統籌流域管理與區域管理實行最嚴格水資源管理制度

王文生

（水利部海河水利委員會，300170，天津）

作為我國水資源管理體制的有機組成部分，流域管理與行政區域管理相輔相成。加強兩者間的相互合作是建立健全流域管理與行政區域管理相結合管理體制的需要,正確處理流域管理和行政區域管理的關系是實現水資源可持續利用的重要保障。特別是在水資源總量少、開發程度高、管理難度大的海河流域，積極推進流域管理與區域管理相結合，是實行最嚴格水資源管理制度的客觀需要。

一、海河流域水資源情勢

海河流域位于華北地區，是我國的政治文化中心和經濟發達地區。流域地跨北京、天津、河北、山西、河南、山東、內蒙古和遼寧等8個省（自治區、直轄市），面積 32.06 萬 km2，占全國總面積的3.3%。

根據最新水資源評價結果，海河流域多年平均年水資源總量370億m3，人均年占有量不足270 m3，僅為全國平均的1/8、世界平均的1/24，在全國十個水資源一級區中是最少的。海河流域以占全國1.3%的水資源量，承擔著全國近12%灌溉面積和超過10%人口的用水任務。同時，流域降水年際變化大、年內時空分布不均，為水資源管理帶來難度。

根據海河流域近10年水資源量和供用水統計，扣除外調水和深層承壓水后，流域的水資源開發利用程度已超過100%。其中地表水開發利用程度約為76%，大大超過了國際公認的40%合理上限；平原和山間盆地淺層地下水開發利用率達126%，總體上處于嚴重超采狀態。

海河流域具有水系分散、跨省河流多的特點。據統計，全流域范圍內流域面積大于100 km2的跨省河流超過100條，且各大水系都有跨省河流，省際邊界涉及30個地（市、盟）、120余個縣（市）。大多數跨省河流存在用水矛盾，已產生省際水事糾紛。

二、海委落實最嚴格水資源管理制度的實踐與成效

針對海河流域水資源情勢，為了滿足流域經濟社會發展對水資源的需求，實現以水資源的可持續利用支撐經濟社會又好又快發展的目標，多年來，海委就加強流域水資源管理、推進實行最嚴格水資源管理制度，在流域內各級水行政主管部門支持配合下開展了大量的工作，并在省際水事糾紛調處、維護區域社會穩定方面發揮了重要作用。

①2003年11月，海委與流域內8個省（自治區、直轄市）水行政主管部門共同簽署了國內第一部流域性治水宣言——《海河流域水協作宣言》。同時，積極推進流域水務一體化。目前，全流域內掛牌成立了北京市、天津市兩個省級水務局和250多個縣市級水務局，為城鄉涉水事務的高效管理和強化水資源的統一管理提供了體制保障，流域水資源管理體制得到有效完善。

②先后組織了 《海河流域水資源規劃》《海河流域水資源綜合規劃》和清漳河等4條跨省河流水量分配方案編制工作，組織制定《永定河干流水量分配方案》并得到國務院批復，組織起草《永定河官廳水庫上游水量調度管理辦法》和《漳河水量調度管理辦法》。水資源規劃編制、流域立法等工作扎實推進，為水資源管理提供科學依據。

③組織編制《海河流域節水型社會建設“十一五”規劃》，積極開展節水型社會建設試點監督檢查與評估工作。流域節水型社會建設成效顯著。

④組織開展流域2015年、2020年和2030年水資源管理控制指標制定工作，編制上報《海河流域水資源管理系統總體實施方案》，為實行最嚴格水資源管理制度提供依據。

⑤累計發放取水許可證149套，年許可取水量78.04億m3，共審查批復建設項目水資源論證報告書50個，涉及火電、石化、水電、供水、煤炭開采等行業。取水許可和建設項目水資源論證管理工作不斷加強。

此外，海委還開展了大量的基礎研究工作，為流域水資源管理奠定了基礎。

三、統籌流域管理與區域管理是實行最嚴格水資源管理制度的客觀要求

通過多年的實踐與探索，海河流域已開展的工作為實行最嚴格水資源管理奠定了良好的基礎。但是，由于海河流域具有水系分散、跨省河流眾多、水資源匱乏、人均水資源量少等特點，水資源開發程度高、水污染嚴重、生態環境惡化、省際水事矛盾頻發等問題依然突出，有待解決。

《太湖流域管理條例》由國務院頒布實施，為水資源流域管理與行政區域管理有機結合做出了具體示范，為流域立法和加強流域水資源管理提供了參考。條例進一步明確了太湖流域實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制和各部門各負其責、加強合作的管理機制，明確了國務院水行政主管部門設立的太湖流域管理機構的定位以及流域性監督、協調、綜合管理等方面的職責，明確了太湖流域防汛抗旱指揮機構統一組織、指揮、指導、協調和監督流域的防汛抗旱工作。此外，條例還建立了飲用水安全保障制度，規范了流域水資源配置和保護，強化了水污染防治措施，完善了保障機制和監督措施等內容。

參考《太湖流域管理條例》，對照海河流域實際情況，不難看出，要實行最嚴格水資源管理制度，首先需要建立健全最嚴格水資源管理的制度體系，主要包括用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度、水資源管理責任和考核制度等內容，同時需要這些制度的良性運行。而要達到這一目的，水資源流域管理與行政區域管理的有機結合尤為重要。

一是要進一步完善流域水資源管理法規體系。目前，海河流域立法相對薄弱，水資源管理法規體系還不完善。頒布實施的流域性規章僅有《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》，流域水資源管理領域的法規依據還存在較大改進空間。二是要盡快理清流域管理和區域管理事權，特別是跨省河流水資源配置與調度、跨省河流省界斷面水量水質管理、地下水管理等方面的工作應盡快開展。三是要切實加快水量分配方案編制工作。省際水量分配方案的缺失給跨省河流水資源開發利用管理工作增加了相當大的難度。四是要盡快建立用水總量、用水效率和水功能區限制納污控制指標體系。五是要切實加強地下水管理工作。目前，流域地下水超采等問題突出，流域機構對地下水管理缺乏有效手段，不能及時掌握地下水相關信息，不利于科學管理決策。六是要強化水資源監控能力，提高信息共享程度。在100多條流域面積超過100 km2的跨省河流中，省界控制站覆蓋率不到40%，不能滿足水資源管理需求，特別是缺乏水事敏感地區的監測，不能滿足預防和協調省際水事矛盾的需要。同時，水資源信息共享程度低，也進一步加大了水資源監控工作的難度。

四、促進海河流域水資源流域管理與行政區域管理有機結合的思考

1.加快流域立法，明晰流域管理和區域管理事權

（1）制定流域性法規

加快流域性水法規制定工作，明晰流域管理機構與各行政區域在水資源開發利用、配置調度、節約保護等方面的職責。流域性法規制定要重點解決四方面問題。一是流域性法規對流域水資源開發利用、配置調度、節約保護等活動的管理應具有較強的可操作性。二是要明確流域管理機構和地方水行政主管部門的具體管理職責。三是要明確流域管理機構和地方水行政主管部門在水資源開發利用、管理與保護、配置與調度以及水域管理、水利工程管理、水土保持管理、水行政執法和水事糾紛調處、水資源信息管理等方面的管理范圍和權限。四是明確流域與行政區域水資源管理中的協調機制，為水資源高效管理打好基礎。

（2）完善水資源管理制度

建立健全海河流域用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度、水資源管理責任和考核制度以及其他配套的水資源管理規章制度。把最嚴格水資源管理制度的實施分解到水資源開發利用、配置調度、節約保護等各項具體工作中去，為各項管理工作提供依據。

2.加快制定江河流域水量分配方案

根據海河流域水資源管理現狀，流域管理機構除抓緊組織制定清漳河、濁漳河、薊運河、拒馬河等跨省河流的水量分配方案外，還應盡快組織制定其他跨省河流的省際水量分配方案，為跨省河流的科學管理、用水總量指標體系的建立和用水總量控制管理提供依據。

具體工作中，流域管理機構應從全流域角度出發，統籌考慮不同行政區域、各行業的用水需求。各行政區域應科學制定本區域的水資源規劃，反映本區域合理的用水需求。為水量分配方案的制定提供科學依據。

3.分解流域水資源管理控制指標

在指標分解、制定過程中，流域管理機構應本著合理可行的原則，組織、協調省級水行政主管部門盡快制定海河流域和各行政區域2015年、2020年和2030年水資源管理控制指標。各省級水行政主管部門應明確本行政區域用水需求增長的方向，將本行政區域的水資源管理控制指標再細分到市、縣行政區域，為流域用水總量、用水效率、水功能區限制納污控制指標的落實奠定基礎。

4.科學編制水資源專項規劃

根據水利部的工作部署，目前已基本完成《海河流域綜合規劃》和《海河流域水資源綜合規劃》的修編工作。但上述規劃均屬流域層面的宏觀戰略規劃，實施時存在可操作性不強等問題。因此，流域管理機構應在上述戰略規劃框架下，盡快組織制定流域內中小河流的水資源專項規劃，如滹沱河、拒馬河、灤河流域的水資源規劃，泃河上游水資源管理規劃等。

5.強化水資源管理和考核

最嚴格水資源管理制度的實施需要把相關指標落到實處，流域管理機構和地方水行政主管部門應按照各自的職權范圍，在流域水資源管理控制指標框架下，嚴格落實水資源相關管理制度。

首先，在水資源開發利用和節約保護等活動的管理過程中，流域管理機構和地方各級水行政主管部門應該按照各自的管理權限嚴格建設項目水資源論證和取水許可審批管理，從水資源開發的初始環節和源頭對流域和各行政區域的用水總量進行控制。各行政區域應加強節水管理，制定地方相關標準和政策，落實建設項目節水設施“三同時”制度，促進用水效率提高，落實區域用水效率控制指標。地方各級人民政府要把水功能區限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據，明確責任，落實措施。流域管理機構和地方各級水行政主管部門應嚴格新增取水和入河排污口審批管理。此外，面對流域地下水嚴重超采的現狀，地方各級水行政主管部門應該嚴格并加強本行政區域地下水的管理和保護，盡快完成地下水超采區評價，核定并公布地下水禁采區和限采區，促進地下水采補平衡。

其次，應進一步規范流域水資源管理，及時總結，把成熟的工作經驗和做法及時固化為水資源管理制度或上升為流域性法規，為后續管理奠定基礎。

第三，應加強水資源管理考核工作。各行政區域應嚴格落實水資源開發利用、節約保護的各項指標，流域管理機構應加強對各行政區域指標落實情況的日常監督檢查。水利部或流域管理機構應加強對省級行政區域指標落實情況的考核，地方水行政主管部門應會同有關部門加強對各市、縣指標落實情況的考核。

6.提高流域水資源監管能力

應加快海河流域水資源管理系統建設，建立流域性、跨區域的信息網絡平臺，加強對省界斷面和重要取水口等重要斷面水資源信息監測，建立健全流域與區域水資源監測網絡，完善雨情、水情、旱情等預警系統建設。建立流域水資源數據中心，構建和完善流域水資源實時監控與調度管理系統，為實施最嚴格水資源管理制度提供基礎支撐。

7.完善流域水資源管理機制

在合理劃分事權、明確流域管理機構和區域水行政主管部門權責的基礎上，建立健全流域水資源管理協商機制，是加強流域水資源管理的重要手段，也是實現流域管理與行政區域管理有機結合的重要保障。應進一步完善《海河流域水協作宣言》所確立的八項協作機制，使之良性運行。加強流域管理機構與地方水行政主管部門的工作交流與溝通，力爭對水資源相關問題達成共識，提高水資源管理效率。同時，應建立流域管理機構和各行政區域間、各行政區域之間水資源信息的共享機制，為水資源的高效管理提供基礎支撐。

五、結 語

《太湖流域管理條例》已經實施，它將為水資源流域管理與行政區域管理的有機結合進行有益探索并積累經驗，也將為海河流域法規制度建設和實行最嚴格水資源管理制度提供有益參考。海河流域作為我國政治文化中心和經濟發達地區，應認真學習經驗，盡快探索建立適應海河流域特點的流域管理與區域管理合作機制，以實行最嚴格水資源管理制度的切實成效，支撐流域經濟社會可持續發展。

[1]中共中央國務院關于加強水利改革發展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]水利部海河水利委員會.海河流域水資源綜合規劃[R].2011.

[3]國務院.太湖流域管理條例[S].2011.