農業灌排工程運行管理費用財政補助初探

徐成波

（中國灌溉排水發展中心，100054，北京）

2011年中央1號文件提出：“按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，推進農業水價綜合改革，農業灌排工程運行管理費用由財政適當補助，探索實行農民定額內用水享受優惠水價、超定額用水累進加價的辦法。”由于我國灌排工程形式、灌區規模、運行管理方式等情況各異，灌排工程運行管理費用補助采取什么方式開展，補助額度、補助對象如何確定等，應該根據當地不同情況加以具體研究和分析。

為研究灌排工程運行管理費用補助問題，中國灌溉排水發展中心對吉林、山西、新疆、湖北、湖南等5個省（自治區）的8個灌區（其中6個大型灌區、1個中型灌區、1個小型灌區）、12個農民用水戶協會（包括用水合作組織）進行了實地調研，對國有供水單位、用水戶協會、村民組織及普通農戶等利益相關者開展了大量的調查。

一、實施農業灌排工程運行管理費用補助的必要性

目前，農業水費計收面臨兩難境地。

一是農業供水單位普遍虧損，運行困難。據2006年水利部對551處大中型灌區調查，國有工程農業水價平均為0.065元/m3，僅占供水成本的38%，平均水費實收率57.37%，也就是說，農業水費實收僅占供水成本的22%。很多供水單位特別是純農業供水的管理單位虧損嚴重，管養經費投入嚴重不足，影響了水利工程的正常運行。如吉林省前郭灌區供水價格為0.025元/m3（提水能源費用另外計收），而灌區管理單位2008年測算的供水成本為0.091元/m3（不包括提水能源費用），調整后的價格只占成本的27.17%。同時，農戶的水費支出也達到了 71 元/畝（1 065 元/hm2），約占農業產出的6%，水費很難有加價的空間。又如，湖北東風渠灌區農業供水價格為0.055元/m3，供水成本為0.143元/m3，水價為成本的38%。幸運的是，東風渠灌區兼有城市供水和水力發電的功能，彌補了農業供水的虧損，供水單位基本能維持運行。

二是農民水費支出較高，部分地區水費超出農民承受能力，而且，隨著國家對“三農”直接補貼范圍的擴大，農民對交納農業水費越來越不情愿。根據對99戶農戶的調研，農戶實際水費支出平均為 60元/畝（900元/hm2），占農業生產總值的4.08%。如果包括農戶因實施灌溉而無償投入的勞力，則總投入平均為 78元/畝（1170元/hm2），占到農業生產總值的5.13%。根據調研，北方地區農戶水費支出占農業產值的比例普遍超過5%，如新疆三屯河灌區的曙光用水戶協會，農戶水費支出占農業產值的比例達9.4%。

由于目前農民的水費支出已較高，不但國有工程水價提價空間已很小，而且加收末級渠系水費的空間也很小，灌區末級渠系缺少必要的維修養護資金，用水合作組織工作人員的報酬也很難落實，制約了末級渠系工程良性運行及用水合作組織持續發展。

因此，有必要在全國范圍實施灌排工程運行管理財政補助。實施灌排工程運行管理財政補助可以實現四個目標：一是降低農民水費支出；二是扭轉供水單位長期虧損的局面，保證灌排工程的可持續運行；三是保證末級渠系工程良性運行及用水合作組織持續發展；四是節約水資源，通過灌排工程運行管理補助和水價經濟杠桿作用，協調供水單位和用水單位在節水方面的不同利益取向。

二、實施灌排工程運行管理財政補助應注意的幾個問題

根據調研發現和分析，在實施灌排工程運行管理財政補助中，建議考慮以下幾個問題：

①實施灌排工程運行管理財政補助應以灌排工程更新改造為基礎。對于工程條件較差、水利用效率較低的灌溉工程，應先完善工程，然后在重新測算運行管理成本的基礎上確定補助額度。

②在水管體制改革到位、落實水管單位“兩定”及“兩費”的前提下，實施灌排工程運行管理財政補助。

③不能完全取消農業水費。完全取消農業水費將失去水費的經濟杠桿作用，不利于節約水資源。

④灌排工程運行管理財政補助的最低額度是保證農戶能承受水費，同時保證供水單位的應收水費，不管是從農戶計收還是通過政府補助獲取。

根據對99戶農戶的調查，農戶實際水費支出占農業生產總值的4.08%，而且北方高于南方。而發達國家農戶水費支出占農業產值的比例在2%～3%之間，這也可以作為我們實施灌排工程運行管理財政補助的大致目標。

據調查，目前國有大中型供水單位平均水費實收率為57.37%，如果能達到100%，即使不提高水價，也能大大改善國有供水單位的經濟狀況。

⑤灌排工程運行管理財政補助方式應根據不同情況具體研究，注重效果，不搞一刀切。

農戶利用的田間水利工程形式多樣，有大中型灌區的末級渠系，有小型灌區，有堰、塘、機井、泵站等。農戶交納的水費構成不同，有的由國有水費和末級渠系水費構成，有的是單一水費，有的由基本水費和計量水費構成。農業水費計收主體也不同，有的由國有供水單位計收，有的由用水戶協會計收，有的由鄉、村計收。因此，灌排工程運行管理財政補助的方式、對象、范圍、補助額度等，應適應水費計收現狀，既達到補助的目的，又充分體現公平，保證大中小灌區的農戶同等受益。

⑥水價改革是實施灌排工程運行管理財政補助的基礎條件。目前，有些地區對農戶應交農業水費核算過程不透明，雖然政府制定了國有工程水價，但是農戶實際交納的水費構成不清；水費計收主體多樣，有些地方還由鄉、村收取水費，存在水費截留、搭車收費情況。在進行灌排工程運行管理財政補助之前，必須先對目前的水費計收方式進行改革，明確農業水費構成，科學測算水費成本，確定合適的計費方式、收費主體和收費程序，明確各方責權。

⑦灌排工程運行管理財政補助資金應用于跟農業供用水有關的事項。灌排工程運行管理財政補助的目的不僅僅是為了減少農戶水費支出，更重要的是鼓勵農民參與農田水利建設，節約用水。灌排工程運行管理財政補助并不是簡單地給農戶資金，而應該用于繳納水費或用于田間水利工程的建設、管理和維護。所以，灌排工程運行管理財政補助不宜不加條件地直接補給農戶。

⑧灌排工程運行管理財政補助的范圍應該是國家承擔骨干工程建設和運行管理費用的全部或大部分、田間工程建設和運行管理費用的一部分；農戶承擔骨干工程運行管理費用的一小部分、田間工程建設和運行管理費用的一部分。

實際的補助比例應結合具體工程的類型、性質、規模等。由于不同灌區國有供水單位管理范圍不同，國有工程水費和末級渠系水費在水費構成中所占比例在不同灌區有較大差異。因此，具體補貼哪一塊，補貼多少，要結合農業水費的具體構成。

⑨保證國有供水單位持續發展及國有工程良性運行，保證用水合作組織持續發展及末級渠系工程良性運行。灌區的綜合效益在于同時發揮國有工程和群管工程的效益，因此灌排工程運行管理財政補助應該兼顧國有供水單位和農戶，兼顧國有工程和群管工程。

⑩保證灌排工程運行管理財政補助促進節約用水。實施灌排工程運行管理財政補助是否會削弱農戶的節水意識是政策制定者顧慮的問題。供水單位可以通過強化定額管理、定額內補助、超定額不補助，甚至超定額累進加價的方式促進節水。

?灌排工程運行管理財政補助應根據氣候變化靈活掌握，促進水資源節約。在水資源節約方面，供水單位和用水者時常會出現意識和行為上的沖突。有些灌區特別是純農業灌區，在豐水年甚至一般年景，供水單位會鼓勵用水戶多用水，通過增加賣水量來提高水費收入，有些灌區對多用水的用水戶提供水價折扣。這樣可以提高供水單位經濟效益，但和節約用水的社會公共利益相違背。而在旱年，灌區供水量不能滿足用水需求時，灌區又通過提高水價等措施來限制用水戶用水。實際上，旱年增加了農民水費支出，而對供水單位在經濟上卻是有利的。

雖然，在國家有關法規及政策中規定，灌區管理單位有節約用水的責任，但是，經濟利益往往決定了供水者和用水者的水資源利用意識，這就需要建立一種協調機制，通過經濟措施來保證供水者和用水者都愿意節約用水。不管是豐水年還是旱年，都應保證供水單位的基本收入，也應保證農戶水費支出不因旱年而增加太多。豐水年灌區用水量減少，政府應給予供水單位適當的補貼。比如，可以為灌區核定多年平均供水量，供水不足的水量由政府按供水價格的百分數給予適當補助，具體比例可根據供水成本和收入計算。旱年農戶用水量增多，政府應給予農戶適當的補助。比如，核定多年平均水費，超過部分由政府補貼；或者將由于氣候變化引起的超定額用水水費由政府補貼，而不要將工程原因、氣候原因導致的超定額用水責任完全由農戶承擔。

?科學制定用水定額，規范超定額水費的計收與使用。有的灌區實行超定額累進加價，而農戶普遍反映不是不想節水，而是田間工程條件太差，超定額很普遍，沒有辦法，否則影響作物生長。政策初衷是好的，但是在政策制定和執行過程中，有些細節問題考慮得過于粗略，比如，規定的定額是否科學合理，如何應對不同的工程條件、不同的氣候條件，超定額水費如何管理和使用等。對于超定額用水的超額部分水費，應通過建立節水基金等方式用于節水措施，取之于民，用之于民，而不要變相成為供水單位增加收入的手段。

三、灌排工程運行管理費用財政補助不同方式比較分析

灌排工程運行管理財政補助的最終受益者應該是農戶、供水單位和社會，無論損害哪方的利益，灌排工程運行管理財政補助都難以實施。灌排工程運行管理財政補助的措施、對象及補助數額等可以有多種選擇。

1.國有骨干灌排工程運行管理費用財政補助

（1）改變農業水價成本核算辦法，免提農業供水國有工程折舊，將大中型灌區骨干工程改造納入中央和地方政府財政預算（財政資金直接補助國有供水單位）

《水利工程供水價格管理辦法》規定，供水成本由直接工資、直接材料費、其他直接支出以及固定資產折舊費、修理費、水資源費等構成。一般固定資產折舊約占水價成本的15%～30%。據調查，目前國有工程供水水價僅為成本的38%，這就是說，即使不計提折舊，供水成本也高于水價。比如山西夾馬口灌區，測算供水成本為0.62 元/m3，其中折舊 0.11 元/m3，不計提折舊的供水成本為 0.51元/m3，而實際水價為0.47元/m3。鑒于農業供水的公益性及高投入、低回報的特點，農業供水工程建設及改造等投入應該由公共財政承擔。因此，建議水價成本核算中不計提固定資產折舊。

在很多情況下，不計提折舊的供水成本也往往高于現行水價，供水單位虧損狀況難以明顯改觀，農民水費支出也難以明顯降低。這種情況下，就應該考慮對灌排工程的運行管理費用實施財政補助。

（2）取消或部分減免國有工程水費，公共財政負擔國有農業供水工程運行管理的部分或全部費用（財政資金直接補助國有供水單位）

①國有灌排工程運行管理財政補助有以下四種方式可供選擇：

第一種，取消國有工程水費，按目前水費實際收入，由財政直接補助供水單位。比如，對于全國大型灌區，2008年農業水費收繳率為78.4%，國有工程水費實際收入為30.4億元（據2008年度中國灌溉排水發展研究報告）。如按此方案，則由財政補助全國大型灌區水費30.4億元，大型灌區內農戶不再支付國有工程水費，供水單位也不用投入人力物力計收水費。

第二種，取消國有工程水費，根據目前國有工程水價，按供水量由財政全額補助供水單位。如按此方案，則對大型灌區的財政補助資金約為38.8億元，供水單位獲得的財政補助將高于目前實際的水費收入，供水單位經濟條件將得到改善，農戶將不再支付國有工程水費。

第三種，取消國有工程水費，根據權威部門核定的供水成本，按供水量對供水單位進行全額補助。根據2005年的調查數據，國有工程供水水價約為供水成本的38%，如按此方案，則對大型灌區的財政補助資金約為102億元。供水單位的經濟條件將得到根本改善。

第四種，部分減免國有工程水費，如財政承擔國有工程折舊、人員費用，用水戶負擔工程運行和日常養護費用。對實施兩部制水價的灌區，基本水費可以由政府直接補貼供水單位，農戶只承擔計量水費，既減少農民水費支出，又減輕供水單位計收基本水費的工作壓力。

取消或減免國有工程水費以后，農戶主要承擔末級渠系水費或田間工程運行維護費用，大中型灌區農戶的水費支出將大大減少，農戶將更有能力承擔末級渠系運行維護，保證末級渠系良性運行。

②取消或減免國有工程水費應考慮的幾個問題：

第一，對于不同灌區，取消或減免國有工程水費以后，農戶的受益程度可能有很大差別。因為不同灌區農戶實際交納的水費中，國有工程水費占的比重差別很大。一般北方灌區國有工程水費占農業水費比重大于南方灌區。如山西夾馬口灌區，國有工程水價0.47元/m3，末級渠系水價約為0.03～0.05元/m3，農戶年均水費支出約120～150 元/畝（1800～2250 元/hm2），國有工程水費約占水費總額的90%，如完全取消國有工程水費，農民水費支出可減少約90%，但是財政負擔會很大。又如湖南鐵山灌區井塘用水戶協會，據調查，農戶年均水費支出約18～22元/畝（270～330 元/hm2， 不含用水小組服務費），國有工程水費約占水費總額的30%，如取消國有工程水費，農民水費支出可減少約30%，這可能是不夠的，還需考慮是否對末級渠系水費也應進行補助。再如湖北遠安屢豐堰用水戶協會，該小型灌區農戶年均水費支出25元/畝（375 元/hm2）， 上游無國有供水單位，農戶難以享受取消國有水費的好處。所以，由于水費構成比例不同，不同灌區取消或減免國有工程水費以后對農戶水費減支的程度相差很大。為公平起見，應具體研究不同地區國有工程水費減免的額度，以及是否補貼末級渠系水費。

第二，取消或減免國有水工程費后，供水單位向農戶無償供水，容易造成供水服務質量下降。原來是有償供水，為了向農戶收取水費，供水單位會盡量滿足農戶的要求。取消國有工程水費后，供水單位就成了由財政支持的公共服務部門，農戶很難在經濟上督促和監督供水單位。因此，供水單位應該加強內部管理，樹立公共服務意識，對用水戶負責。

第三，取消或減免國有水費后，有些地區農戶水費支出將大大減少，水費的經濟杠桿作用將會弱化，農戶節水意識也可能弱化。因此，必須采取必要的措施避免發生此類情況發生。比如，強化定額管理，定額內減免水費，超定額加價收費。也可以采取先收農戶水費，后根據用水及支付水費情況返回補助，這樣既能發揮水費的經濟杠桿作用，促進節水，又能減少農民水費支出。

2.田間工程運行管理費用財政補助

田間工程的配套改造等投資較大、農戶難以承擔的建設項目，應由地方政府引導，采取民辦公助、以獎代補等方式給予適當補助。對于小型灌區及末級渠系水費占水費總額比重較高的大中型灌區，需要考慮對田間工程的運行管理進行補助，特別要考慮對群管提水設施的能耗費用進行補助。

（1）田間工程運行管理費用財政直接補助農民用水合作組織

對于農業水費由農民用水合作組織統一收取的地區，可以考慮直接補助該用水合作組織。補助首先應該考慮取水費用，其次考慮協會工作人員報酬、工程維護費等。具體補助額度應根據工程運行情況，結合當地經濟條件制定。財政直接補助農民用水合作組織要注意幾個問題：

第一，田間工程的運行管理、末級渠系水費收取必須是由用水合作組織負責。

第二，農民用水合作組織財務管理必須規范，內部管理公開透明，水利部門或供水單位必須監督到位。在初始階段，財政補助可以由地方政府或國有供水單位代為管理。

第三，雖然目前農民用水合作組織數量很多，但是規范運作的還不多，因此，直接補助農民用水合作組織目前難以大范圍推開，但可以選擇運作規范的地區搞試點。

（2）田間灌排工程運行管理費用財政直接補助農民

財政部門直接將補貼匯入農民的賬戶，由農民自由支配。現行的水價政策和水費計收程序不變，對農戶水費實施收補兩條線。直補的標準，可以根據當前農戶水費支出額度按面積補助。即根據農戶畝均水費的某個比例給予補助，但是應該注意的是，即使在同一個灌區，農戶的水費支出差別也會非常大，因此，補助標準應按不同的區域實施，負擔重的多補，負擔輕的少補。

調研中發現大部分用水戶協會的干部擔心，如果補貼直接給農戶，就很難再集中投入到工程管理和維護中，也很難提高農戶交水費的積極性。如果水費實施收補兩條線，則不但沒有減少收水費的工作量，而且增加了發放補貼的工作量，不如少收水費更加合適，既減少農戶水費支出，又能減少收補兩項工作的工作量。

筆者認為，灌排工程運行管理費用不適合直接補貼農戶。但是，在那些既沒有國有供水單位又沒有建立用水合作組織的小型水利工程，直接補貼農戶可能是一種不得已的方式。

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