淮河流域省際水事糾紛變化及對策研究

李秀雯 洪怡靜 李志鵬

淮河流域省際水事糾紛變化及對策研究

李秀雯 洪怡靜 李志鵬

一、淮河流域省際邊界概況

淮河流域省際邊界地區涉及湖北、河南、安徽、江蘇、山東5省27市（地級）67個縣區。省際邊界線長約3000余公里，可分為鄂豫邊界、鄂皖邊界、豫皖邊界、豫魯邊界、皖蘇邊界、皖魯邊界和蘇魯邊界。流域省際邊界河道中流域面積在20km2以上的有169條，流域面積在20km2以下的省際邊界河道更多。

二、淮河流域省際水事糾紛概況

由于省際邊界中小河流尚未開展治理，省際邊界河道水利設施基礎差，省際間經濟發展程度存在差異，水資源開發利用需求不同，省際邊界插花地多，邊界河道缺少上下游、左右岸協調管理等原因，淮河流域時常發生省際水事糾紛。豫皖邊界省際水事矛盾主要集中在史灌河、谷河、汾泉河、沙潁河、渦河、澮河、沱河等水系；蘇皖邊界主要集中在淮北的濉河、廢黃河、包澮河等水系；魯豫邊界水利糾紛相對較少；蘇魯邊界大都集中在沂沭泗河及其支流的中下游地區，尤以南四湖及周邊、邳蒼郯新地區和繡針河省界段矛盾最為突出。治淮60年來，淮委作為水利部的派出機構，代表水利部對流域省際水事糾紛做了大量的協調工作，有效促進了流域省際邊界地區和諧社會建設。

三、淮河流域省際水事糾紛變化

1.產生糾紛的原因由單一性轉向綜合性

20世紀80年代前，引發水事糾紛的矛盾性質較為單一，多為防洪除澇類矛盾引發的糾紛。隨著省際邊界涉水利益的動態變化，經濟發展對水資源的需求不同，省際水事矛盾焦點也不斷變化。近30年來發生的水事糾紛多為水資源開發利用、水體污染、涉水工程建設、河道衍生資源利用和水生態環境矛盾等引發的多矛盾相互交織而成的糾紛。2009年發生的豫皖邊界史河糾紛，就是河道衍生資源利用造成防洪工程損壞引發的；1996年蘇魯邊界繡針河省界段糾紛是?？诖a頭建設、水資源開發利用、灘地種植、海水養殖等綜合性矛盾引發的。

2.糾紛的表現形式逐步由民間向政府間轉移

以前人們固守在自己的土地上，生存依靠土地收成，收入來源單一，對水事變化敏感，對農業收成有潛在影響的水事活動都易引起矛盾激化。隨著我國經濟建設的發展，農村生活水平逐步提高，農民受教育程度提升，越來越多的農民走出土地包圍，走進鄉鎮企業，走向城市，民間水事矛盾逐步淡化，政府間水事權益矛盾逐步顯現。

3.水事糾紛調處的法律法規不斷完善

過去法律法規體系不健全，無省際水事糾紛調處工作方面的法律依據。省際水事糾紛的調處主要靠黨中央、國務院、水電部就具體省際水事糾紛制定的有關維護社會穩定的政策、授權文件以及決定等。如《中央轉批水利電力部黨組“關于解決***三省邊界地區水利問題的初步意見”》、《中共中央、國務院對解決****有關邊界水利問題的協商意見的批示》等。

改革開放以后，我國先后制定了一系列涉及水事糾紛調處的法律法規和部門規章。如《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《河道管理條例》、《防汛條例》等，為開展省際水事糾紛調處工作提供了重要法律保障。黨中央、國務院非常重視社會穩定工作，制定了有關維護社會穩定的政策、授權文件以及處理省際水事糾紛的決定等。水利部制定了《省際水事糾紛預防和處理辦法》，淮河流域相關省級水行政主管部門簽訂了《淮河流域省際邊界水事協調工作規約》，流域邊界相關市縣就具體河流的規劃、治理等也簽訂了有關協議，這些都是調處省際水事糾紛的依據。

4.處理糾紛的渠道從單一的行政協調向以行政協調為主和依法執政過渡

以前解決省際邊界水事矛盾的主要措施是行政協調，往往是一事一協調，處理問題效率較低，后遺癥較多，難以徹底解決問題。如蘇魯邊界石梁河水庫蓄水造成山東大片土地澇漬災害嚴重引發的省際水事糾紛。1990年12月24日山東省人民政府、江蘇省人民政府、水利部聯合簽訂了《石梁河水庫庫區土地淹沒補償協議書》，對建設水庫造成土地淹沒一次性補償標準進行了協商，但對水庫超標蓄水造成土地淹沒、農業減產等補償問題處理措辭含糊，沒有規定補償標準、違權責任、處罰措施等。水庫建成后由江蘇省運行管理，糾紛不斷，雖然多次組織協調，仍難有實質性進展。

現在省際水事糾紛發生后，群眾的訴求渠道很多，可以通過上訪、人大代表提案、民事訴訟、行政協調、訴訟等渠道表達利益訴求。水行政主管部門依法行政，對水利基礎薄弱的地區，簽訂治理協議，統一相關意見；編制水利規劃，逐年實施；建立自我約束制度，規范涉水行為；采取工程措施與非工程措施相結合的方式，處理糾紛，平息矛盾。

5.省際各方對糾紛調處的態度轉向友好

以前發生水事糾紛后，調處人員很難將糾紛雙方聚攏，相互協商，共謀解決問題的辦法。

而現在省際市縣意識到冷戰無益于問題的解決，發展的機遇稍縱即逝，應把握機會盡快調處糾紛，達成共識，抓緊發展，爭取“雙贏”?，F在流域內邊界市縣經常相互聯絡，主動交流，就河道規劃治理工作達成共識后來淮委簽訂協議，共同治理，共享水利，共謀發展。

如繡針河河口是漁船的天然避風港口，可以開發水資源，發展海水養殖、建設河口碼頭等。但由于省際間難以達成一致意見，多年未能開發利用。2009年，連云港市和日照市共同委托中水淮河規劃設計研究有限公司進行該河道的治理規劃編制工作。

6.糾紛處理從事后調處向事前預防轉變

以前，由于社會經濟發展緩慢，通信不發達，省際邊界地區多是流域內落后地區，較為貧困，信息傳輸慢。發生糾紛后，信息難以迅速傳出，有關部門難以及時作出決策和制止事態發展，以致釀成糾紛。

而現在科技、通信技術先進，信息反饋機制健全，特別是淮河流域自1994年成立省際邊界水事協調聯絡小組后，水事糾紛調處工作重心從事后調處轉移到事前預防上，積極把糾紛消滅在萌芽狀態。邊界地區稍有糾紛端倪，有關情況就迅速傳遞到省級水行政主管部門和淮委，淮委組織及時對省際各方進行協商。這種提前介入的做法避免了財產損失和既成事實難以處置的尷尬。

在2009年淮河流域發生的數起水污染事件中，沒有引發省際水事糾紛，其主要原因就是淮河流域水資源保護局在日常監測中及時發現水質存在的問題，迅速將有關情況反饋給地方政府有關部門，通過水量水質調度等應急處理措施，使省界斷面水質達標，從而避免了因水體污染而引發大規模省際水事糾紛事件。

7.糾紛復發頻率減小

引水、排水、灌溉、治河造地、護地等水事糾紛的產生都與水的運動有關，由此產生的水事利害關系、省際邊界群眾的利益爭端也是動態變化的。經濟發展的不同階段對水資源的需求不同，因此省際水事矛盾具有復發性。以前在解決水事糾紛時，由于缺乏必要的法律法規和綜合治理技術文件的支撐，治理時頭痛醫頭、腳痛醫腳，不能徹底根治水患，水事糾紛復發性較高。隨著法律法規的完善、流域總體規劃的逐步實施，水事矛盾治理基本有法可依、有技術文件的支撐，全面治理、統籌考慮的指導思想不斷落實，治理后復發性在逐步減少。

四、調處省際水事糾紛的對策建議

1.廣開訴求渠道

改革開放以來，中國社會從同質的單一性社會向異質的多樣性社會轉型。新的利益群體和階層逐步形成，但針對多元社會的利益訴求機制仍然缺位。所以，構建一個暢通、有效的利益訴求機制對于整合社會力量、建設和諧邊界尤為重要。省際邊界地區應建立為各社會階層提供利益訴求的制度性平臺，使多元化社會中的合理利益得到訴求，進而通過正當、規范的渠道輸入公共決策過程中，供決策者調控、整合、汲取，從而推出得到社會普遍認可的公共政策。像民意調查制度、信息公開制度、聽證會制度、協商談判制度、公民投票制度等等，都是公眾利益訴求民主化、科學化的基本制度。應結合工作實際盡快建立起應對省際邊界水事糾紛的制度，讓群眾的呼聲有反映的渠道，便于省級邊界水事糾紛調處工作人員及時發現問題，避免問題激化釀成糾紛，造成經濟損失和社會不穩定。

2.制定省際水事糾紛應急處置預案

為妥善調處重大水事糾紛，維護社會穩定，保障經濟社會順利發展，根據《水法》、《防洪法》等有關法律法規，制定重大水事糾紛應急處置預案，組建工作機構、指揮機構，確定應急保障部門，按先期處置、預案啟動、應急措施、糾紛處理等程序進行運作，確保一旦出現重大水事糾紛時，信息準確，快速反應，果斷決策，迅速處置，防止事態擴大，最大限度地減少因水事糾紛沖突導致的危害性和影響性。

3.進行深入的調查研究

水事糾紛產生的根本原因是群眾的利益之爭。只有將群眾的切身利益作為協調處理糾紛的出發點和落腳點，認真聽取各方的意見，了解產生糾紛的根本原因，站在公正、公平的立場上真正為群眾排憂解難，才能有利于糾紛的徹底解決。無論是什么性質的水事糾紛，我們都應該深入現場調研，聽取糾紛發生地基層政府和群眾的意見，在制定解決糾紛的措施時，充分聽取群眾的合理訴求，這是糾紛得以解決的基礎。

4.強化流域管理機構的法制地位

在水利部的“三定”規定中，國務院已將省際水事糾紛調處、裁決權賦予了水利部。流域管理機構作為水利部的派出機構，在中編辦批復的“三定”中，授予了省際水事糾紛預防和調處職責。2004年水利部印發的《省際水事糾紛預防和處理辦法》明確規定了地方水行政主管部門和流域管理機構在協調處理省際水事糾紛中的職責。流域管理機構在水事糾紛處理過程中，應堅持公平、公正，按照法律和水利部規章的要求，統籌兼顧，依法妥善協調各方利益，促進和諧社會的創建。

5.增加省際水事糾紛調處工作的技術依據

水事糾紛調處工作要公平、公正，貫徹預防為主、預防與調處相結合的方針，就需要對全國水事矛盾焦點地區的省際邊界河流，按照輕重緩急，有計劃、有步驟地編制水資源開發利用與河道整治等方面的規劃，為預防和處理水事糾紛提供依據和準則。因此，水利部啟動了《省際重點水事矛盾敏感地區水利規劃》和《省際重點水事矛盾敏感地區重點河道規劃》的編制工作。

五、結語

隨著經濟社會的發展，水資源需求逐步增加，爭水問題仍然是省際水事糾紛的焦點和熱點。要解決好這個問題，既要依靠法律手段和行政手段，更要尊重事物的客觀規律，從科學、合理配置水資源問題入手，編制省際河流水量分配方案，為調處糾紛提供科學依據和技術支撐。同時，在市場經濟條件下，利用水權、水市場理論，充分發揮經濟杠桿作用，運用經濟手段優化配置水資源，把政府調控與市場機制結合起來，通過統一規劃，調整上下游、左右岸經濟利益關系，達到調整省際水資源供需關系的目的

淮委水政與安全監督處233001河海大學法學院 211100 中水北方勘測設計研究有限責任公司300222）

（專欄編輯：周 權）