國特色水利現代化道路

全國人大常委、農業與農村委員會副主任委員 尹成杰

2011年年初，中央下發了《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》。這是新世紀以來第8個中央一號文件，也是新中國成立62年來中共中央首次系統部署水利改革發展全面工作的決定。文件首次提出了走中國特色水利現代化道路的重大任務，出臺了一系列針對性強、覆蓋面廣、含金量高的新政策、新舉措。可以說，我國水利改革發展迎來了又一個春天。水利是現代農業建設不可或缺的首要條件。走中國特色水利現代化道路，必須結合中國的國情、農情和水情，完善水利配套設施和水利裝備，特別是要加強農田水利建設，健全完善的農村基層水利管理服務體系，為工業化、城鎮化和農業現代化同步發展提供有力的水利保障。

一、農田水利現代化是現代農業建設的重要組成部分

農田水利是現代農業的根基，沒有農田水利的現代化就沒有農業的現代化，農田水利建設關系著現代農業建設的成敗。

農田水利現代化是現代農業建設不可或缺的首要條件。水是生命的源泉，生產的必備要素，生態的基礎，是農業的命脈。縱觀農業的發展史，無論是傳統農業還是現代農業，都是以水作為最基本的生產條件。農作物的生長機理決定了水在農業生產中不可替代的重要作用。農作物生長所需的各種營養，都必須以水為載體，否則就不能得到吸收利用。雖然當今現代農業技術快速發展，新品種、新技術不斷涌現，層出不窮，但是這些品種和技術若離開水，都發揮不了作用。水是農作物生長的營養劑，是農產品增產的增長劑，是支撐農業投入要素發揮作用的助推劑。所以，從一定意義上說，農業的發展史也是一部農田水利的發展史。2011年一號文件深刻指出，水利是現代農業建設不可或缺的首要條件。我國要建設現代農業，從根本上改變靠天吃飯的局面，持續提高農業綜合生產能力，首先要夯實農田水利這個基礎。

農田水利現代化是農業可持續發展的重要保障。從未來農業的發展趨勢看，農業越來越受到耕地和淡水資源的制約。而且在某種程度上，淡水對農業的制約比耕地更為明顯。日本農業情報所的專家認為：耕地問題最終不是土壤問題，因為土壤是需要肥料和水源來維持的。離開水，耕地就是沙漠。因此耕地其實不是“土”，而是“水”。保護淡水資源也就是保護耕地資源。淡水資源主要有天上水、地表水和地下水，由于淡水具有流動性、不均衡性、易污染性、不易儲存性等特點，人們對淡水資源的掌控能力還不強。我國的農業是灌溉農業，糧食等農產品生產對農田水利依存度高。正因為如此，農田水利現代化成為現代農業建設一個非常關鍵的問題。現代農業是可持續發展的農業，沒有水資源的可持續利用，就沒有農業的可持續發展，也就談不上建設現代農業。只有加強現代水利建設，推進傳統水利向現代水利、可持續發展水利轉變，才能為現代農業建設提供支撐和保障。

農田水利現代化是農業增產增效的重要途徑。農田水利不僅是現代農業發展的基礎和保障，還是農業增產增效的重要途徑。通過利用先進水利技術，不僅可以實現節約農業用水，提高水資源利用效率，降低農業生產成本，還能大幅度提高農產品產量，增加農業收益。推廣旱作節水農業技術就是一個重大舉措。目前我國單方水糧食產量不足1.2 kg，也就是說生產0.5 kg糧食需要接近500 kg的水，而世界先進水平只需要250 kg左右，節水空間巨大。發展旱作節水農業，目前在我國許多地方已經得到快速發展。黑龍江省大慶市素來“十年九旱”，近些年他們大力發展玉米膜下滴灌和噴灌，糧食產量逐年躍升。據當地農業部門同志介紹，膜下滴灌玉米每畝保苗比常規玉米多1000株以上，畝均增產400～500 kg，比常規玉米增加收入670元以上。新疆生產建設兵團全面推廣的棉花和小麥膜下滴灌技術，棉花畝產達到298 kg，比常規灌溉增產23.7%，畝均增收200元以上；小麥單產平均增加100 kg以上，畝均增收200元以上。

新中國成立以來特別是改革開放以來，我國農田水利建設取得積極成效。中央制定出臺了一系列關于農田水利建設的政策和措施，水利建設投資逐年增加。各級水利部門認真貫徹落實中央關于農田水利建設的決策和部署，做了大量富有成效的工作。農田水利建設不斷加強，農田排灌體系初步建立，為農業抗御自然災害、提高農業綜合生產能力、保障國家糧食安全發揮了重要作用。近些年來我國糧食總產單產屢創歷史新高，總產實現“七連增”的好成績，農田水利工程功不可沒。目前，全國農田有效灌溉面積由新中國成立初期的2.4億畝 （1600萬hm2）增加到8.89億畝（6000萬hm2），占全國耕地面積的48.7%，其中建成萬畝以上灌區5800多處，有效灌溉面積居世界首位。通過實施灌區續建配套與節水改造，發展節水灌溉，農業灌溉水利用系數從新中國成立初期的0.3提高到目前的0.5。農田水利建設極大地提高了農業綜合生產能力，以不到全國耕地面積一半的灌溉農田生產了全國75%的糧食和90%以上的經濟作物，為保障國家糧食安全和農產品有效供給作出了重大貢獻。

雖然我國農田水利建設取得了明顯成績，但與推進工業化、城鎮化帶來的耕地和淡水資源緊缺的形勢相比，與建設現代農業和確保國家糧食安全的任務相比，與抗御日益頻發的干旱、洪澇等自然災害的要求相比，還存在相當大的差距。不少地方農田水利建設嚴重滯后，給我國糧食安全和農產品有效供給帶來嚴重隱患。這是當前建設現代農業必須著力解決的突出問題，迫切需要采取一系列更積極、更直接、更有效的綜合措施，把農田水利建設提高到一個新水平。要把農田水利建設真正擺在發展現代農業的重要位置，用現代技術和設施提高農田水利建設水平，加快農田水利建設步伐；要把加強農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，加大各級財政對農田水利建設的投入力度，著力加快解決“最后一公里”梗阻問題。進一步明確農田水利建設長期性、公益性的特點和定位，逐步建立對農田水利建設投入的穩定增長機制。整合農田水利建設資金，統籌安排投入，提高資金使用效率。在確保財政投入資金增加的同時，可通過部分產權制度改革引入商業模式，吸引社會投資和民間資本，鼓勵和引導金融機構支持和服務農田水利建設。

二、健全完善的農村基層水利管理服務體系是水利現代化建設的重要組織保證

基層水利是水利工作的重要領域。農村基層水利管理服務體系承擔著鄉鎮防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣、農村水利建設組織等多項重要任務，一些地方的農村基層水利管理服務單位還直接承擔著為當地經濟發展服務的重任。加強農村基層水利管理服務體系建設是農業和農村經濟社會發展的客觀需要，是水利現代化建設的重要內容，也是水利現代化建設的重要組織保障和隊伍保障。多年來，農村基層水利管理服務體系在農村水利特別是農田水利建設與管理第一線發揮了積極作用，作出了重要貢獻。

隨著工業化、城鎮化推進和農村經濟社會發展，農村水利面臨新的形勢和任務，加快現代水利建設，對農村基層水利管理服務體系建設提出了新的要求。

加強農村基層水利管理服務體系建設是發展現代水利的迫切需要。聯合國糧農組織2010年10月曾發布一份報告說：2050年全球人口將從目前的67億增加到90億，若要滿足不斷增長的人口對糧食的需求，世界農業產量必須在未來的40年間增加70%，相應的糧食生產用水量也要增加70%到90%。糧農組織為此提出建設“氣候智能型”農業，以應對氣候日益變暖的世界和日益緊缺的淡水，以及不斷增加的人口。“氣候智能型”農業在很大程度上就是“水利智能型”農業。發展“水利智能型”農業，就意味著要把每一滴水都用在恰當的時間、恰當的地方。這不是一般農業生產者所能做到的，必須要有專業的技術服務指導。現代水利必須有和它相適應的服務體系作支撐。現代水利和傳統水利相比有著明顯的特點，對農村基層水利管理服務體系有著更高的要求。第一，傳統水利的農田灌溉一般是大水漫灌，對農作物用水需求掌握不準，灌溉饑飽不均。現代水利要求根據農作物的生長機理、各種農作物的生長特性、氣候變化等情況，掌握用水時機和用水量，合理、節約、適時用水。第二，傳統水利往往只是注重解決旱澇問題。現代水利不僅要解決旱澇問題，而且要注重用水質量和用水效率問題。第三，傳統水利下的農田水利主要是以簡單的水利設施為主。現代水利不僅要有完善的水利設施，還需要使用大量先進實用的設備和高效的技術，如滴灌、微灌、噴灌等，對實際操作人員素質要求高。從以上建設現代水利的這些要求看，必須有一支會管理、懂技術、專業化的高素質農村基層水利管理服務隊伍，必須有一個健全完善的農村基層水利管理服務體系。

加強農村基層水利管理服務體系建設是科學管理使用淡水資源的迫切需要。隨著經濟社會的快速發展，如何科學管理使用水資源，對農村基層水利管理服務體系提出了新的要求。第一，隨著全球氣候變化影響不斷加大，洪澇災害頻發，防災抗災任務艱巨。我國的重要城市、主要基礎設施、糧食主產區主要分布在江河沿岸，僅七大江河防洪保護區內就擁有22%的耕地，防洪任務艱巨。提高農村基層水利管理服務體系防災減災能力的要求越來越迫切。第二，人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本水情。隨著工業化、城鎮化和農業現代化加快推進，水資源供需矛盾日益突出。我國多年平均缺水量達 536億m3，工程性、資源性、水質性缺水并存，特別是北方地區缺水嚴重。強化農村基層水利管理服務體系節約保護水資源的工作越來越繁重。第三，我國水資源時空分布不均，耕地資源和水資源不匹配。北方地區耕地面積占全國的60%，而水資源量僅占全國的19%。南方淡水資源豐富，但耕地面積有限。加強農村基層水利管理服務體系支撐現代農業建設、保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。

加強農村基層水利管理服務體系是完善農業農村服務的迫切需要。隨著農村青壯年勞動力大量進城務工，許多地方農村只剩下老人婦女和兒童，無力承擔防汛抗旱和應用先進水利技術的任務，加強農村基層水利管理服務體系公益性服務的要求越來越緊迫。現在很多地方，防汛抗旱只能動員機關干部和部隊。發展現代農業、建設社會主義新農村，水利都是一項重要內容，必須有一支專業的、穩定的、公益性的農村基層水利管理服務隊伍作保障。

三、把加強農村基層水利管理服務體系擺上現代水利建設的重要位置

我國農村基層水利管理服務體系建設雖然取得了一定成績，但與推進工業化、城鎮化帶來的耕地和淡水資源緊缺的形勢相比，與建設現代農業和確保國家糧食安全的任務相比，與抗御日益頻發的干旱、洪澇等自然災害的要求相比，還存在相當大的差距。

從各方面的情況看，一些地方農村基層水利管理服務體系的公益性地位沒有得到確立；不少地方農村基層水利管理服務機構人員流失，服務能力退化，水利技術推廣能力弱化，嚴重影響水利技術推廣與應用。這不僅使農村基層水利管理服務體系弱化，而且嚴重影響水利事業發展。

因此，必須把加強農村基層水利管理服務體系作為現代水利建設的重要任務,必須從體制和機制上加大改革力度，從體制、人員、經費等方面保障農村基層水利管理服務體系正常運轉，建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務到位的農村基層水利管理服務體系，為現代水利建設提供強有力的支撐和保障。

一是要切實落實十七屆三中全會要求，健全農村基層水利管理服務機構。三中全會要求，力爭三年內在全國普遍健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，逐步建立村級服務站點。2010年年底召開的中央經濟工作會議、中央農村工作會議和2011年的《政府工作報告》，都強調要在2011年年底完成這一任務。這些精神和規定應同樣適用于農村基層水利管理服務體系建設。農村基層水利管理服務機構是鄉鎮服務機構的重要組成部分，和農業“三個體系”同等重要。應按照三中全會決定和2011年一號文件的要求，健全農村基層水利管理服務機構。

二是要明確農村基層水利管理服務體系的公益性主體地位。堅持農村基層水利管理服務體系的公益性地位，這是由水利自身特點決定的。農村基層水利管理服務體系履行水資源管理、防汛抗旱、汛情旱情監測、水利科技推廣、組織群眾農田水利基本建設等職能，這些都是公益性的職能。要發揮這些公益性職能，就必須堅持農村基層水利管理服務體系的公益性地位。另外，農村基層水利服務是低效益服務，只有確立公益性主體，才能夠適應農業農村水利發展的需要，必須保持農村基層水利管理服務體系的公益性主體地位。

三是要理順農村基層水利管理服務體系，加大公共財政的經費保障力度。一些地方在農業科技推廣機構設置上實行“政府主導，以鄉（或區域）建站，三權在縣，參公管理，公益服務”的做法，取得積極成效。作為公益性的農村基層水利管理服務體系，也應健全相適應的機構管理體制，以保證其正常運轉和發揮公益性的作用。同時，積極發展多種形式、多元化的農村基層水利管理服務組織，逐步建立健全以公益性為主體的多元化新型農村基層水利管理服務體系。加強公共財政對農村基層水利管理服務機構的經費保障。加強機構建設，理順管理體制，改善工作條件，建立人才引進和培訓機制，全面提高農村基層水利管理服務能力。

四是加快構建新時期農村基層水利建設管理機制。進一步明確干支以上渠系的管護原則和管護措施，建立健全國家農田水利工程建設體制和管理體制，明確政府投資、項目和管理措施。對于田間小型水利設施建設，應根據我國農村勞動力大量長期外出務工，不可能再依賴農民投工投勞來開展小型農田水利建設的實際情況，進一步明確各級政府對田間小型水利建設的扶持政策，加大投入力度。要進一步深化小型農田水利產權制度改革，大力扶持農民用水合作組織建設，調動農民群眾用水、管水和加強水利設施維護的積極性。