加快農田水利建設夯實國家糧食安全的水利基礎

王愛國

（水利部農水司，100053，北京）

加快農田水利建設夯實國家糧食安全的水利基礎

王愛國

（水利部農水司，100053，北京）

農田水利建設；糧食安全；基礎

我國是一個人口大國，也是一個自然地理條件復雜、水土資源不相匹配的農業大國。水旱災害威脅一直是中華民族的心腹之患，歷朝歷代都把水利作為安邦興國的頭等大事。農田水利的興衰更是與農業生產、糧食安全和社會穩定緊密相關，農田水利在我國水利史上始終占有十分特殊的重要地位。新中國成立后，黨中央、國務院高度重視水利工作，開展了大規模的農田水利建設，農田灌溉面積不斷擴大、灌排保障能力大幅度提高，農業生產基礎條件全面改善，糧食產量不斷取得新突破。進入新世紀以后，面對外界對中國經濟快速發展、水資源供需矛盾加劇將會出現的 “誰來養活中國”的擔憂，我們用“手中有糧、心中不慌”的成就做出了有力的回答。可以說，沒有農田水利的基礎支撐作用，就沒有中國農業的穩定發展，就沒有我們這個人口大國的糧食安全保障。

同時，我們也要清醒地認識到，在實現全面小康社會目標的征途上，在全球人口仍在快速增長以及國際政治復雜多變的形勢下，我們自身發展面對的人口、資源、環境壓力的挑戰將更加嚴峻，糧食安全問題的戰略地位也更加突出，農田水利保糧食安全的地位將更加重要、需求更加迫切、任務更加艱巨。2011年的中央1號文件和中央水利工作會議都指出目前我國農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷，強調要把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，要求突出加強農田水利薄弱環節建設。我們要根據中央的要求和水利部黨組的部署，進一步提高認識，理清思路，加強頂層設計和統籌規劃，加大投入，加快建設，完善機制，創新發展，進一步夯實農田水利基礎，為發展現代農業和保證國家糧食安全提供堅實的支撐和保障。

一、充分認識農田水利在我國糧食生產、農業發展、社會穩定中的重要地位

從一定意義上講，中國農業發展史就是一部與水旱災害作斗爭的歷史，農田水利設施始終為糧食生產、農業發展、經濟社會繁榮提供著基礎支撐和保障。

1.中國農田水利自古就在糧食生產與社會穩定中發揮著重要作用

從大禹治水“盡力乎溝洫”“陂障九澤、豐殖九藪”的農田水利建設內容，到魏國的引漳十二渠、楚國的芍陂、秦國的都江堰、秦漢時期的鄭國渠，再到明清時代的長江中下游地區的大規模水利建設，無不體現了歷史上農田水利的重要，也無不凝聚著我國古人對農田水利的認識和智慧。據《史記·貨殖列傳》記載，秦漢時期關中耕地只有全國的1/3，人口不過全國的30%，但由于修建了鄭國渠等灌溉工程，這一地區的財富達到當時全國的60%；明清兩代僅在洞庭湖區就圍墾四五百處，以致“湖廣熟、天下足”，都說明了農田水利對農業和糧食生產的巨大影響和作用。但受生產力發展水平等多因素影響，歷史上的農田水利建設大起大落、總量不足，抗御自然災害能力較低，以致一遇到較大的干旱洪澇災害，就會糧食歉收、饑荒頻現，甚至出現哀鴻遍野、餓殍載道的慘烈景象，往往導致社會不穩、政權更替。及至國民黨統治時期，這種狀況也沒有得到改變。到新中國成立前，全國有效灌溉面積和糧食產量分別只有2.39億畝（0.16億 hm2）、1132 億 kg，按當時全國總人口5.42億人計算，人均分別為0.44畝（0.03 hm2）和 209 kg。 無論是統治階層還是黎民百姓，只能祈天拜地，渴望風調雨順，以求得國家倉廩充實、民眾衣食豐足。

2.新中國成立以后農田水利才得以真正發展并取得巨大成就

在中國共產黨領導中國人民進行革命斗爭的艱難時期，毛澤東同志就提出了“水利是農業的命脈”論斷，新中國成立后，黨和政府不斷深化對這一重要論斷的認識，領導人民開展了驚天動地、氣壯山河的大規模農田水利建設，通過幾個時期的艱苦奮斗和重點建設，我國農田水利建設不斷取得新跨越、糧食產量不斷攀越新高度。到1978年全國有效灌溉面積增加到 7.33 億畝（0.49 億 hm2），糧食產量相應增加到3205億kg，達到了突破3000億kg的新階段。改革開放實行家庭聯產承包責任制后，進一步煥發了農民生產的積極性，在水利、農業科技、財政扶持政策、流通體制改革等多重措施的推動下，1998年我國糧食總產量首次跨越了萬億斤臺階。2004年以來，中央連續下發了8個關于“三農”的中央1號文件，出臺了一系列指向明確、含金量高、操作性強的政策，以農田水利為主的農業基礎設施建設速度明顯加快，極大地調動了地方政府抓糧和農民種糧的積極性，保障糧食生產和農民收入實現了 “七連增”，農田水利的地位和作用進一步認識和提高。到2010年，我國的糧食生產實現連續7年增產，連續4年年產量在萬億斤以上，人均產量達408 kg，高出世界平均水平約20%。

應該注意的是，新中國成立以來的60多年里，我國糧食產量也有過起伏，除了洪澇干旱災害影響外，農田水利建設的波動不無重要影響。1980年后農田水利建設規模一度縮小、到1990年前后，糧食產量、人均糧食占有量出現較大波動。新世紀之初，農業比較效益持續下降，農田水利工程老化失修加劇，有效灌溉面積增長緩慢，2003年僅比2002年增加有效灌溉面積64萬畝（4.27萬hm2），農業生產受到極大的影響，2003年全國糧食總產量一度下降到4300億kg。歷史和實踐再一次告誡我們，中國這樣一個人口大國，保證農業穩定發展和糧食基本供給的政策一刻不能動搖，農田水利建設嚴重影響糧食安全的認識一刻也不能減弱，加快農田水利基礎設施建設的勁頭一刻也不能放松。

3.新形勢下保證糧食安全對農田水利要求更高更迫切

胡錦濤總書記深刻指出：“解決好13億人口的吃飯問題,始終是治國安邦的頭等大事,始終是推動經濟發展、保持社會穩定的基礎。”近年我國狠抓農田水利基礎，毫不放松地抓好糧食生產，保障有效供給，有效應對了國際金融危機以及頻發的干旱災害等因素導致的世界糧食供求緊張和價格波動的沖擊與影響。

當前，我國正處于工業化、城鎮化和農業現代化同步推進時期，水土資源對農業發展和糧食生產剛性約束更為突出，而水利又是現代農業發展不可或缺的首要條件，隨著人口增長加全球氣候變化影響、極端災害性天氣增多，要實現我國糧食95%的自給率，任務十分艱巨，對加快農田水利發展的要求更為迫切。因此，我們必須按照中央的要求，把農田水利建設作為保障國家糧食安全的重要基礎來抓，把節水灌溉作為一項重要革命性和根本性措施來抓，在未來農業用水總量基本不增加的情況下，不斷提高灌溉保證率和農業用水效率與效益，努力增加有效灌溉面積，夯實國家糧食安全的水利基礎。

二、全面正視我國農田水利推進現代農業發展，確保糧食安全面臨的主要問題

幾十年來，我國農田水利發展成就巨大，舉世矚目，但是我們必須正視當前仍然面臨著的諸多問題，理解“最大硬傷”的深刻涵義。

1.人增、地減、水缺的矛盾日益凸顯

一是人多地少。目前，我國人均耕地僅 1.36 畝（0.09 hm2），約為世界平均水平的40%，且耕地質量總體偏差，水土流失、土地沙化、土壤退化、“三廢”污染等問題嚴重。2010年糧食播種面積已達16.5億畝（1.1億hm2），進口的大豆、植物油等農產品折合播種面積多達約6億畝（0.4億hm2）。在工業化、城鎮化快速推進的背景下，耕地減少的趨勢不會改變，增加糧食播種面積的潛力有限。專家預測，2030年我國人口將達到高峰，糧食安全將面臨更加嚴峻挑戰。二是水資源供需矛盾更加尖銳。在前不久召開的中央水利工作會議上，胡錦濤總書記指出 “我們對人多地少認識得多，但對水缺認識還不足”，缺水是我國最大的國情之一，也是對糧食生產影響最大的因素之一。根據全國水資源綜合規劃成果，現狀全國多年平均年缺水量為536億m3，其中農業缺水約300億 m3，工程性、資源性、水質性、管理性缺水并存。特別是北方地區缺水嚴重，且在工業和城鎮用水仍將較快增長的背景下，處于弱勢的農業用水面臨的挑戰更大。三是水土資源不匹配。淮河以北地區耕地面積約占全國的2/3，而水資源量不足全國的1/5，北方部分地區地下水嚴重超采尚難有效遏制。加上我國糧食生產、流通的格局變成了“北糧南運”，隨著全球氣候變化影響加劇，這種水土資源不匹配問題更為突出。四是農業灌溉用水粗放。目前我國節水灌溉工程面積僅占有效灌溉面積的46%，農田灌溉水有效利用系數只有0.5，與世界先進水平差距較大，一些地方水資源短缺與浪費現象并存，與轉變經濟發展方式、水資源節約保護與高效利用的要求不相適應。

2.農田水利體系不完善

與目前我國交通、能源、信息等基礎設施和基礎產業的快速發展、有的已處于世界領先的水平相比，農田水利嚴重滯后且建設標準較低。一是配套不全。大型灌區田間工程配套率僅約60%，不少低洼易澇地區排澇標準不足3年一遇，灌溉面積中有1/3是中低產田，旱澇保收田面積僅占現有耕地面積約30%。二是老化失修嚴重。現有的灌溉排水設施大多建于20世紀50—70年代，由于長期缺乏有效維修養護，有的運行時間已超過使用壽命，工程壞損率高，效益降低，大型灌區的骨干建筑物壞損率近40%，中小型灌區狀況更差，特別是農田灌排“最后一公里”問題十分突出。三是設施不足。我國現有耕地中，半數以上仍是“望天田”，還有一些水土資源條件相對較好、適合發展灌溉的地區，由于投入不足，農業生產的潛力沒有得到充分發揮。山丘區、牧區水利發展滯后，與農牧民致富要求迫切的形勢極不相稱。

3.投入嚴重不足

總體上看，農田水利投入存在總量不足、投入分散、標準不高等突出問題。一是工程建設投入不足。大型灌區節水改造10多年來僅完成規劃任務的37.7%；5萬畝以上的重點中型灌區按現有投資力度完成節水改造任務還需要 50年，1萬～5萬畝（0.07萬～0.33萬hm2） 的一般中型灌區目前尚無資金渠道；小型農田水利工程財政投入與需求相比差距較大。經初步分析，要為農業穩定發展和保障國家糧食安全提供堅實的水利基礎，未來10年農田水利建設投入應在2萬億元左右，目前中央各方面用于農田水利的投入每年不足400億元，地方財政建設資金到位率低，農民投勞較過去大幅度下降，更加劇了農田水利投入不足的矛盾；由于投入不足，新建和改造農田水利工程單價偏低，建設標準不高。二是管理投入尚難有效落實。長期以來，受觀念、農民承受能力、農業比較效益等因素影響，農業水價僅為供水成本的30%～50%，水費實收率不足70%，造成農田水利工程管理主體難以落實，管理責任無法履行，灌區等水管單位體制改革不到位。2011年中央1號文件提出了中央財政對中西部大中型公益性水利工程維修養護經費給予補助和實行財政對灌排工程運行費用補助等政策，但由于農田水利工程建設和管理任務重的多為農業大省、大縣，財政一般比較困難，落實中央政策還需付出超常的努力。三是資金整合難度大。目前，涉及農田水利的中央財政投資渠道多達20個以上，建設標準、補助標準不一致，項目間銜接不夠，難以形成資金合力。部分縣依托縣級農田水利建設規劃，加強資金整合，取得了一些成效，但在管理體制未能改革的大背景下，縣級面臨的壓力和風險較大。

4.農村經濟社會發展與變革對農田水利的挑戰巨大

在農業進入高成本、高價格、高補貼，以及農民更加兼業化和外出務工意愿更強的新形勢下，農田水利的投入政策、組織方式、管理模式都面臨挑戰。一是現有農田水利設施不能完全適應農業大的格局變化。包產到戶后，農戶種植服從于經濟利益調整，種植結構年際、農戶間變化大，要求灌溉工程建設標準、供水保證率、灌水形式很好適應，現有的工程狀況、投入水平等難以滿足。國家大的格局上出現“南糧北運”向“北糧南運”轉換后，農田水利建設大的方向和布局尚未完全及時進行調整。二是先進節水灌溉技術尚未得到有效推廣。農民大量外出務工、農村青壯年勞動力減少，要求更加便利的灌溉方式減少勞力成本，但留守農民的能力和素質又難以掌握先進節水灌溉技術，專業化的社會服務組織還不健全，加上農業比較效益低，農民投入能力弱，高效節水灌溉所占比例遠低于發達國家水平。三是農村水利基層服務體系尚不健全。農田水利工程建設的數量劇增，技術含量上升，管理要求提高，但目前大部分鄉鎮水利站所“網破、線斷、人散”，基層水利公益性管理職能不到位，缺乏農民維護、運行農田水利工程的技術指導。四是利益補償機制和激勵政策尚未建立。當前第一產業增加值只占國內生產總值的10%左右，家庭經營性收入只占農民人均總收入的不足50%，一定程度上影響了基層政府和農民投入農田水利建設的積極性。在這種形勢下，要充分考慮農田水利的公益性特點，加大對農民的支持和補償。但是，已有渠道資金規模不大，補助標準不高，覆蓋面不廣，國家基本水權制度、對農民用水權益的保護制度都尚在建立之中，對農民參與農田水利建設特別是發展節水灌溉的長遠機制亟待研究。

三、準確把握當前農田水利發展的主要目標和重點任務

2011年中央1號文件和中央水利工作會議都把農田水利擺在十分重要和更為突出的位置加以強調，水利部黨組也對農田水利工作做出了部署，陳雷部長要求在加強水利薄弱環節建設上實現新突破時明確指出，以灌區配套和節水改造、小農水重點縣建設、高效節水灌溉技術推廣為抓手，大興農田水利建設，著力夯實國家糧食安全基礎。應該說農田水利迎來了難得的發展機遇，我們必須以只爭朝夕的緊迫感，牢牢把握歷史機遇，進一步明確方向，狠抓規劃，增加投入，加快建設，深化改革，加強管理，推動農田水利建設和管理取得新發展、實現新跨越。

1.確保農田水利重點建設任務順利完成

加大大型灌區和重點中型灌區節水改造投入力度，確保2020年基本完成任務。加快大型灌排泵站更新改造步伐。結合新增千億斤糧食生產能力建設規劃，在水土資源允許的地區適當新建發展灌溉面積。推進灌區的信息化，建成一批功能齊備、管理先進、環境良好的現代灌區，把大中型灌區建設成為旱澇保收高標準農田的核心組成部分。狠抓小型農田水利工程建設，將小型農田水利重點縣逐步覆蓋到全部農業大縣和牧業大縣，多批次地、逐步解決縣級小型水源和“灌排最后一公里”問題。通過努力，確保2015年前新增有效灌溉面積 4000 萬畝（266.67 萬 hm2）。

2.把節水灌溉作為根本性措施大力推進

大力發展節水灌溉。除了實施大中型灌區節水改造，新建灌區必須滿足節水灌溉要求。通過小型農田水利重點縣建設、規模化節水灌溉增效示范等項目，確保每年中央投入在50億元以上，加大力度推廣噴灌、微灌和低壓管道輸水等高效節水灌溉技術。進一步完善節水灌溉財政貼息政策，在擴大中央財政貼息資金規模的基礎上，逐步實現貸款期內全額貼息；擴大購置節水灌溉設備享受農機購置補貼的范圍、資金總規模；鼓勵和引導農業種植企業、種植大戶優先采取高效節水灌溉技術。扶持節水灌溉設備生產廠商等多渠道投入節水灌溉工程建設和技術推廣。“十二五”期間在全國范圍內建成一批示范效果明顯、農民接受程度高、可持續能力強的規模化節水灌溉片區，新增節水灌溉面積 1.5億畝 （0.1億 hm2）以上，其中低壓管道輸水、噴灌、微灌等高效節水灌溉面積達到5000萬畝（333萬hm2）以上，灌溉水有效利用系數 2015年達到 0.53、2020年達到0.55以上。逐步加大牧區水利投入力度，“十二五”期間新建500萬畝節水灌溉飼草料地，保護和恢復草原生態。

3.搞好農田水利總體規劃頂層設計

在完善大型灌區續建配套與節水改造、全國節水灌溉規劃等專項規劃和縣級農田水利建設規劃的基礎上，組織編制全國農田水利總體規劃。加強農業發展和國家糧食安全對農田水利的需求、現狀農田水利對糧食安全的貢獻率、有效灌溉面積發展閾值等重大專題的研究，統籌分析全國和分區農業發展、農村形勢變化和水土資源約束等因素，進一步研究未來農田水利發展的需求，合理確定發展方略、目標任務、區域布局、建設重點和保障措施，進一步突出發展高效節水灌溉和推進農田水利現代化，科學指導全國農田水利發展。

4.落實好農田水利投入的各項政策

進一步落實、細化2011年中央1號文件提出的各項推進農田水利發展的扶持政策。爭取大幅度增加中央和省級財政對農田水利建設的投入規模，不斷增加中央財政小型農田水利工程建設補助專項資金規模。切實落實好從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設等政策，研究制定相關配套政策和辦法，加快推動實現省級和中央級統籌，重點支持糧食主產區、邊疆地區、貧困地區農田水利建設。通過項目資金、“一事一議”財政獎補、民辦公助等措施，以及把農田水利建設作為農村基層組織創先爭優活動的重要內容，鼓勵農民對直接受益的小型農田水利建設和管理積極投勞投資。

5.加強農田水利項目建設管理

結合當前政府投資項目監管的要求，加快修訂完善農村水利各類重點項目建設管理辦法，加強依法監管。對大中型灌區節水改造、泵站更新改造以及“千噸萬人”以上的農村集中供水工程，要按照基本建設程序，嚴格執行“四制”；小型農田水利設施、分散供水工程，要積極推廣項目公示、資金縣級報賬、主要設備集中采購、巡回監理、農民用水戶全過程參與等行之有效的工作機制，積極推廣“規劃控制、定型設計、定額補助、以獎代補”建設管理新辦法，探索建立適合小型農田水利特點的建設管理制度，鼓勵和引導受益農民直接參與這些工程的建設和管理。要切實加強項目資金的管理，建立信息通報和社會公示等機制，堅決防止滯留、截留、擠占和挪用項目資金。進一步強化農田水利項目管理的信息化手段。

6.深化農田水利工程管理改革

加快完善基層水利服務體系，聯合有關部委盡早出臺“關于加強基層水利服務體系建設的指導意見”，通過召開現場會、推廣好經驗等活動來開展“典型引路、輿論引導”，大力推動基層水利服務機構的建立，取得實質性效果。積極推廣設立村級水利員制度。探索開展扶持農民用水合作組織能力建設工程，在農民經濟合作組織補助專項中增加對農民用水合作組織的補助。繼續深化灌區、泵站等工程管理體制改革，積極協調落實中央財政對中西部地區、貧困地區公益性工程維修養護費用補貼政策。積極推行小型農田水利工程管理體制改革。把推廣農民用水合作組織參與灌溉管理作為一項主要形式。以推進農業水價綜合改革、落實財政對灌排工程運行費用補助為重點加快建立農田水利工程良性運行機制，全面提高農田水利工程管理水平。

7.加快推進農田水利信息化

全面完成農村水利管理信息系統一期建設，建立起有效的實時信息管理，逐步實現農村水利項目及行業管理的本底查詢、過程監控和模擬預測系統功能。盡快啟動農村水利管理信息系統二期工程建設，努力實現大系統與灌區、供水水廠實時信息的連通，切實提高農村水利項目管理水平和效率。開展“國家灌區監測系統”項目前期工作，盡早立項建設，以農村水利信息化帶動農村水利現代化。

8.落實保障農田水利發展的責任制度

加快建立健全以落實農田水利地方各級行政首長負責制為核心的目標考核、干部問責和監督檢查機制，將農田水利建設作為地方政府績效的重要指標，使農田水利建設、管理、改革等各項工作有布置、有檢查、有評估、有獎懲，真正做到以責任促落實，以責任保實效，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。按照中央加快轉變經濟發展方式監督檢查工作總體要求，加快建立健全從部到縣的四級農田水利建設監督檢查與考核評比的聯動機制。協調紀檢、監察、審計、稽察等各方力量，抓住關鍵環節，明確檢查重點，切實抓好各地對中央有關農田水利決策部署落實情況的監督檢查，重點檢查項目建管領導責任是否落實、年度建設任務是否完成、關鍵改革舉措是否落實、資金保障是否有力，以及存在的問題是否及時整改到位等情況，督促各地切實規范農田水利建設和管理行為，確保工程建得成、管理好、用得上、長受益，確保工程安全、資金安全、生產安全和干部安全。

9.加強農田水利基礎工作

加快“農村水利條例”的立法進程，從法律層面上進一步明確農田水利的國家戰略地位，明確農田水利工程建設責任主體、投入主體和管理主體。按照工業反哺農業、城市反哺農村的要求，針對農村勞動力大量外出、農業比較效益下降等實際情況，研究支持農田水利建設的長效機制。強化農田水利行業基礎數據的分析、整理、發布，繼續組織做好年度灌溉水有效利用系數測算，進一步搞好灌溉試驗站建設，加強節水灌溉制度推廣應用和灌溉試驗資料整理工作。組織開展節水灌溉技術應用適應性與發展模式、高效節水灌溉機理、節水灌溉制度等綜合性基礎研究。建立我國農田水利現代化指標體系和考核標準，在全國選擇一部分初步具備條件的縣市進行農田水利現代化試點建設，逐步將指標體系上升為行業或者國家技術標準。搞好國際學術交流與雙邊多邊務實合作。加大農田水利的宣傳、培訓工作力度，增強基層技術人員和農民節水意識，提高技術水平，營造良好的發展氛圍。■

責任編輯 李計初

S27

B

1000-1123（2011）15-0006-04

2011-08-01

王愛國，司長。