中國水利投資的發展路徑分析

吳麗萍，陳寶峰，張 旺

（1.中國農業大學經濟管理學院，100083，北京；2.水利部發展研究中心，100038，北京）

一、研究水利投資對策的意義

水治則天下寧。作為國民經濟和社會發展的重要公益性基礎設施，水利在防洪安全、供水安全、糧食安全、經濟安全、生態安全等方面具有不可替代的重要作用。改革開放以來，我國水利建設實現歷史性跨越，水利改革發展取得新突破。與歷次五年規劃相比，“十一五”時期是水利投資規模最大、規劃目標實現最好、人民群眾受益最多、行業能力提升最快的五年，是水利發展最好的時期之一；該時期水利投資規模再創新高，全國水利建設總投資約7000億元，是 “十五”水利投資的1.93倍，其中，中央水利投資2934億元，是“十五”的1.73倍。“十一五”時期水利發展的成就為進一步加快水利發展奠定了堅實的基礎。

但必須看到，由于水利長期發展滯后，投資渠道不穩，水利基礎設施建設的欠賬仍然很多。近年,水旱災害頻繁發生,農村水利基礎設施薄弱,水資源短缺矛盾越來越突出,水環境保護壓力越來越大,水安全問題日益凸顯，充分暴露出水利建設仍存在薄弱環節。《全國水利發展“十二五”規劃報告》指出：截至2010年年底，全國約70%的洪澇災害損失發生在中小河流，雖然有防洪任務的中小河流近萬條，但大多數尚不具備抵御常遇洪水的能力，有些河流甚至處于不設防狀態；大型灌區續建配套與節水改造任務完成率僅為33%，中型灌區干支渠完好率只有50%左右，許多灌排泵站帶病運行，效率低下，農村水利基礎設施十分薄弱，旱澇保收抗風險能力不強；城鄉水源工程建設嚴重滯后，一些地區尤其是西南地區工程性缺水問題十分突出；全國約1/3以上的國土面積存在水土流失問題，3.6億畝（2400萬 hm2）坡耕地和 44.2萬條侵蝕溝亟待治理。特別是近期多個城市內澇頻發，充分暴露出水利建設與全面建設小康社會、保障和改善民生、支撐經濟社會平穩較快發展的要求有較大差距。

在當前形勢下，迫切需要分析水利投資現狀、存在問題，掌握水利投資發展的現實要求，系統總結水利投資實施情況、科學分析水利發展面臨的新形勢、提出滿足經濟社會發展需求的水利投資對策，對謀劃水利建設、促進水利發展、深化水利改革具有重要意義。

二、我國水利投資的變化趨勢分析

水利投資是對一切圍繞水展開的興利除害活動所進行的投資，可分為三個層次：一是灌溉、防洪、排澇、減淤、供水、發電等與人民生產生活緊密相關的投資；二是水土保持、防治水污染，美化水環境等與環境治理相關的投資；三是航運、養殖、旅游等綜合利用方面的投資。從投資來源來看，水利投資包括國家預算內撥款、國家預算內專項資金、利用外資、自籌投資、債券、水利建設基金、其他投資等。考慮到數據的可獲得性，文中所列的水利投資系水利基建投資，即水利部歸口管理的各項水利事業的投資，不包括其他部門管理的廣義水利事業（如航運、防治水污染等）的投資。

改革開放以來，我國政府不斷加大對水利建設的投入力度，特別是最近幾年，中央政府更是加大了水利建設的投入。僅2010年一年全國完成水利投資2000億元，投資規模創歷史新高，比1952年全國完成水利投資額3.3億元增長了600多倍。縱觀1979年以來我國水利建設和水利投資歷程，可將其大致分為四個階段：

1.1979—1990年為水利投入停滯期

1978年以后我國實行改革開放，隨著經濟發展水平的提高和產業結構的轉變，農業及與農業生產聯系密切的行業在國民經濟中的地位下降，同時財政體制和投資體制改革不斷深化，水利投資占國家基本建設總投資的比重大幅度下降。“六五”時期的水利基建投資93.01億元，占同期國家基建投資的2.7%，占全社會固定資產投資的比例下降到1.16%，水利財政支出占國家財政支出下降到3.16%。“七五”時期比重繼續下降，水利基建投資僅占國家基建投資的2.2%，占全社會固定資產投資的比例達到最低僅為0.80%，為歷史最低水平。

這一時期水利投資停滯的主要原因在于我國經濟處于制度轉換之中，由于財政體制和投資體制改革的深化，國家預算內的基本建設資金占基本建設總投資的比例大幅度下降。水利投資的持續下降使水利設施失修，水利基礎設施的保障能力急劇下降，這也是1989年水災及1991年長江和太湖流域特大洪水造成巨大經濟損失的重要原因之一。

2.1991—2000年水利投資進入恢復性增長期

經歷10多年的停滯，水利建設問題頻出，國家對水利建設日益重視，水利投資比重開始回升。1991—2000年水利基建投資共2795.59億元，年均280億元。“八五”期間水利投資525.65億元，比“七五”時期增長2.97倍，水利基建投資占全國基建投資規模的比例上升到2.8%，占全社會投資的比例由“七五”時期的0.8%上升到1.04%。“九五”期間水利投資快速增長，水利建設取得了顯著成效。特別是1998年特大洪水之后，國家大幅度增加了水利的投資比例，“九五”期間水利基建項目實際安排投資規模2716億元，是“八五”的4倍，其中中央投資規模為1206億元，地方投資規模為1510億元，水利基建投資占全國基建投資規模的比例上升為3.8%。在中央投入的1206億元中，非經營性財政投資1014億元（其中國債投資629億元，中央預算內資金313億元，水利建設基金72億元），與“八五”非經營性財政投資228億元相比，增加了786億元，是“八五”期間的4.45倍。

3.2001—2005年為水利投資的平穩過渡期

“十五”期間水利投資3653.7億元，比“九五”時期增長1.71倍，水利基建投資占全國基建投資規模的比例與“九五”時期持平，維持在2.8%。“十五”前3年，國家實施積極的財政政策，水利基建投資保持高強度，2002年基建投資總額達到歷史最高水平，為819億元。同時，中央的財政投資對水利有了重大傾斜，水利投資增速從“九五”時期的年均39.2%上升到“十五”期間的49.8%。然而，2003年后中央實行穩健的財政政策，嚴格控制固定資產增長幅度，水利基建投資規模逐年縮小，其占全國基建投資的比例從2003年的3.3%下降到2005年的1.9%。

4.2006年至今為水利投資的高投入期

“十一五”期間水利基建項目實際安排投資規模6493.7億元，是“十五”的1.77倍，為歷次五年計劃的最高水平，其中中央投資規模為2934億元，是“十五”的1.73倍，預算內固定資產投資2315億元，財政專項資金545億元，水利建設基金74億元，分別占中央投資總量的78.9%、18.6%、2.5%。地方水利建設投資4000多億元，其中省級2947億元，呈現快速增長趨勢。省級水利投資中，財政資金占70%，銀行貸款、企業投資占24%，外資及其他資金占6%；東部、西南等地區省級水利投資規模較大，北京、山西、遼寧、上海、江蘇、浙江、廣東、廣西、重慶、貴州、云南等11個省（自治區、直轄市）省級水利建設投資超過100億元，其中云南超過200億元，廣東超過300億元。2011年初中央1號文件的出臺，提出水利投資在未來的10年內要達到4萬億元，年均4000億元。因此，未來10年將是有史以來水利投資最多的10年。

綜上，我國的水利投資有如下變化趨勢：從長期來看，中國的水利投資規模處于不斷上升的趨勢，并且水利投資速度呈現不穩定波動的態勢，特別是20世紀80年代以來，水利投資表現出極強的不穩定性。這種大幅度的波動破壞了水利基礎設施建設的持續性和穩定性，需要建設的項目不能上馬，正在建設中的水利工程由于資金缺乏而幾上幾下，既影響了工程效益的發揮，又造成了巨大浪費，使得我國的水利建設仍處于較為被動的局面。

三、當前我國水利投資存在的主要問題

盡管1998年以來水利投資總量有了大幅度增加，但從支撐國民經濟又好又快發展和全面建設小康社會的要求來看，水利投資無論是規模、增速，都還存在較大差距。

1.水利投資規模遠低于其他行業，與實際需求之間差距很大

與電力、交通、通信等行業相比，水利建設投資沒有顯著增長。“九五”“十五”期間交通行業基礎建設投資總規模為10380億元、21957億元，而水利基建投資為2134億元、3654億元，分別為交通行業的21%、17%。1998年以來，雖然水利投入的規模和水平較其他時期有較大提高，但水利建設投資占國家財政支出、GDP的比重仍然很低。據中國水科院的研究，水利基建的最佳投資應占GDP的比重為0.79%～0.84%，而1998—2009年間，水利基建投資占GDP的比重維持在0.37%～0.62%之間，與最佳投資規模尚有一定差距。

2.水利投資波動較大

“九五”時期水利基建投資平均增速達到25%，“十五”時期水利基建投資平均增速和中央水利建設投資增速均不到5%，遠低于國家財政支出和全社會固定資產兩位數的增速，“十一五”時期水利基建投資平均增速重新上升至22%左右，水利建設投入的波動性過大無法滿足水利作為重要基礎設施建設應適度超前發展的要求。作為公益性基礎設施，財政性投入為主的特點未得到充分體現，水利基礎設施建設為社會提供基本公共服務的能力仍較低。

3.水利投資區域差異大

特別是中西部地區的財力難以支持水利建設需求。水利投入區域差異較大，中央水利投資規模不足，地方水利投資缺口更大，特別是中西部地區財力有限，形成了一些“半拉子”工程，寧夏青銅峽、內蒙古河套灌區等地骨干工程完成很長時間，但因資金不足，配套工程不能及時實施，導致工程長期不能達到設計效益。由于資金缺乏，有些地方形成了“大災大干、小災小干、無災不干”的局面。

4.水利投資投向不平衡，尤其偏向大中型水利工程與水庫工程建設

“九五”以前，水利投資的重點是水庫工程建設，20世紀90年代后，防洪工程類投資躍居首位，水庫工程類次之。“十五”期間，防洪工程類投資達到46%，供水工程16%，灌溉工程12%。而除澇工程類投資最高的時候為水利總投資的6%，“十五”期間僅為1%～2%。近期多地大雨到暴雨造成城市嚴重內澇，暴露出國內城市在除澇方面的漏洞很大，加強城市除澇工程建設刻不容緩。

四、引起我國水利投資存在問題的因素分析

基于30多年來水利基建投資的分析，可將導致我國水利投資問題的原因分為如下三個方面：

1.缺乏長效公共投入機制的保障

國外成功經驗表明，無論是發達國家，還是發展中國家，水利投入資金來源主要是政府財政投入，尤其是防洪工程建設更是靠政府投入。我國卻在公共財政投入上經常出現大幅度的波動，每年的水利投資的多少與水旱災害有直接關系。連續幾年發生水旱災害，水利投資就必然增加較多，如1998年長江、嫩江發生特大洪水，水利投資占全國基建投資的比重從1997年的3.2%上升到1998年的3.8%。這對我國加快水利發展十分不利。

2.缺乏強有力的財政扶持政策

同屬于公共服務領域，交通、電信、能源等行業不僅有回報好、贏利高的經營性業務，自籌資金能力強，而且在其發展初期，國家還給予投資、收費、價格等特殊優惠的政策傾斜。而水利行業與電信、交通等行業相比，雖然有水利建設基金，但附屬其他收費，由于征收來源萎縮等原因，水利建設基金目前每年的征收規模小，且僅有的“兩工”政策也在減輕農民負擔的同時被取消，使水利投入明顯不足，加之已有政策隨時間推移導致可操作性降低，極大地制約了水利可持續發展。

3.中央、地方的財權和事權不匹配

國外成功經驗表明，嚴格劃分中央政府和地方政府的事權，中央政府和地方政府在水利建設資金投入和運營管理上明確分工，對水利事業的發展是十分必要的。然而隨著我國分稅制改革的深入，財權上收、事權下放，地方財政規模相對縮小，其中可用于水利建設的資金就相應減少，特別是中西部地區大多屬于吃飯財政，很難拿出資金用于水利建設。中央和省級財力雄厚，但并沒有承擔起相應的水利建設責任。

五、建立確定的中國水利投資發展路徑

為保障水利與經濟社會協調發展，全面提高水利公共服務能力，增強水利對經濟社會可持續發展的保障能力，特提出以下發展路徑：

1.建立公共財政投資穩定增長的長效機制

應充分發揮政府對水利投入的主渠道作用，爭取中央財政預算內投資用于水利投資的比例不能低于現有比例，投資量隨著財政預算內投資規模增長而穩定增長。根據當前形勢，中央可加大預算內撥款和預算內專項投資。其中，財政專項投資的增長空間較大。按照財政專項資金的投向，提出符合國家投資方向和政策、有利于改善民生的投資項目。此外，針對具體的建設和管理任務，探索建立新的財政貼息、財政補助、財政補償機制，以中央財政為支撐，拓寬其他水利建設投資渠道，加大中央財政對水利支持力度。

2.完善地方水利投入機制

完成艱巨的水利建設任務，不僅需要中央投入，還要采取多種措施，保證地方投入。對于各級地方政府，在穩步擴大財政投入規模的基礎上，還需要根據自身經濟發展水平和自然條件的不同特點，廣泛吸取國內外的成功經驗，創新適應本地情況的水利投入機制，制定優惠政策，廣泛吸引民間資本和社會資本投入水利基礎設施建設。東部經濟發展較快、經濟實力較強的地區，要更多地依靠自身力量，開拓創新，高效利用各級財政水利資金，進一步強化政策引導和市場機制的作用，加快水利現代化建設步伐。中西部經濟欠發達地區，要抓住西部大開發的機遇，繼續加大政府支持力度，制定優惠政策，加快引入市場機制，想方設法吸引包括外來資金在內的各類投資，實現水利的跨越式發展。

3.充分利用市場融資，吸引社會資本

水利建設利用市場融資，關鍵是要在制度、政策上有創新，鼓勵通過市場吸收社會資金參與建設，盡量發揮企業或其他非政府投資主體的作用。同時，通過水利資產有效運營，對水利企業擁有的存量資本通過出售、重組等，增值、活化資本，籌集水利建設資金。利用市場融資主要從以下幾個方面做起：第一，政府繼續擴展財政擔保和財政貼息政策，提高水利項目的自身融資能力，促使信貸資金能夠向水利行業傾斜；第二，水利建設要積極爭取世界銀行、亞洲開發銀行和各國政府的優惠貸款；第三，對公益性水利項目，在政府財政性資金難以滿足建設資金需求的情況下，必須更多地依靠以財政信用為基礎的市場融資。

4.調整投資結構，重視城市除澇工程建設

2011年，多個城市遭受暴雨襲擊，出現嚴重的城市內澇問題決定必須加快城市除澇工程建設。2011年中央1號文件提出要大力投資水利建設，目標為年均4000億元的投入，政府除了繼續保持防洪工程、供水工程、灌溉工程等與人民生產、生活息息相關的類別，更重要的是扭轉水利投資重心之間的錯位，不反對重視效益較好的水電、水庫建設投資，但決不可忽視除澇工程投資。滿足城市對除澇工程的需求和消除因水利投資投向分布不均可能造成的危害，就必須保證除澇工程的投資。

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