深刻領會中央一號文件關于實行最嚴格水資源管理制度的重大意義

淮河水利委員會副主任 王 翔

當前，各地正在認真貫徹落實《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》。3月22日是第十九屆“世界水日”，3月22至28日是第二十四屆“中國水周”。聯合國確定2011年“世界水日”的宣傳主題是“城市用水：應對都市化挑戰”（Waterforcities:responding totheurbanchallenge）。我國紀念2011年“世界水日”和開展“中國水周”活動的宣傳主題為“嚴格管理水資源，推進水利新跨越”。實行最嚴格的水資源管理制度，是中央一號文件的重要組成部分，對于推進我國水利工作的新跨越，推進我國水資源管理的新跨越，保障經濟社會又好又快發展，提高人民的幸福水平，具有深遠的歷史意義和重大的現實意義，應當是我們今后一個時期的工作重點。

一、中央一號文件的發布對于實行最嚴格水資源管理制度具有劃時代的意義

《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》是新世紀以來中央關注“三農”的第八個“一號文件”，也是新中國成立62年來，中央文件首次對水利工作進行全面部署。中央一號文件指出，水是生命之源、生產之要、生態之基。水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統。中央一號文件從戰略和全局高度出發，系統闡述水利在現代農業建設、經濟社會發展和生態環境改善中的重要地位，第一次將水利提升到關系經濟安全、生態安全、國家安全的戰略高度，第一次鮮明提出水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性。

中央一號文件特別強調，要實行最嚴格的水資源管理制度，把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措。最嚴格的水資源管理制度是基于我國的基本水情和突出的水資源問題，面向未來經濟社會發展的實踐需求，以科學發展觀為指導，統籌協調水資源承載能力、水生態與環境安全、經濟社會科學發展用水保障關系，提出的一種新型的管理水資源的制度設計與安排。文件明確了水資源管理要凸顯“最嚴格”制度，提出了水資源管理的“三條紅線”，一是確立水資源開發利用控制紅線，二是確立用水效率控制紅線，三是確立水功能區限制納污紅線。嚴格實行用水總量控制、堅決遏制用水浪費和嚴格控制入河排污總量。文件還明確指出，要建立水資源管理責任和考核制度，縣級以上政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。

我國水資源狀況不容樂觀，人多水少，水資源時空分布不均、與生產力布局不相匹配，是中國現代化建設進程中需要長期應對的基本國情。提出并落實最嚴格的水資源管理制度，是應對我國嚴峻的水資源形勢、解決我國復雜的水資源問題的根本要求。轉變資源利用方式、推進社會發展進步，從而實現以水資源可持續利用支撐經濟社會可持續發展的現實選擇，是在水資源管理領域落實科學發展觀的具體體現。實施最嚴格的水資源管理制度，就是要通過制定嚴密的制度、采取嚴格的措施，提高適應與應對資源約束的能力。與以往的水資源管理相比，最嚴格的水資源管理制度的“最嚴格”從“強調可持續發展理念”、“管理體系的系統化”、“管理目標的明晰化”、“制度的嚴格執行”、“管理手段的綜合性”、“明確責任主體”等六個方面得以體現。

中央一號文件統一了全黨關于水問題的思想，明確了解決思路。陳雷部長指出，2011年水利部將在重點流域和區域率先劃定三條紅線，在用水總量、萬元工業增加值用水量、江河湖泊水功能區達標率方面提出量化指標。通過一系列的制度建設與科技手段，必將對我國水資源有效管理和保護，建設科學合理的水資源利用體系，提高水資源利用效率起到深遠影響。中央一號文件的發布對于實行最嚴格水資源管理制度具有劃時代的意義，為水利工作和水資源管理明確了目標，指明了方向。

二、淮河流域實行最嚴格水資源管理制度任重道遠

由于種種原因，淮河流域的水資源管理工作與實行最嚴格水資源管理制度的要求相比，還存在很大的差距，需要在今后的工作中下大氣力解決。淮河流域水資源管理目前還面臨著以下的問題。

（一）水資源總量不足，供需矛盾突出

淮河流域地處我國南北氣候過渡帶，人均、畝均水資源占有量很低。受自然和工程條件的影響，淮河流域資源型、水質型和工程型缺水并存。由于水資源分布與流域經濟社會發展格局不協調，加大了流域水資源開發利用難度，使得淮河流域水資源供需矛盾十分突出。近年來流域內一些城市出現了不同程度的缺水，個別城市缺水形勢嚴峻。隨著淮河流域經濟社會快速發展和城市化進程加快，水資源總需求還會增加，水資源短缺問題日漸成為制約流域經濟社會發展的主要瓶頸。淮河流域又是糧食的主產區，糧食安全保障的壓力與工業經濟快速發展的需求進一步加劇了水資源供需矛盾。

（二）水資源利用效率低，節水意識不強

隨著經濟布局和產業結構的調整、技術創新、節水灌溉技術推廣應用等，水資源利用效率雖有所提高，但與國際先進水平相比，淮河流域用水效率和效益總體較低，用水方式粗放、用水浪費等問題仍然突出。工業用水重復利用率偏低，萬元工業增加值用水量是發達國家的幾倍。在農業用水方面，渠系完好率低，工程配套差，水的利用效率不高，灌溉水利用有效系數較低。生活用水方面，節水器具使用率普遍偏低。另外，公眾的水憂患意識不強，節水意識不高，對建設節水型社會的緊迫性和意義認識不足。

（三）水質亟待改善，環境問題嚴重

隨著淮河流域社會經濟的迅速發展，城鄉生產和生活用水量驟增，工業廢水和生活污水排放量迅速增加，地表水污染不容樂觀，水資源質量亟待改善。淮河流域部分區域自然生態脆弱，不合理的經濟社會活動及過度的水土資源開發，對生態環境已造成較為嚴重的影響，流域內一些河流現已長年斷流，湖泊萎縮，生物多樣性遭到破壞，河道生態狀況亟待改善。地下水水質保護工作相對滯后，水資源保護能力建設有待進一步加強。水污染嚴重是當前淮河流域水資源保護工作面臨的最大挑戰。

（四）監管手段落后，監控能力薄弱

長期以來，流域機構在水資源管理工作上側重于規劃、政策、法規、監督管理等軟件建設，而在監測、計量、信息化管理方面尚存在較大差距。水資源觀測和監測的技術手段落后，硬件建設投入不足，增加了流域機構水資源管理的難度，也成為嚴格水資源管理的薄弱環節，這些都困擾著流域水資源的管理。目前淮河流域缺少必要的監控設備和監測手段，難以對省界斷面和取用水戶進行有效控制。農業用水和生態用水難以計量，水網地區的監測面臨技術困難，地下水監測站嚴重不足，這些問題短期內難以完全解決，水資源監控能力建設面臨嚴峻挑戰。

（五）管理體制不順，協調難度較大

在水資源管理體制方面，存在著水資源管理條塊分割、相互制約、職責交叉、權屬不清的問題。在水資源開發利用過程中，上下游、左右岸、干支流之間存在不同的利益需求，水資源管理工作需要協調的關系復雜，協調難度較大。取水許可和水資源論證越權審批、越權管理問題依然突出。流域與區域之間的事權劃分不夠清晰，既存在管理錯位又存在管理越位，流域管理與區域管理機制尚不完善，水資源管理體制改革不到位。可見，現行的水資源管理體制和機制與實行最嚴格的水資源管理制度不相適應。

（六）基礎設施薄弱，配置工程滯后

水資源配置最終依托水利工程設施。淮河流域水利工程老化失修嚴重，水資源配置工程建設滯后，尤其是兩省交界之處缺少控制性水資源工程，這給流域水量分配及調度工作帶來很大困難。部分地區供水和水源結構不合理，供水保障程度低，區域間水資源開發利用程度差別大，開發過度與開發不足并存，尚未形成水資源合理配置體系。

總之，淮河流域水資源管理問題突出，實施最嚴格水資源管理制度任重道遠。

三、淮河流域實行最嚴格水資源管理制度應當采取的主要措施

實行最嚴格的水資源管理制度，就要嚴格實行用水總量控制、堅決遏制用水浪費和嚴格控制入河排污總量，堅持國家關于水資源開發利用、節約和保護并重的管理思想，研究制定水資源開發利用紅線、用水效率控制紅線和水功能區限制納污紅線。以取水許可總量控制為核心，抓好流域水資源配置工作；以提高用水效率為重點，推進流域節水型社會建設；以功能區管理為載體，做好流域水資源保護工作。淮河流域實行最嚴格水資源管理制度，重點需要采取以下措施：

（一）著力提高認識，明確目標任務

根據中央一號文件的總體要求和水利部的部署，今后一個時期，淮河流域應當圍繞落實“三條紅線”，進一步提高水資源管理能力和水平，全面扎實地推進水資源管理工作，實現以水資源的可持續利用支撐流域經濟社會又好又快發展。一是建立用水總量控制制度，做好流域水資源的優化配置；二是不斷提高用水效率，大力推進節水型社會建設；三是以水功能區管理為載體，嚴格納污總量控制，全面加強水資源保護。建立水資源管理責任制與考核制，建設淮河流域水資源監控系統。到2015年“十二五”規劃期末，初步建立起流域用水總量控制制度，水資源無序開發和過度利用基本得到遏制；完成流域內重要江河和區域水量分配方案編制；淮河區用水總量控制在635億m3以內，萬元工業增加值用水量降到50m3以下，農業灌溉水有效利用系數提高到0.53，水功能區達標率提高到60%以上。

（二）抓好總量控制，制訂水量分配方案

建立用水總量控制指標，包括地表水控制指標、地下水控制指標和區域外調入水量控制指標，鼓勵開發利用中水、海水淡化等非常規水源。建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區域的用水控制指標體系。盡快制訂《淮河流域用水總量控制指標實施細則》，組織和指導流域有關省開展用水總量控制指標細化工作，將總量控制指標逐級分解到各行政區域，建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區域的用水總量控制指標體系。

建立取水許可總量控制指標，根據水利部即將批準的流域取水許可總量控制指標，按用水類型將工業用水、農業用水、生活用水分別細化分解到各行政區，建立覆蓋省、市、縣三級行政區域的取水許可控制指標體系。對取水總量已達到或超過總量控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對取水總量接近取水許可總量控制指標的地區，限制審批新增取水。對突破總量控制指標和水功能區納污能力限制指標的，核減其下一年度用水指標。

制訂重要河流水量分配方案。在流域水資源綜合規劃基礎上，盡快制定淮河、沂河、沭河、洪汝河、沙潁河、渦河、史灌河等主要江河、湖泊的水量分配方案。加大建設項目水資源論證制度實施力度，開展規劃水資源論證、工業園區水資源論證工作。加強對水資源論證報告書的審查，聯合有關部門嚴把建設項目審批環節，對未進行水資源論證的建設項目，不得審批取水，擅自開工建設或投產的，責令停止違法行為。進一步完善水資源論證報告書審查和資質管理制度，建立水資源論證公眾參與制度。

（三）推進節水型社會建設，加強節約用水管理

推進節水型社會建設，對地方開展的節水型社會建設試點工作進行技術指導和監督檢查，配合水利部監督檢查試點工作進展情況，牽頭開展節水型社會建設試點城市的中期評估工作，研究編制淮河流域節水型社會建設“十二五”規劃，充分發揮流域機構在節水型社會建設中的協調、監督、檢查、督促作用。配合水利部完善國家有關用水效率和效益評價與考核指標體系，健全節水責任制和績效考核制。加強用水定額和用水計劃管理，嚴格限制水資源不足地區建設高耗水項目。推進節水技術改造，建設節水技術示范工程，組織開展關鍵和前沿節水技術的科研攻關和技術示范，增強節水領域自主創新能力。

（四）抓好水功能區管理，強化水資源保護

科學核定水域納污能力，提出限制排污的意見，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量，加強重要控制斷面的水質監測以及入河排污總量的監控。強化飲用水水源區保護和監測，完善突發性供水安全應急預案，加快重要飲用水水源地綜合治理，保障人民群眾飲用水安全。

（五）建立監控系統，完善法規技術體系

建立流域水資源監測站網體系，特別是省界斷面水資源監測站網，重點加強對跨省河流省界下泄水量的監測、跨省湖泊用水取水的監測，建立流域水資源實時監測控制系統和遠程監控系統，同時建立流域省界控制斷面計量與信息管理系統，提高水資源管理效率。當前尤為重要的工作是建立和完善小柳巷、王家壩等水資源自動監測系統，加強對淮河省界控制斷面流量自動監測，實現水資源信息采集和傳輸自動化，以適應淮河流域水資源管理及水資源遠程調度決策工作需要。

完善法律法規體系，抓緊進行《淮河法》、《淮河流域取水許可總量控制監督管理辦法》等法律法規的研究和起草工作；修訂《淮河水利委員會取水許可管理權限》，制訂“淮河流域取水設施（工程）驗收程序”、“淮河流域水資源配置與調度制度”、“淮河流域取水許可監督管理制度”等制度。配合有關部門完善有關取水許可管理、水資源論證、節約用水、水資源監測、計量用水、水資源統計、水資源信息化等方面的技術標準體系。

（六）加快改革步伐，創新管理體制機制

研究推進流域管理與區域管理相結合的水資源管理體制改革與創新，合理劃分流域與行政區域在水資源管理方面的事權和職責范圍，找準流域管理與行政區域管理的結合點，促進水資源流域管理與行政區域管理的有機結合。在流域層面上搭建由水利部或流域機構牽頭，有關省及流域內用水戶代表等多方共同參與的水事協商機構。加強流域水資源的統一規劃、統一配置、統一調度。

（七）大力增加投入，加強配置工程建設

要充分利用中央一號文件的水利投入政策，大力增加水資源配置工程的投入。要切實抓好水資源配置工程建設，完善淮河流域水資源戰略配置格局，在保護生態前提下，盡快建設一批骨干水源工程和河湖水系連通工程，提高水資源調控水平和供水保障能力。積極推進一批跨流域、區域調水工程建設，加快南水北調東線工程及配套工程、引江濟淮、淮水北調工程及河道蓄水工程建設。加快省界斷面控制工程建設，在水事糾紛頻發的省界地區，在不影響河流生態的情況下，建設必要的水閘和控制口門，以控制和掌握引用水量。

（八）抓好科學調度，強化監督管理

制定重要江河、湖泊水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃，統籌常規調度和應急調度，優化各項調度方案，建立調度管理制度，在保證用水總量控制指標實現的同時，保障城鄉生活、生產和生態用水需求。

按照實施最嚴格水資源管理制度需要，結合淮河流域實際，建立相關水資源管理制度，規范水資源管理行為。編制水資源管理制度及管理行為規范化建設方案，開展工作試點，啟動規范化建設工作。強化監督管理，加大水行政執法力度。嚴格執行已有的涉水法規，重點加強流域取水許可監督管理、入河排污口審批等制度落實情況的專項檢查，開展淮河流域水資源管理執法巡查，嚴厲查處違法取用水、破壞水資源等行為，做到有法必依、執法必嚴和違法必究。嚴格取水許可、水資源論證報告書、入河排污口審查審批工作，進一步規范水行政許可，堅決杜絕越權審查、越權審批現象發生■