淺談安徽省小型農(nóng)田水利重點縣建設

曹 成

（安徽省水利部淮河水利委員會 水利科學研究院 安徽省水利水資源重點實驗室 蚌埠 233000）

淺談安徽省小型農(nóng)田水利重點縣建設

曹 成

（安徽省水利部淮河水利委員會 水利科學研究院 安徽省水利水資源重點實驗室 蚌埠 233000）

2009年以來，安徽省努力探索創(chuàng)新小型農(nóng)田水利工程建設管理新機制，不斷加大地方財政投入，引導受益群眾籌資投勞，深入推進小型農(nóng)田水利重點縣建設。截至目前，安徽省已報批重點縣39個，重點縣建設對于全省農(nóng)田水利建設事業(yè)起到了積極的推進和引導作用。筆者對安徽省重點縣建設的主要做法和經(jīng)驗及存在的問題進行了初步探討，并提出一定的對策建議。

小型農(nóng)田水利重點縣；經(jīng)驗；問題；對策

1 重點縣建設基本情況

根據(jù)財政部、水利部制定的小型農(nóng)田水利工程建設補助專項資金管理辦法和年度立項指南，安徽省2009年申報確立了19個第一批小型農(nóng)田水利建設重點縣，2010年再度申報確立了第二批重點縣20個，各重點縣基本為糧食主產(chǎn)區(qū)。項目建設以現(xiàn)有小型農(nóng)田水利工程和大中型灌區(qū)末級渠系的配套改造為主，因地制宜建設高效節(jié)水灌溉工程，適度新建小微型水源工程。具體內(nèi)容包括新建修復塘壩、堰、機井、小型灌溉泵站等水源工程，整治修復灌溉渠道、疏通排水溝道并建設完善橋、涵、閘等溝渠系配套建筑物，發(fā)展管道輸水、噴微灌等高效節(jié)水灌溉工程等。

安徽省2009年重點縣小農(nóng)水項目批復總投資2.96億元，其中中央投資1.54億元（含兩個全國農(nóng)建先進縣獎勵資金200萬元），省級配套1520萬元，市、縣、鄉(xiāng)及群眾自籌1.27億元。2010年第一批重點縣小農(nóng)水項目計劃總投資2.97億元，其中中央投資1.52億元，省級配套3800萬元，市、縣、鄉(xiāng)配套3924萬元，群眾自籌6834萬元。2010年第二批重點縣小農(nóng)水項目計劃總投資3.23億元，其中中央投資1.6億元，省級配套5000萬元，市、縣、鄉(xiāng)配套4315萬元，群眾自籌7038萬元。

目前2009年度重點縣小農(nóng)水項目除個別正抓緊開展工程掃尾外，項目實施基本完成。共完成投資2.88億元，其中中央資金1.54億元，省級財政配套資金1520萬元，省以下財政配套資金3095萬元，群眾籌資和投勞折資7154萬元。共完成新建、修復各類水源工程1750處，整治修復渠道823km，清淤排水溝道1090km，橋、涵、閘等溝渠系配套建筑物及其他工程12400多處。2010年兩批重點縣的年度小農(nóng)水項目實施方案已經(jīng)省水利、財政部門聯(lián)合審批通過，第一批、第二批重點縣2010年度項目已全面開工。

2 重點縣建設取得的初步成效

2009年度重點縣小農(nóng)水項目建設已完成，并初步發(fā)揮成效。主要效益有：

一是進一步改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。2009年小農(nóng)水重點縣建設項目共實現(xiàn)新增灌溉面積4萬畝，恢復和改善灌溉面積38萬畝，發(fā)展節(jié)水灌溉面積9萬畝，新增、改善排澇面積32萬畝，新增節(jié)水能力2970萬m3。

二是進一步提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。2009年小農(nóng)水項目實施完成后共可新增糧食生產(chǎn)能力5.3萬噸、經(jīng)濟作物產(chǎn)值3100萬元，項目區(qū)群眾可實現(xiàn)年人均增收280元。

三是充分發(fā)揮了生態(tài)和社會效益。安徽省19個重點縣2009年小農(nóng)水項目區(qū)共覆蓋了45個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、116個村，受益人口46萬人。項目通過溝渠清淤疏浚及配套建設，減少了水土流失，活化了農(nóng)村水系，凈化了水體水質(zhì)，有效地改善了項目區(qū)內(nèi)的水生態(tài)環(huán)境。項目區(qū)灌溉保證率和排水標準的提高，為項目區(qū)種植結構調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級奠定了基礎；降低供水成本，減輕了農(nóng)民用水負擔等，都為促進農(nóng)村經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎。此外，工程建成后，隨著排澇、灌溉、節(jié)水等效益的發(fā)揮，水多、水少、水臟的問題和各類用水矛盾得到有效緩解，還有力保障了農(nóng)村社會的穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

3 重點縣建設中的主要做法和經(jīng)驗

3.1 加強組織領導，密切配合協(xié)調(diào)

安徽省高度重視小型農(nóng)田水利建設補助項目建設工作。財政部、水利部的項目立項指南下發(fā)后，省財政廳、省水利廳立即進行了會商，制定了安徽省年度小農(nóng)水項目工作總體方案，并報送省政府，經(jīng)分管省長批準后組織開展工作。省財政廳、省水利廳還共同建立了《小型農(nóng)田水利工程建設補助項目聯(lián)席會議工作制度》，進一步明確了各級財政、水利部門的工作職責，水利部門會同財政部門負責項目規(guī)劃、設計、管理、建設、技術指導，督促落實工程建成后的經(jīng)營和管護；財政部門會同水利部門負責專項資金的管理和監(jiān)督，切實加強了對全省小農(nóng)水工程建設補助項目建設的組織領導，促進了部門間緊密協(xié)作。

各項目縣成立了小型農(nóng)田水利建設補助項目領導小組，由縣領導擔任組長，水利、財政、國土、監(jiān)察、民政等部門和項目實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)為成員單位，負責項目的計劃安排、組織落實、檢查督促、協(xié)調(diào)和服務等工作。同時在項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村設立現(xiàn)場組織管理機構，負責指導、督促項目受益區(qū)村組落實自籌資金和勞務的籌措、施工環(huán)境協(xié)調(diào)等工作。各項目縣還采取領導小組與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村層層簽訂工程建設責任狀，或是在縣農(nóng)田水利基本建設指揮機構的領導下，實行分級管理、明確各級管理責任單位和責任人等方式，進一步加強領導，并組織開展督查活動，為項目實施提供了組織保障。

3.2 緊密結合實際，明確工作思路

安徽省重點縣立項申報過程中，堅持以財政部、水利部《關于實施中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設的意見》、《中央財政小型農(nóng)田水利工程建設補助專項資金項目立項指南》文件精神為指導，結合安徽省實際，省財政廳、省水利廳共同確立了項目實施的總體思路。

一是堅持突出重點、糧食優(yōu)先的原則。深入貫徹安徽省委、省政府《關于加快皖北和沿淮部分市縣發(fā)展的若干政策意見》，結合《國家糧食安全工程安徽省新增糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃》、《安徽省淮河流域排澇規(guī)劃》，小型農(nóng)田水利重點縣優(yōu)先安排淮河流域糧食主產(chǎn)區(qū)和納入全國新增糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃中的縣。

二是堅持集中財力、整體推進的原則。將中央財政和省財政專項補助資金合并，選擇一批農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效潛力大、示范作用顯著、前期工作充分、建設規(guī)劃完備、群眾積極性高的縣（市、區(qū)），實施建設。項目建設相對集中連片，形成規(guī)模，建一片，成一片，水源、骨干溝渠和田間工程配套建設同步推進，發(fā)揮工程的整體效益。

三是堅持因地制宜、示范引導的原則。要求各地結合具體實際，以現(xiàn)有小型農(nóng)田水利工程和大中型灌區(qū)末級渠系的配套改造為主，因地制宜建設適度規(guī)模的高效節(jié)水灌溉示范片、現(xiàn)代化灌排渠系示范片、末級渠系節(jié)水改造示范片等，每縣每年至少建設1個工程和技術設施先進、配套齊全、農(nóng)田旱澇保收標準高的示范片。

3.3 規(guī)范操作程序，嚴格項目審批

一是明確項目申報條件。省財政廳、省水利廳聯(lián)合印發(fā)年度《省級以上財政小型農(nóng)田水利建設補助專項資金項目指南》，將項目申報總體原則、建設范圍與內(nèi)容、資金補助標準及使用范圍與整合、申報與審批程序、立項原則等加以明確。為加快工作進度，在符合財政部、水利部相關要求的前提下，優(yōu)先支持近年來農(nóng)田水利基本建設“江淮杯”評比先進、編制完成縣級農(nóng)田水利建設規(guī)劃并通過市級審查的縣，重點支持淮河流域易澇地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)、納入全國新增糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃中的縣等條件，據(jù)此劃定一批縣（市、區(qū)），組織開展項目申報文件的編制工作。

二是實行競爭立項機制。為提高各地項目申報材料的質(zhì)量，我們實行了競爭立項工作機制。省財政廳、省水利廳對照項目立項有關條件和要求設計了評分標準，對項目申報縣從項目建設方案（可研報告）、項目所在市、縣財政配套及農(nóng)民自籌資金方案、農(nóng)田水利基本建設開展情況、農(nóng)民用水戶協(xié)會建設以及新農(nóng)村建設等多方面情況綜合設置分值。依據(jù)評分標準，對各縣進行嚴格評分、排序，擇優(yōu)確定項目實施縣，上報財政部、水利部，全過程操作規(guī)范，公開透明。

三是進行網(wǎng)上公示。根據(jù)中央項目指南的要求，安徽省對擬上報的重點縣名單均在安徽水利信息網(wǎng)上進行了為期一周的公示，無異議后再上報財政部、水利部，自覺接受社會各界的監(jiān)督。

3.4 籌措落實資金，保障建設投入

一是突出省級以上財政資金的主導地位。為扎實推動重點縣建設，在對每個重點縣補助中央財政資金800萬元之外，省財政2009年共安排1520萬元，給予每縣配套80萬元。2010年加大了配套力度，省財政共安排8800萬元，給予第一批重點縣每縣200萬元、第二批重點縣每縣250萬元的省級配套。為保證項目的順利實施，根據(jù)安徽省各級財力偏低的實際情況，對所有項目的補助標準按照中央和省級財政資金占總投資60%的比例進行控制。

二是加強資金整合。各重點縣以小農(nóng)水項目為平臺，切實加大各項支農(nóng)涉水項目資金的整合力度，根據(jù)“渠道不亂、用途不變”的原則，積極整合大型商品糧基地建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、扶貧開發(fā)、庫區(qū)移民開發(fā)、新農(nóng)村建設、以工代賑工程、江淮分水嶺綜合治理、種糧大戶扶持等項目資金。主要開展渠道整治、襯砌，新建與改造主要渠系建筑物，以及土地治理，小型水源工程新建與改造，小型排澇泵站更新改造等。全省2009年重點縣建設整合有關項目資金總規(guī)模5.4億元，新增灌溉面積21萬畝，恢復和改善灌溉面積53萬畝，恢復和改善排澇面積31萬畝。

三是鼓勵有條件的市、縣財政安排配套補助資金。通過提高各地對小農(nóng)水建設的認識水平，積極推動地方財政加大配套投資力度，共同推進小農(nóng)水工程建設。2009年度19個重點縣共安排落實了3095萬元的地方財政配套資金?；幢笔绣∠h2009年市、縣級財政在安排了200萬元的重點縣項目配套資金外，還安排了1300萬元的小農(nóng)水建設資金，切實增強了重點縣建設的投入保障。2010年起安徽省要求各重點縣出具配套資金承諾函，每年至少安排200萬元的縣級財政配套資金。

四是調(diào)動群眾籌資投勞的積極性。安徽省在項目安排實施過程中堅持“民辦公助”的前提，在項目申報時要求出具受益區(qū)群眾通過“一事一議”等方式籌資投勞證明材料，下達補助資金計劃時要求各項目所在地區(qū)政府迅速組織受益群眾籌資投勞，先期開展部分土方工程建設。2009年19個重點縣項目建設群眾集資和投勞折資共完成7144萬元。

3.5 強化資金管理，確保專款專用

財政部和水利部相關制度下發(fā)后，省財政廳、省水利廳及時進行轉發(fā)，并結合安徽實際，對如何貫徹上級文件精神提出了具體要求。鳳臺、懷遠等縣出臺了更加細化的小型農(nóng)田水利工程建設補助專項資金管理辦法。中央財政補助資金計劃下達后，省財政廳會同省水利廳將中央和省財政補助資金合并，按照直管縣的要求下達縣級財政部門，并抄送市財政部門和市、縣水利部門。

各項目縣嚴格按照《安徽省小型農(nóng)田水利工程設施建設補助專項資金管理辦法（試行）》和《安徽省水利基本建設資金管理辦法》要求，資金管理實行縣級財政報賬制，設立專戶、建立專賬，做到?？顚Ｓ茫瑖栏褡袷刎斀?jīng)制度，按批準的施工定額和工程進度撥付資金。同時，項目的總投資、資金來源、資金使用情況等在項目區(qū)向受益農(nóng)民張榜公布，接受群眾監(jiān)督，并在建設過程中加強專項監(jiān)督，確保資金安全。

3.6 嚴格建設管理，確保工程質(zhì)量

安徽省早在2006年就制定印發(fā)了《小型農(nóng)田水利工程實施方案編寫提綱》和《項目建設技術標準》，對項目實施方案編寫深度、不同地形條件項目區(qū)小型農(nóng)田水利工程建設的主要內(nèi)容、工程標準，包括防洪、灌溉、除澇、節(jié)水等在內(nèi)的效益指標提出了指導性意見和要求。在年度重點縣項目投資計劃下達后，安徽省都要組織各重點縣編制詳細的年度項目實施方案，并組織專家組進行嚴格的審批，確保項目實施符合相關規(guī)劃和項目總體建設方案的要求，切實發(fā)揮財政補助資金的使用效益。

嚴格建設管理程序和制度。各項目實施過程中基本都參照基建程序，實行工程建設項目法人責任制、招標投標制、工程建設監(jiān)理制、合同制等“四制”管理。嚴格把好三關：一是把好公示關。項目實施前，采取媒體公告或張榜公布等方式，將項目建設的地點、內(nèi)容、規(guī)模、投資、效益等基本情況進行公示，讓受益群眾和全社會共同關注小型農(nóng)田水利工程補助項目建設，監(jiān)督項目工程的實施。二是把好施工單位選擇關。安徽省規(guī)定投資規(guī)模100萬元以上的項目必須實行招投標，各地通過省內(nèi)公開招標，選擇有經(jīng)驗、有實力、有資質(zhì)、有良好信譽的施工企業(yè)，嚴禁非法分包、轉包。三是把好大宗材料如水泥、鋼材及啟閉設備等采購關。對大宗材料設備實行集中采購，或是在施工合同中約定大宗材料設備必須使用的品牌范圍。

安徽省2009年度重點縣項目實施以來，省水利廳結合冬季水利興修督察活動、今春“江淮杯”競賽評比工作等，對重點縣小農(nóng)水項目建設工程質(zhì)量及進度進行全面檢查、督促，確保項目工程質(zhì)量達標。各重點縣也都在項目建設過程中通過派駐工程技術人員或加強巡查、公布舉報電話等方式切實加強質(zhì)量監(jiān)控。

3.7 管理改革

各重點縣積極推進工程管理體制改革，明確工程建后管護運行責任主體。大部分重點縣已在項目區(qū)推行農(nóng)民用水合作組織管理，建立了管理制度、落實了責任人。各項工程管理制度和管理主體落實率在80%以上，鳳臺、懷遠、宣州區(qū)、五河、南陵等區(qū)縣人民政府已出臺水價改革方案。

安徽省還組織開發(fā)了小型農(nóng)田水利工程建設補助項目管理信息系統(tǒng)，擬對項目從申報、審查、立項、建設、建后管護運行等全過程實現(xiàn)信息化管理，目前正在試運行階段，待進一步完善后在全省逐步推行。

4 重點縣建設存在的主要問題及對策建議

一是自籌資金落實難。安徽省的省級財政配套補助資金每年都隨著中央財政資金一道及時、足額下達到位，但地方財政和群眾自籌的資金及勞務往往難以足額到位。主要原因：安徽省各地經(jīng)濟尚不發(fā)達，市、縣級財政能安排用于水利建設的資金本身就很少，加之當前安徽省正全面實施農(nóng)村飲水安全、病險小型水庫除險加固等民生水利工程，地方財政壓力很大；農(nóng)民群眾收入不高，人均純收入低于全國平均水平，籌資能力十分有限；安徽省現(xiàn)階段農(nóng)村勞動力外出務工現(xiàn)象很普遍，難以大規(guī)模組織群眾投勞；當前在新農(nóng)村建設中需要群眾集資或投工投勞事項較多，進一步削弱了小型農(nóng)田水利工程建設的籌資籌勞力度。

二是相關支農(nóng)涉水項目資金整合難。從安徽省的實際情況來看，目前用于小農(nóng)水建設的項目資金有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行加灌、以工代賑、大型商品糧基地、土地開發(fā)整理、標準糧田、新農(nóng)村建設等，盡管投入資金總量不少，而且安徽省各縣區(qū)均已編制了縣級農(nóng)田水利建設規(guī)劃，但實際操作中，由于各項目都有自己的規(guī)劃、管理辦法，缺乏一個強有力的資金整合牽頭部門，很難實現(xiàn)統(tǒng)籌安排、整合使用。建議中央出臺可操作性強的支農(nóng)資金整合政策文件，自上而下，明確要求各部門在安排各類涉水的支農(nóng)項目資金時，必須要以小農(nóng)水重點縣建設為平臺，以縣級農(nóng)田水利建設規(guī)劃為準則，并明確各級水利部門對項目的審查職責，切實加大資金整合力度，共同推動小農(nóng)水重點縣建設。

三是建議大幅度增加中央財政投資額度，進一步提高補助比例。由于安徽省目前各級財力非常有限，地方財政配套資金難以大規(guī)模增加，按照目前的中央財政投資規(guī)模，難以在短期內(nèi)實現(xiàn)重點縣小農(nóng)水建設整體上一個臺階的目標。因此，建議加大對中西部省份的中央財政投資規(guī)模，并適當降低對地方財政和群眾自籌的配套要求。

四是建議完善立項指南，以方便基層有針對性地提前建立項目儲備庫，保證前期工作的時間和質(zhì)量?；蛘咧辽僭谥醒胴斦Y金計劃控制數(shù)下達之前3個月公布項目指南，便于地方對照指南及早組織項目申報，認真做好項目前期工作和施工前準備工作，保證工程順利實施，及早發(fā)揮財政支農(nóng)資金的使用效益。

五是鑒于小農(nóng)水項目實施規(guī)模不斷擴大，建議參照基本建設項目規(guī)定規(guī)范前期工作、建設管理等方面的工作

曹成（1983-）男，工程師，主要從事農(nóng)田水利和水土保持相關工作。

E-mail：cc1898@126.com