關于提高水利防災減災能力的幾點思考

中央政策研究室副主任 潘盛洲

2011年中央一號文件指出：“水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統，具有很強的公益性、基礎性、戰略性。加快水利改革發展，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局；不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全。”文件的這段話，準確地描述了新形勢下水利的重大戰略地位和作用，是文件的一大亮點。通過這段話我們可以看出，水利具有很強的公益性質，從一定意義上說是一種公共產品，不僅關系到經濟社會發展，而且關系到人民群眾的生產生活和生命安全。因此，在大力加強水利建設的過程中，必須采取綜合措施，提高水利的防災減災能力，確保廣大人民群眾的生命財產安全。由此想到了以下幾個方面的問題。

一、積極運用傳感技術和傳感網預防洪水、滑坡、泥石流等災害

隨著信息網絡技術應用的不斷深入，集信息獲取、數據傳輸與處理、智能決策于一身的新興傳感技術和傳感網，在防災減災中得到了日益廣泛的應用。發達國家利用傳感網進行防災減災起步早，很多國家已經形成了準確獲取災害信息、及時發布災害信息和應急處置聯動的快速反應機制，取得了顯著成果。比如，在洪水監測預警方面，日本已經建立了高密度的地面自動監測網站，在200 km2左右的小流域設置水文觀測站點就達40多個，對及時發現小范圍洪水災害并及時通知人員避險發揮了重要作用。美國、加拿大、澳大利亞等幅員遼闊、人口密度較低的國家則采用適當密度的地面自動監測站網和高頻次衛星對地觀測相結合的模式進行水文監測。在滑坡、泥石流監測預警方面，日本建立了災害多發地區泥石流預警系統，通過上游泥石流形成區降雨資料的統計分析和比較判別，確定臨界雨量報警線，并自動發出報警信號。美國1985年就在舊金山灣地區建立了滑坡泥石流預警系統，運用地面伸縮儀、傾斜儀、地聲監測儀、地下水壓力傳感器和雨量計等進行實時監測。

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，近年來頻繁發生的洪水、泥石流、滑坡等自然災害給人民群眾生命財產造成重大損失。由于資金、技術等原因，多年來，我國在預防洪水、泥石流、滑坡等自然災害方面一直注重傳統的“群測群防”，以人工巡視巡查為主，雖然也取得了很大成效，但由于技術手段比較落后，在夜晚或惡劣天氣時很難取得準確的觀測結果，從而在災害險情出現時及時通知災區居民的難度較大，極易錯失預警時機，巡視巡查人員的自身安全也受到威脅。近年，我國積極運用傳感網防災減災，但從總體上看，與發達國家仍有較大差距，存在一些亟待解決的問題。比如，在水情監測方面，我國水文站網大部分分布在較大河流和大型水庫上，而中小河流站點極少，特別是在山洪災害多發區，捕捉突發性暴雨山洪第一手實測信息的能力更差。據有關統計，目前我國19%的重點中型水庫、25%的一般中型水庫、63%的小（1）型水庫和76%的小（2）型水庫都沒有水雨情監測設施。這種狀況難以適應日益嚴峻的防災減災形勢。

有關研究表明，防災減災傳感網建設所需的資金投入遠遠小于由于災害預警預報不及時所造成的財產損失和救災重建費用。因此，在“十二五”期間，應制定和完善有關政策措施，盡快推廣普及傳感技術和傳感網在預防洪水和滑坡、泥石流等災害方面的應用。應在科學規劃、合力布局、改造原有網站和建設新網站齊頭并進的基礎上，增加傳感網建設投入，簡化項目審批程序，加快建設進度，推動我國科技防災減災能力實現跨越式提升。同時，應完善有關法律法規，明確地方政府相關職責，增加人力、技術、管理等方面專項經費，以保障傳感觀測站點的日常維護和傳感網的運行質量。

二、在山洪災害易發地區加快建設蓄水滯洪石壩來預防和減輕山洪危害

我國相當多的山區都是山洪災害易發區。在夏季暴雨時期，由于雨量大、下得急，很短時間內就可以在山溝里形成洪水，順著陡峭的山勢傾瀉而下，對居住在山下流域內的村莊和居民形成很大威脅。特別是在夜晚，有的時候山頂部分地區下起了暴雨，而山下地區并沒有下雨，這時候山下的居民根本沒有任何準備，山洪就從天而降，造成的損失特別大。據報載，有的旅游景點在白天時間，曾經發生過在山腳下游玩的游客被水流湍急的山洪沖走溺死的事情。2010年7月下旬的一個夜晚，東北地區某縣山區由于山上突降暴雨形成特大山洪，使山腳下上百戶農民的房子全部被沖毀，幸虧當地黨委、政府提前組織群眾轉移，才沒有造成人員傷亡。

預防和減輕這種突發山洪危害的有效辦法之一就是在山洪災害易發地區建設蓄水滯洪石壩。這種石壩既可以建在山溝的中部，也可以建在山溝的下半部，具體地點應根據山勢、溝壑形狀而定。石壩必須筑得結實牢固，經得起山洪的沖擊，并在石壩的底部留有適當大小的空洞，以供洪水下泄。這樣的石壩實際上起到了緩沖山洪的作用，使山洪的沖擊力大大減小，從而給下游地區建立了一道安全屏障。這種石壩在山東省的一些山區曾經建過，并發揮了重要作用，但由于種種原因（主要是經費問題），這些年已不再建了（據有關材料，美國等國家也在其山洪災害易發地區普遍建設了這種蓄水滯洪石壩）。因此建議，為預防和減小突發山洪可能造成的損失，從現在開始，應該由公共財政出資，在全國山洪災害易發地區普遍建設這種蓄水滯洪石壩，因為按照目前我國的經濟發展水平和財政實力，我們完全有能力承擔這種石壩的建設成本。

三、通過建設大型蓄水防洪設施把南方汛期洪水引流到北方缺水地區

這純粹是個人的“胡思亂想”。之所以冒出這個想法，主要是看到每年汛期，我國南方大水浩渺，巨量的淡水資源流入大海白白浪費不說，搞得不好，還要造成洪澇災害，給人民群眾帶來生命財產損失，而我國北方卻普遍缺水，有的地區甚至極度缺水、望“水”欲穿，實在于心不甘。如果能夠建立一些具有防洪、灌溉、供水等功能的綜合水利樞紐，在汛期南方水量充沛之時，把南方洪水蓄起來，然后引流到北方的缺水地區和湖泊、河流中去，則一方面可以減輕南方江河下游地區的防災減災壓力，另一方面可以有效解決北方地區水資源短缺問題，可謂一箭雙雕。為此，可能需要在合適的地方再修建一些大型水庫，或者進一步拓展現有大型水庫（如長江三峽水庫）的功能和作用，使其在發揮防洪、發電、航運等方面作用的同時，發揮在我國水資源配置特別是在南水北調中的水源基地作用。當然，這僅僅是一種想法，不知可行不可行，今天在這里講出來向專家請教。