中央財政支持中型灌區節水配套改造情況及對策分析

吳洪偉，楊旖旎

（1.財政部國家農業綜合開發辦公室，100820，北京；2.農業部規劃設計研究院，100125，北京）

我國的氣候、地理條件決定了農業必須走灌溉農業的發展道路，中型灌區是農業灌溉體系的重要組成部分。據調查，我國現有灌溉面積為5萬～30 萬畝（0.33 萬～2 萬 hm2）的重點中型灌區2157處，設計灌溉面積約2.15 億畝（1433.3 萬 hm2），有效灌溉面積約 1.55 億畝（1033.3 萬 hm2），約占全國有效灌溉面積的17.5%。這些灌區大多建于20世紀五六十年代，建設標準低，配套不全，且經多年運行，老化失修、損壞滲漏嚴重，導致效益衰減。支持中型灌區進行節水配套改造，對改善農業生產條件、提高農業綜合生產能力、節約水資源和改善農業生態環境具有重要意義。

一、中央財政支持中型灌區節水配套改造情況

1.加大投入力度，加快改造步伐

為全面推進中型灌區節水配套改造，1997年起，中央財政農業綜合開發安排專項資金，由國家農業綜合開發辦公室和水利部共同組織實施，開始了有計劃、大規模的中型灌區節水配套改造。截至2010年，共安排中央財政農業綜合開發資金36.17億元，扶持了433個重點中型灌區節水配套改造項目 （以下簡稱中型灌區項目），共襯砌防滲干支渠道17446 km，改造、配套及新建水源渠首和渠系建筑物46137座。其中：“十五”期間（2001—2005 年）中央財政農業綜合開發資金累計投入8.72億元，扶持了114個中型灌區項目；“十一五”期間（2006—2010年）中央財政農業綜合開發資金累計投入24.73億元,扶持了309個中型灌區項目。“十一五”期間的投入和扶持項目數均為“十五”期間的近3倍，投入力度明顯加大，改造步伐明顯加快。

2.完善相關政策，確保資金到位

近年財政部圍繞地方財政配套資金、自籌資金和投入方式等，不斷完善相關政策。

一是降低地方財政配套和水利部門自籌資金比例。為減輕地方財政配套和水利部門自籌壓力，自2008年起，財政部將中型灌區項目中央財政資金、地方財政配套資金和水利部門自籌資金比例由原來的1∶0.6∶0.6， 調整為全國平均 1∶0.5∶0.5，2010年又進一步調整為 1∶0.48∶0.48。

二是取消了部分縣級配套任務。為落實2009年中央1號文件 “自2009年起國家在中西部地區安排的病險水庫除險加固、生態建設、農村飲水安全、大中型灌區配套改造等公益性建設項目，取消縣及縣以下資金配套”的精神，財政部決定自2009年起中西部地區中型灌區項目的地方財政配套資金全部由省級及市級財政承擔，縣級財政不再承擔配套任務；對水利自籌資金比例不作硬性規定，其中縣級水利自籌資金不計入總投資。

三是開展了“地方先行投入”試點。為調動地方的積極性，確保地方財政配套資金、自籌資金及時、足額到位，2007年起，財政部在部分中型灌區項目中實行“地方先行投入”試點，即第一年度先用地方配套資金進行項目建設，在規定時間內經對地方配套資金到位情況進行核查通過后，第二年度一次性撥付中央財政資金。實踐證明，“地方先行投入”的方式對激勵和促進地方財政和水利部門及時、足額落實配套資金，保證項目按計劃建成，發揮了積極作用。

3.密切配合協作，嚴格資金和項目管理

各級財政和水利部門分工負責，配合協作，努力提高中型灌區項目和資金管理水平。一是統籌項目布局。在中型灌區項目選擇上，兩部門共同堅持項目要位于農業綜合開發縣（區、市），項目受益區已經或準備列入農業綜合開發中低產田改造項目區，使灌區改造和中低產田改造緊密結合，力求做到同步建設實施、同步發揮效益。二是嚴格資金和項目管理。按照有關規定，財政部門對資金實行專人管理,專賬核算,專款專用，并按灌區隸屬關系實行縣級或地級報賬制，提高資金使用的規范性、合理性、有效性；水利部門對項目實行項目法人責任制、項目和資金公示制、招標投標制、工程監理制，提高工程質量，避免“豆腐渣”工程。

4.綜合效益顯著，管理模式不斷創新

根據對已完成項目和在建項目測算，中型灌區項目綜合效益明顯。一是改善了農業生產條件，增強了抗災能力。通過渠道襯砌，改造、配套及新建水源渠首和渠系建筑物等，新增灌溉面積 1120萬畝（74.67萬 hm2），改善灌溉面積2440多萬畝 （162.67萬hm2），明顯改善了項目區農業生產基本條件，增強了項目區農業抗御旱災的能力。二是提高了農業綜合生產能力。通過提高灌溉保證率及其他綜合措施，項目區年新增糧食、棉花、油料等主要農產品生產能力約18億kg。三是節約了水資源。通過推廣渠道硬化防滲技術、新型高效節水灌溉技術，提高渠系水利用系數等，節約灌溉用水約46億m3。四是改善了生態環境。通過節約灌溉用水，減少了地表水引用量，加大了河流下泄水量，對改善生態環境發揮了明顯作用。

同時，在中型灌區項目建設中，始終堅持項目建設與創新管理并重，引進參與式灌溉管理模式，積極引導農民組建農民用水戶協會，實現自我管理、民主管理，探索中型灌區項目長期發揮效益的有效途徑。

二、面臨的問題

1.地方財政和灌區管理單位在支持中型灌區改造投入上存在依賴中央財政的傾向

國家審計署對遼寧等8個省（自治區）2009—2010年中型灌區節水配套改造項目審計結果表明，部分省份地方財政配套資金落實情況較差，如甘肅省2009年和2010年立項的5個中型灌區節水配套改造項目，地方財政應配套2190萬元，少配套 1350萬元，占應配套的62%。這不僅反映出地方財政在支持中型灌區改造投入上存在依賴中央財政的傾向，也反映出支農工作中地方政府存在依賴中央政府的傾向。部分地區水利部門自籌資金落實情況較差，如遼寧省東港市、鐵嶺縣2009年立項的2個項目，水利部門應籌集的1041萬元資金均未到位，其中包括灌區管理單位自籌資金。這反映出灌區“以灌溉養工程”的良性循環機制還沒有真正形成。

2.中型灌區節水改造工程建設進度緩慢

由于前期工作不充分、初步設計不合理、批復進度緩慢等問題，工程建設進度緩慢，財政資金有閑置現象。從國家審計署對遼寧等8個省（自治區）2009—2010年中型灌區節水配套改造項目審計結果看，2010年7月，甘肅省永登縣農發辦收到省農發辦2010年切塊中型灌區項目資金660萬元，其中中央資金500萬元，截至2010年12月，該項目初步設計尚未批復，工程未實施，造成660萬元資金閑置；2010年4—10月，河南省武陟縣收到2009年中型灌區項目資金1101萬元，其中中央財政資金990萬元，省級財政資金111萬元，由于前期工作不充分，截至2010年年底，該項目仍未開工建設，資金閑置8個月。這反映出地方有關部門對前期工作重視程度不夠，需采取有力措施加快工程建設進度。

3.農民用水戶參與中型灌區改造建設和運行管理的程度較低

原則上，中型灌區骨干工程的建設、改造和運行維護主要由政府和灌區管理單位投入；灌區小型工程的建設、改造和運行維護主要由受益集體和農戶投入。但在實際工作中，農民用水戶參與中型灌區改造建設和運行管理的程度較低，農民自愿投入工程建設和維護的勞動量逐年減少；部分項目完成改造后，由于工程維修管護跟不上，幾年后又出現效益衰減的情況。這反映出國家在支持中型灌區改造的同時，應當發揮和依靠農民互助合作組織的力量，參與建好、管好、用好灌區。

三、下一步工作措施

1.繼續執行引導投入的政策，促進地方財政足額落實配套資金

從實際出發，財政部已將中型灌區節水配套改造項目地方財政配套資金比例下調到可承受范圍內。加強中型灌區節水改造，提高農業綜合生產能力，是中央和地方的共同責任，要求地方財政安排一定配套資金，不僅有利于增加投入，而且有利于引導地方政府重視灌區工作。為此，財政部將嚴格執行三項政策。一是繼續推進 “地方先行投入”試點工作。對新立項項目，第一年主要使用地方配套資金進行項目建設，中央財政只撥部分資金或者不撥付資金，由地方先行投入資金進行項目建設；剩余中央財政資金，視第一年地方配套資金到位情況確定撥付進度。二是根據已建項目情況安排新項目。對已批準立項的項目配套資金足額到位、工程建設質量好、能按時竣工驗收的省（自治區、直轄市），優先安排新項目；反之，暫緩安排新項目。三是要求地方財政部門主動做好工作。地方財政部門要進一步加強與水利部門的配合協調，在主動參與項目管理各環節的同時，也要切實承擔落實配套投入的責任。

2.推進灌區管理體制改革，增加灌區自我積累投入能力

各級財政部門要積極配合水利部門，推進中型灌區管理體制改革，重點做好兩方面工作。一是深化灌區管理單位內部改革，降低運行管理成本，對已納入改造建設規劃的中型灌區，要通過定崗定員，推行全員勞動合同制和承包經營制，解決人浮于事問題，降低管理成本，將水費收入中用于養人的錢更多地用于養工程，逐年積累資金配合國家改造投入。二是改革水費計收方式，保障灌區合理收益。要合理核定灌溉水價，推行按量計費和由用水戶協會組織收費，確保工程運行成本得到補償，灌區經營有合理收益。總之，要通過增收節支、節本增效等措施，使已改造的灌區不再吃老本，使準備改造的灌區具備一定的自我積累投入能力。

3.提前竣工項目檢查時間，加快中型灌區節水改造工程建設進度

自2011年開始，國家農發辦提前了對部門竣工項目綜合檢查時間，將部門項目的綜合檢查時間和方式與地方農業綜合開發項目統一起來。對于中型灌區項目，由原來立項第4年進行綜合檢查提前到第3年，比原來提前了1年時間。此項改革雖然加大了施工難度，提高了工程設計要求，但將進一步縮短工期，有利于增強項目建設單位的責任心和緊迫感，督促地方有關部門更加重視項目前期準備工作，加快項目審批和資金撥付進度，避免資金閑置，提高資金使用效益。

4.鼓勵農民參與灌溉管理，建立灌區良性運行長效機制

2006年 10月，水利部、財政部有關部門聯合印發了 《農業綜合開發中型灌區節水改造項目全面推廣農民用水戶協會實施方案》（辦農水〔2006〕174 號），將農民用水戶建設作為實施灌區改造的重要配套措施。工作目標是：2007年及以后立項的項目，改造完成后 3～5年內，農民用水戶協會管理的灌溉面積要達到設計面積60%以上；2006年及以前實施的項目，在4年內使協會管理的灌溉面積達到設計面積50%以上。目前這項工作進展順利。通過加強、培育和支持項目灌區農民用水戶協會建設，解決多年來灌區建設和管理中責任、權利、義務界定不清，效率低下的問題；更多依靠農民互助合作力量，使中型灌區改造這件千家萬戶想干而一家一戶又干不了的好事辦得更好更實；通過推行“參與式灌溉管理”，建立灌區良性運行長效機制，實現灌區和諧發展。

5.進一步加大投入力度，加快中型灌區節水配套改造步伐

黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》第三部分“推進農業現代化，加快社會主義新農村建設”指出，農村基礎設施建設要以水利為重點，大幅度增加投入，完善建設和管護機制，推進小型病險水庫除險加固，加快大中型灌區配套改造，搞好抗旱水源工程建設，完善農村小微型水利設施，全面加強農田水利建設。2011年中央1號文件提出，到2020年基本完成大型灌區、重點中型灌區續建配套和節水改造任務。為了貫徹落實中央精神和要求，今后將進一步加大對中型灌區節水配套改造的投入力度。除大幅度增加中央財政資金用于中型灌區節水改造的總預算外，進一步提高單個項目投資標準，根據灌區實際需要，核定總投資和中央財政補助標準，力爭到2020年基本完成重點中型灌區節水配套改造建設任務。

[1]中國農業綜合開發年鑒編輯委員會.中國農業綜合開發年鑒2009[M].北京：中國財政經濟出版社，2010.

[2]國家農業綜合開發辦公室，水利部.全國重點中型灌區節水配套改造建設規劃[R].2010.