水利風景區跨越式發展的對策思考

司毅兵，田 碩，王文慧

（水利部水利風景區建設與管理領導小組辦公室，100053，北京）

我國江河縱橫，湖泊眾多，水利工程遍布全國各地，蘊藏著大量的水利風景資源。近年，各地、各級水利部門依托水土和水利工程資源優勢，積極開展水利風景區建設，取得了顯著成績。實踐來看，水利風景區大多位于對流域生態環境具有重要控制性影響的地段或位置，發揮著“保護水資源，維護水工程，修復水生態，整治水環境，弘揚水文化，發展水經濟”的綜合功能，對保障我國水資源安全、水工程安全、水生態安全，推動區域經濟社會生態協調發展諸方面具有重要促進作用，已成為推動民生水利新發展、促進人水和諧和生態文明建設的重要手段與有效載體。

一、水利風景區發展情況

1.水利風景區工作成效

（1）管理機構初步建立

為科學合理地開發利用和保護水利風景資源，水利部于2001年成立了 “水利部水利風景區評審委員會”，2009年又成立了“水利部水利風景區建設與管理領導小組”。截至2010年年底，已有山東、河南等近一半的省（自治區、直轄市）水利廳（局）成立了相應的水利風景區建設與管理領導小組，其他省級水行政主管部門也在積極籌備，明確分管領導、管理部門、專職人員，落實經費，加強對水利風景區建設管理工作的領導。山東、青海、吉林等省還成立了地市級或縣級水利風景區領導機構。

（2）建設管理制度體系日臻完善

水利部陸續出臺了 《水利風景區管理辦法》《水利風景區評價標準》《水利風景區發展綱要》《水利旅游項目管理辦法》《水利旅游項目綜合影響評價標準》《水利風景區規劃編制導則》等一系列規章制度及技術標準。水利風景區建設與管理工作逐步走向規范，已基本建立起涵蓋“設立、規劃、建設、管理和保護”的一整套管理制度。

（3）建設發展明顯提速

截至2010年，已經有10批423個景區榮獲“國家水利風景區”稱號，千余個景區基本達到省級水利風景區標準。各地創建水利風景區的積極性非常高，發展速度明顯加快。黃河水利委員會提出“生態黃河、景觀黃河、文化黃河、民生黃河”的新理念，沿河積極打造具有濃厚黃河文化風情的水利風景區。山東省未來10年規劃投資600億元實施水系環境綜合整治等六大工程建設，打造水利風景區已列入各級黨委、政府的議事日程和考核目標。河南省提出力爭3年內50%以上的大中型水庫達到省級水利風景區標準，5年內建成40個國家級水利風景區、50個省級水利風景區。西藏自治區2010年成功申報了國家水利風景區。

（4）社會影響與日俱增

2009年國務院發布的《關于加快發展旅游業的意見》指出，要充分發揮水利等相關產業和行業的資源優勢與積極性，融合發展。水利部已將水利風景區建設作為水利部門踐行科學發展觀，推進“生態文明”“民生水利”的重要內容和舉措納入工作日程。山東、陜西兩省省委、省政府將規劃建設水利風景區列入貫徹中央1號文件的實施意見中。打造水利風景區已經成為一些省市黨委、政府及社會各界的共識。越來越多的其他類型景區主動向水利部門靠攏，積極申報國家水利風景區。

2.水利風景區發展存在的主要問題

（1）景區建設與管理體制不順

水利風景區工作跨度大、要求高，需要一個自上而下健全的管理機構，但目前情況不夠理想。各省水利廳、流域單位未能成立專門管理機構，大多數單位是作為附屬工作掛靠其他部門，絕大部分縣市則連領導小組也未能成立。

（2）景區建設與管理缺乏長遠規劃

一些景區單位對景區規劃重視不夠，未能按有關要求編制景區總體或詳細規劃，不利于景區可持續發展。同時，一些單位或部門對水利風景區在保護自然資源、維護工程安全和傳播生態文明中的重要作用認識不足，輕視水利風景資源的潛在價值，致使大量資源閑置或因亂開發、濫開發威脅水資源安全。

（3）景區建設與管理缺乏專項引導性資金支持

景區在發展過程中缺乏政策資金支持，如缺乏充分發揮水利風景區在水工程安全保護、水生態環境改善修復、水文化傳承弘揚作用方面的政策資金支持，絕大多數景區建設依賴自身條件，發展受到較大限制。部分地區雖提出要結合水利工程建設與改造，統籌兼顧支持景區建設的要求，但因缺少具體的措施，在實際操作中未能給予落實。

（4）景區建設與管理缺乏高素質的人才支撐

水利風景區建設管理涉及生態、環境、園林、旅游、建設和經濟社會發展等諸多領域，工作千頭萬緒，任務十分繁重，需要大批多專業、跨領域的高素質復合型人才。但是，目前水利系統的人才隊伍結構難以適應景區建設發展新形勢，不能滿足工作任務新要求。特別是熟悉水利風景區規劃、建設、管理、經營等方面專業人才的短缺，已經成為影響水利風景區快速發展的明顯短板。

二、中央1號文件給水利風景區發展帶來新機遇

1.水利的戰略定位與改革發展為水利風景區建設指明了方向

《關于加快水利改革發展的決定》（以下簡稱《決定》）確定了新形勢下水利的戰略定位，強調了水在社會經濟發展和生態保護中的重要地位，這就要求：一要把“水生態環境保護、人與自然和諧發展”作為水利風景區建設發展的主線，把水利工程建成生態工程、水資源保護工程、環境美化工程，對水利風景資源進行保護性開發；二要把水利風景區的建設自覺融入當地經濟社會的發展，帶動經濟結構調整和轉變經濟發展方式；三要充分發揮水利風景區在涵養水源、保護生態、維護河湖健康、滿足人民群眾不斷增長的物質文化生活需要的重要功能，進一步明確水利風景區的公益性質；四要把維護保障水資源安全、水工程安全、水生態安全作為水利風景區一切工作的出發點和落腳點。

2.農田水利等基礎設施建設為加快水利風景區發展奠定了基礎

《決定》指出 “大興農田水利建設，加快中小河流治理和小型水庫除險加固，繼續實施大江大河治理，搞好水土保持和水生態保護。”灌區是典型的工程、自然、渠網、田園、水文化等景觀的綜合體，灌區的大規模建設和改造，有助于增強灌區的旅游價值，必將推動越來越多灌區型水利風景區建設。結合水庫除險加固和堤防建設，推動水利工程生態化、景觀化；結合城鎮區域中小河流治理，推動河道工程美化、亮化，打造生態長廊、文化長廊、經濟長廊、休閑長廊，提升城市品位；結合河湖水系連通工程，優化水資源配置，整治水環境，改善水景觀等，必將為河湖型和水庫型水利風景區建設提供更加充足的資源和廣闊的舞臺。通過實施國家水土保持重點工程，提高林草覆蓋率；通過推進生態脆弱區域水生態修復，加快污染嚴重江河湖泊水環境治理，提高水生態環境質量；通過加強重要生態保護區、水源涵養區、江河源頭區、濕地的保護，為水土保持型和濕地型等水利風景區的建設發展提供堅實的物質基礎和環境條件。

3.建立水利投入穩定增長機制破解了水利風景區發展的資金瓶頸

《決定》就建立水利投入穩定增長機制時指出：“加大公共財政對水利的投入”，“發揮政府在水利建設中的主導作用，將水利作為公共財政投入的重點領域”。2010年，全國水利建設總投資超過2 000億元，未來10年，水利建設總投資將達到4萬億元。在國家財政和貨幣政策的支持下，水利風景區基礎設施建設將會獲得更多的金融機構信貸資金；水利風景資源的開發與水利旅游項目具有極好的發展前景和市場贏利能力，符合條件的水利旅游企業上市和發行債券，將培育新的水利旅游市場主體，迅速壯大水利旅游企業經濟實力，為水利旅游集團化、產業化、跨越式發展提供雄厚資金保障。地方政府、水利部門融資平臺公司可通過直接、間接融資方式，吸引社會資金參與水利風景區建設，進一步拓寬水利風景區投融資渠道。

三、推進水利風景區跨越式發展的對策思考

1.健全組織機構，強化政府職能

水利風景區建設管理屬于公益性工作，水利旅游不僅具有鮮明的社會屬性和公共產品屬性，而且還有其自身的特殊性，水利風景區的建設和水利旅游的開展必須在各級水行政主管部門領導下有序進行。一是緊緊抓住“十二五”期間我國進一步推進事業單位分類改革的機遇，實體化運行水利部水利風景區建設與管理領導小組辦公室，盡快成立水利部水利風景區建設與管理中心。二是重點指導各省級水行政主管部門建立健全水利風景區管理機構，明確組織領導，落實工作職責。三是有序推進建立健全縣級及以上水行政主管部門水利風景區管理機構，納入預算。四是進一步強化各級水利部門對水利風景區管理及涉水旅游項目審批監管職能，并進行年度考核。

2.調動政府與市場的積極性，增加景區建設資金投入

水利風景區發展要充分利用市場配置資源的優勢，發揮政府與市場兩個方面的積極性，逐步建立“政府主導、市場運作、多元投入、社會參與”的水利風景區建設投入機制。一是發揮政府主導作用，將水利風景資源開發、水生態環境保護納入公共財政投入重點領域。積極爭取國家專項資金和從征收的水資源費中劃出一定比例的資金，設立水利風景區建設管理專項引導資金，保障水利風景區公益性功能的正常發揮；制定景區建設投入長效機制，統籌考慮水利風景區建設的需要，做到水利風景區建設與水利工程建設同步進展。二是加強金融支持。引導金融機構增加水利風景區信貸資金，拓寬信貸、保險、直接融資、租賃及利用外資等多種籌資渠道；采取財政貼息的方式，將景區基礎設施建設納入水利建設中長期政策性貸款業務范圍；探索發展大型水利風景區企業集團開展水利風景區建設、管理、經營及委托業務，積極開展水利風景區項目收益權質押貸款等多種形式融資。三是廣泛吸引社會資金投入。鼓勵符合條件的地方政府、水利部門融資平臺公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利風景區投融資渠道；引導和鼓勵外來資本與民營資本進入水利風景區建設領域。

3.統籌規劃，科學謀劃水利風景區發展藍圖

水利風景區規劃的自然物質環境和社會物質條件千差萬別，決定了景區規劃具有不同的特點和重點。因此，要全面開展水利風景資源普查工作，并納入第一次全國水利普查中，摸清水利風景資源開發與保護的現狀及存在的問題，以制定水利風景區發展總體規劃。

水利風景區規劃要尊重自然、經濟、社會系統發展的規律。一是要將水利風景區建設放在加強我國生態文明建設、加快我國旅游業發展和推進中國特色水利現代化進程的大系統中謀劃，將編制的水利風景區規劃納入全國“十二五”水利規劃中。二是景區規劃要作為一個系統來考量，保證滿足水功能區安全、水生態環境安全的基本要求，考慮自然、經濟、社會系統間的相互作用和影響，提出既保護自然生態又促進經濟社會發展的水利風景區規劃方案，并與有關水利規劃、當地社會發展規劃相協調。

水利風景區規劃要認真分析和妥善處理好各種矛盾關系，如水利工程運行安全與水利旅游活動開展的矛盾，水利風景資源開發利用與保護的矛盾，水利風景區建設與生態環境保護的矛盾，景區市場開拓與環境容量的矛盾，近期與長遠、局部利益與整體利益的矛盾等。要注意抓好矛盾雙方的轉化和發展，如加強水生態環境保護，為水利風景區建設提供良好的資源與景觀條件，以促進水利風景區的可持續發展；而做好水利風景區的建設、開發與管理工作，反過來又有利于促進水生態環境的保護，兩者相輔相成，相得益彰。

4.創新制度體系，為水利風景區發展提供堅強制度保障

加強水利風景區制度體系建設，是推動水利風景區建設發展的根本保障。從法律層面，在水法等法律、法規編制和修訂時，要將水利風景區的建設管理納入法律當中，明確水利部門在水利風景資源開發、利用、保護和涉水旅游項目審批監管中的主體地位和職責權利。從規章和標準層面，一是要進一步建立健全水利風景區建設管理制度體系，與時俱進修訂完善原有的規章標準，組織編制新的制度；二是要將水利風景區建設納入行業管理規劃，在水利政策制定、制度建設及標準定額修編和實施中，統籌考慮水利風景區發展的需要；三是在貫徹中央1號文件的實施方案中，將水利風景區建設管理作為重要內容加以強調。

5.加強人才隊伍建設，增強水利風景區發展后勁

一是加強水利風景區管理機構建設，保障工作經費，穩定管理隊伍，完善用人機制和人才評價、流動、激勵機制，造就一批水利風景區專業人才。二是要有計劃、有重點地引進一批高層次管理人才、經營人才、宣傳人才、策劃人才和服務人才。三是支持大專院校、中等職業學校開設水利風景區和水利旅游專業，鼓勵、扶持高校和科研院所開展水利風景區與水利旅游科學研究及學術交流，編寫、出版一批成熟的教材和具有較高學術價值的專著，提升水利風景區和水利旅游的科研教育水平。四是重視對從業人員專業技能的培訓和素質的培養，將水利風景區建設管理人才列入培訓計劃，加大基層職工在職教育和繼續培訓力度，不斷提高業務素質和工作能力。

[1]中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]詹衛華.加強水利風景區建設與管理 為構建生態文明服務[J].中國水利，2010（15）.

[3]金鐘權，金基君，許歌辛，等.水利風景區管理模式的實踐與思考 [J].中國水利，2011（5）.