重慶水利改革發展的實踐路徑與成效

陳邦尚

（重慶市水利局，401147，重慶）

一、重慶水利改革發展實踐的背景

1.重慶在全國經濟社會發展中具有獨特作用

重慶是中西部地區唯一的中央直轄市，在西部大開發中具有承東啟西、左右傳遞的作用。重慶市位于長江上游三峽庫區，是長江流域生態環境安全的敏感區域。重慶市集大城市、大農村、大庫區、大山區和民族地區于一體，城鄉二元結構矛盾突出，老工業基地改造振興任務繁重，統籌城鄉發展任重道遠。重慶的經濟社會發展在全國具有很強的代表性和典型性。

2.重慶經濟社會發展要求把水利擺在優先位置

重慶直轄后，經濟社會快速發展，城鎮化進程加快，人民生活水平顯著提高。然而，水資源短缺、洪旱災害頻繁、水土流失和水污染嚴重等水問題已日益成為重慶經濟社會發展的重要制約因素，水利事業的發展已經滯后于經濟社會發展和防災減災的需要?！笆晃濉背跗?，全市有1 000多萬農村人口飲水安全問題尚未解決，按當時供水能力測算，約有10座縣城、一半以上鄉鎮將在近期嚴重缺水；全市無一座大型農灌水庫，人均蓄引提水能力僅為全國平均水平的31%，農民人均旱澇保收面積僅為0.2畝（0.013hm2），2 000 多座病險水庫急待整治；次級河流污染嚴重；多數城市和場鎮的防洪標準沒有達標，汛期地質災害點多面廣；水土流失面積達4萬多km2，占全市幅員面積的48.6%，生態環境建設任重道遠。重慶水利基礎薄弱成為了經濟社會發展的瓶頸，經濟社會發展要求把水利改革發展擺在優先的位置。

3.百年一遇特大干旱成為重慶加快水利改革發展實踐探索的重要契機

2006年，重慶市發生了百年一遇的特大干旱。1 081個鄉鎮（街道）中有2/3出現供水困難，受災人口2 100多萬，農作物受災面積近2 000萬畝（133.3 萬 hm2），820 多萬人出現了飲水困難，直接經濟損失達90.71億元，給廣大人民群眾生產生活帶來了巨大困難。全市上下深刻認識到發展水利的重要性，統一思想，為大興水利奠定了群眾基礎。水利部和重慶市委、市政府抓住應對特大干旱的契機，全面推進了加快重慶水利改革發展的實踐探索。

二、重慶的實踐軌跡

1.出臺“加快水利發展的決定”

2006年特大干旱以后，在水利部的精心指導下，2006年12月 27日，重慶市委市政府出臺了《重慶市委重慶市人民政府關于加快水利發展的決定》，指出興水利、除水害，是造福當代、惠及后世的百年大計，水利不僅是農業的命脈，也是國民經濟和社會事業發展的基礎設施和基礎產業，是全社會的命脈，關系到人民生命財產安全、生態環境的改善和社會的安定。強調用5至10年時間使重慶水利基礎設施建設和水利事業發展取得重大突破，為經濟社會持續快速健康發展提供保障。

2.胡錦濤總書記提出明確要求

2007年3月8日，全國兩會期間，胡錦濤總書記看望重慶與會代表并發表了重要講話，為重慶經濟社會發展導航定向。在講話中，胡錦濤總書記強調：重慶水旱災害比較頻繁，一定要把水利放到全市經濟社會發展的突出位置，下大力氣抓好。要大力加強水利基礎設施建設，增強防汛抗旱能力，確保城市供水安全，確保城鄉群眾生產生活用水。

3.水利部與重慶市簽訂《共建統籌城鄉水利發展與改革試驗區合作備忘錄》

2007年6月7日，國務院批準重慶為統籌城鄉發展改革試驗區。2008年3月11日，水利部和重慶市政府簽署了 《共建統籌城鄉水利發展與改革試驗區合作備忘錄》。這是水利部與全國各省市簽訂的第一個合作備忘錄。備忘錄明確了水利部支持重慶在骨干水源工程建設、綜合防洪減災體系建設、水利改革、水利信息化建設等8個方面加快發展，為全國作出示范。

4.國務院出臺《關于推進重慶統籌城鄉改革和發展的若干意見》，水利部率先制定貫徹落實工作方案

2009年1月26日，國務院印發了《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發 〔2009〕3號，以下簡稱3號文件），明確提出支持重慶按照解決工程性缺水和提高水資源利用效率并重的原則，提高城鄉水利設施建設能力和水資源利用水平與保障能力等26項重要內容。3號文件出臺后，2009年4月，水利部制定了《貫徹落實國務院〈關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見〉工作方案》，提出從重慶實際出發，以統籌城鄉水利發展與改革為主線，以民生水利和防災減災能力建設為重點，加快水利基礎設施建設，創新水利發展體制機制，提高水利信息化水平，為重慶市實現全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區目標奠定堅實的水利基礎。

5.水利部精心謀劃，深入指導

2009年以來，水利部多次對重慶水利改革發展進行具體指導幫助，先后在重慶召開了全國水土保持工作會議、全國水利規劃計劃工作會議、全國農村飲水安全工程建設經驗交流會議等7個全國性水利工作會議，對重慶水利改革發展進行指導幫助和總結交流。

三、重慶的實踐成效

重慶作出加快水利發展的決定以來，在水利投融資、水利管理、依法治水和民生水利建設上取得了重大突破和巨大成就，為經濟社會持續快速健康發展提供了水利保障。2011年，重慶東北部和中西部部分地區遭受嚴重干旱，旱情總體上與2006年百年一遇特大干旱相當，局部地區旱情甚至超過2006年水平。但據市防汛抗旱指揮部辦公室統計，2011年的受災情況僅為2006年的十分之一，減少了九成。大旱之年實現糧食、蔬菜和畜牧業的持續增長，保持了物價穩定，水利在其中發揮了重要作用。

1.水利投融資取得重大突破

（1）搭建全國第一家省級水利投融資平臺

重慶組建了全國首家大型省級水利投融資集團——重慶市水利投資（集團）有限公司（以下簡稱“水投集團”）。水投集團成立后，以市委、市政府賦予的優惠政策為基礎，不斷開拓思路，拓展融資渠道，創新融資方式，共籌集水利建設資金近200億元。公司資產總額達到368億元，是公司成立之初的22倍。水利投融資平臺實現了“五大轉變”：一是變無償補助為資本金投入；二是變分散投入為集中投入；三是變政府直接管理項目為業主負責制；四是變建管分離為建管一體；五是變單一政府籌資為多渠道籌資。

（2）加大財政資金投入

一是將當年基建統籌資金和農業發展資金增量重點用于水利建設。二是建立防汛抗旱應急專項資金并列入財政預算。三是按市政府批準額度實施政府信貸，市政府以預算外財政收入增量作為還款來源。四是有重點防洪工程建設任務的區縣依法從城市建設維護費、房屋建設配套費中分別安排15%以上的資金，專項用于城鎮防洪工程建設。五是對水利工程管理單位給予稅收優惠政策。六是加強水利規費的征收。

（3）賦予水利建設特殊的土地政策

一是賦予重慶市水投集團土地儲備的職能。二是按主城規劃區土地出讓平均純收益的20%計提農業土地開發資金，重點用于水利基礎設施建設。三是優先保證重點水利水電工程項目土地儲備征用轉用指標。四是對重點水利工程庫區淹沒土地采取特殊、快捷的方式，辦理征用手續。五是開展水利工程用地確權劃界頒證，為水利工程管理單位進行水土資源綜合開發利用和資產經營及市場融資創造條件。

（4）建立競標投入機制

為充分調動各區縣投資水利建設的積極性，重慶市建立了以競標方式為主的水利建設投入激勵機制。以區縣為單位，對市級以上補助投資的水利項目實行分類競標，分年考核，堅持誰積極、支持誰的原則，統籌兼顧，分類指導，鼓勵先進，鞭策后進。

2.水利管理取得突破

（1）建立目標管理體系

一是將 “加快水利發展的決定”中明確的工作任務分解到市級各部門和各區縣。二是市政府與區縣政府簽訂了任期水利目標責任書。三是市委、市政府將水利年度工作納入區縣和市級部門領導班子和領導干部年度考核的內容予以嚴格考核。四是市水利局與區縣水利局簽訂 “禹王杯”年度工作目標責任書。五是市委、市政府督察室將水利工作完成情況作為督察的重要內容進行督察督導。

（2）建立工程建設管理體系

一是在局機關設立勘察設計處，設立水利規劃院，切實加強水利規劃和項目前期工作的管理。二是全面實行工程建設“四制”管理。三是對重點水利工程全面推行“六定一管”管理模式。四是對小型水利工程建設全面推行“三公示”制度，接受社會監督。五是對重點水利項目實行跟蹤審計。六是實行“先建機制、再建工程”的制度。七是出臺了市檢察院與市水投集團《關于在重點水利工程建設中共同開展職務犯罪預防工作的實施意見》，針對重點水利工程建設項目開展職務犯罪預防工作。

（3）建立已成水利工程管理體系

一是1 219座水庫確權劃界全面完成，逾16萬處小型水利工程產權制度改革基本完成。二是水利工程管理體制改革全面推進，水管單位分類定性和定崗定員全面完成。水管單位由2 062個精簡到830個，人員精簡率達40%，水管單位的管理人員經費和水利工程維修養護兩項經費基本落實，水利工程管養分離穩步推進，分流人員妥善安置。三是水價改革向縱深推進，完成了523座水庫非農水價的核批工作，原水水費收取率100%。

（4）建立水資源管理體系

一是基本建立了權威、高效、協調、統一的水資源管理體制，全市主城區外所有區縣實行了城鄉水務一體化管理。二是進一步完善流域、區域水資源綜合規劃和專業規劃體系，全面開展了水利工程合規性審查，切實加強水資源規劃的實施和監督。三是全面推行建設項目水資源論證制度。四是全面推行取水許可制度和水資源有償使用制度。五是全面實行江河湖泊功能區劃制度，按照不同功能區對水質的要求和水體的自然凈化能力，核定水域納污能力，限制了排污總量。六是水資源保護能力不斷提升。七是全面加強了節約用水工作。

3.依法治水取得突破

一是市水利局設立了政策法規處和執法監督處，切實加強了依法治水的能力建設。二是先后制定和修訂了《重慶市水資源管理條例》《重慶市河道管理條例》《重慶市水利工程管理條例》等7部地方性法規。三是先后制定和修訂了《重慶市河道采砂管理辦法》《重慶市取水許可和水資源費征收管理辦法》等2部政府規章。四是先后制定了《重慶市水利工程建設管理暫行辦法》等20余件政府規范性文件。五是查處了一大批水事違法案件，維護了正常水事秩序。

4.民生水利建設取得突破

（1）水資源供給工程建設創歷史新高

建設骨干水資源供給工程24處，新增蓄引提水能力14億m3。大型水庫開縣鯉魚塘、大足玉灘水庫蓄水，填補了重慶無大型農灌水庫的空白?！皾捎濉惫こ?、西部供水工程、主城區水資源優化配置工程建設順利推進。

（2）城鄉飲水安全建設成效顯著

興建各類供水工程6.8萬處，解決了1 100萬城鄉居民飲水安全問題。受益地區的地方病得到有效防控，群眾身體素質逐年提高，每年人均間接增收1 000元，為縮小城鄉差距作出了貢獻。

（3）病險水庫除險整治取得突破

完成2 200座病險水庫的除險加固，恢復蓄水5億m3，新增或恢復有效灌溉面積 150萬畝（10萬 hm2），消除了下游近500萬人的防洪安全隱患。

（4）防洪工程建設效益突出

新增城鎮達標堤防 342 km，其中，建成城市達標堤防220 km，全市24個城市、96個中心鎮防洪基本達標，最大程度減輕了災害損失和影響，年防洪減災效益達60億元。

（5）農田水利建設力度加大

加快推進了8個大型灌區、5個中型灌區續建配套與節水改造，開展了小型農田水利設施建設，深入推進了節水灌溉示范和煙水配套等項目建設。新增有效灌溉面積101萬畝（6.73萬hm2），新增節水灌溉面積71萬畝（4.73萬hm2）。農田水利灌溉體系不斷完善，進一步改善了農業、農村生產生活條件。

（6）水土保持生態環境建設進展順利

圍繞“森林重慶”著力開展水系森林工程建設和綠化長江水利林建設。治理水土流失面積4 331km2，其中，新增水系森林工程建設面積39.5萬畝（2.63萬 km2），綠化長江水利林建設面積2萬畝（0.13萬km2）。

（7）農村水電快速發展

積極推進了農村中小水電站建設，新增農村水電裝機容量55萬kW。全面完成了22個水電新農村電氣化縣和8個小水電代燃料試點項目建設任務，實現代燃料戶1.2萬戶，保護各類林地18萬畝 （1.2萬km2），及時解決了山區群眾的用電問題，有效促進了新農村建設。

四、重慶的實踐升華

中央1號文件出臺后，重慶市委、市政府進一步出臺了《關于進一步加快水利改革發展的決定》，明確建立防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和江河健康保障體系、有利于推動水利科學發展的制度體系等四大體系。決定表明，重慶將進一步加大水利投資力度，“十二五”期間，水利投入將達到1 000億元。

水利部更加重視重慶經驗的完善與推廣。將重慶市列為貫徹中央1號文件全國水利改革試點省 （直轄市），指導制定了《重慶市加快水利改革試點方案》，提出加快水利改革，創新體制機制，逐步建立符合重慶實際的長效穩定水利投入機制和科學合理的水價形成機制，促進水利可持續發展，為重慶率先在西部地區形成城鄉統籌發展格局和“五個重慶”建設提供有力的水利支撐和保障。

重慶市委、市政府決定將重慶市水投集團和水務集團整合，打造千億級的水利投融資平臺。在中央1號文件的指導下，重慶水利改革發展正在向更高的水平推進。

[1]中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定[J].中國水利，2011(4).

[2]王亞華,胡鞍鋼.中國國情與水利現代化構想[J].中國水利，2011(6).

[3]陳雷.深入貫徹落實中央一號文件精神全面開創中國特色水利現代化新局面[J].中國水利，2011(12).

[4]王亞華,胡鞍鋼.加快水利改革發展的十點建議[J].中國水利，2011(14).

[5]李勤,張旺,龐靖鵬，等.水利建設利用信貸資金的現狀和對策研究 [J].中國水利，2011(14).

[6]游本泉.加快水利改革發展的財政對策[J].中國水利，2011(14).