南美洲洪澇災害應對模式及其對我國的啟示

耿思敏 ，嚴登華 ，馮 婧 ，3，郝彩蓮 ，李立新 ，3，尹 軍

（1.中國海洋大學環境科學與工程學院，266100，青島；2.中國水利水電科學研究院水資源所，100038，北京；3.東華大學環境科學與工程學院，201620，上海）

南美洲洪澇災害應對模式及其對我國的啟示

耿思敏1，2，嚴登華2，馮 婧2，3，郝彩蓮2，李立新2，3，尹 軍2

（1.中國海洋大學環境科學與工程學院，266100，青島；2.中國水利水電科學研究院水資源所，100038，北京；3.東華大學環境科學與工程學院，201620，上海）

南美洲在洪澇災害的綜合應對中取得了一些經驗，在借鑒這些經驗的基礎上，結合我國洪澇發展態勢，指出在我國未來洪澇災害綜合應對中，需形成“與洪水共存”的基本理念，在降低社會和自然生態系統脆弱性的同時，適度承擔風險；以洪澇災害風險管理為核心，加強應急管理，強調綜合管理;合理進行土地利用規劃，重視城市洪澇災害發生的風險；工程措施與非工程措施相結合，重視非工程措施的長遠效應；充分利用信息技術，提高預警預報能力；攔沙清淤與泥沙資源化相結合，提高河道及區域洪澇調節能力；建立政府—企業—公眾共同參與的管理模式。

南美洲；洪澇災害；應對模式；啟示

一、南美洲洪澇災害現狀及成因

1.南美洲洪澇災害現狀及特征

（1）洪澇災害總體概況及典型洪澇災害

南美洲大部分地區位于赤道附近，屬熱帶雨林和熱帶草原氣候區，全洲降雨充沛，容易發生暴雨型洪水，尤其是當厄爾尼諾現象發生時，南美洲多條江河流域洪水并發，山洪及泥石流對人民生命及財產安全造成極大威脅，特別是亞馬孫流域面臨著更為嚴峻的洪澇災害風險。在安第斯山脈腳下，則存在融雪型洪水。南美洲的阿根廷、智利等地區具有多樣性氣候與水文條件，不同地區年平均降雨變幅很大，降水的年際年內變化也很顯著，容易出現洪水與干旱交替發生的現象。在過去的幾十年中，由于氣候變化和人類活動的影響，南美洲洪水的量級與頻率都有所增加，阿根廷東北部的巴拉那河流域等地區，洪水的洪量、持續時間、淹沒范圍與災情都是極為嚴重的。另一方面，南美洲存在過度城市化現象，到2000年，城市化率已達78%，2002年，巴西城市化率高達82%。如此高的城市化侵占了大量洪泛區，城市化與河流渠道化還增加了洪峰流量、洪水的頻率與量級，使南美洲面臨嚴峻的洪澇災害問題。

（2）洪澇災害基本特征

南美洲洪澇災害具有以下特征：①洪水類型多是暴雨型洪水。②洪水發生范圍越來越廣，某些干旱的地區如巴西東北部，也面臨洪澇災害的威脅。③城市洪澇災害形勢嚴峻，對經濟社會造成的損失極大；內水外排不暢，外水缺乏有效阻擋，一旦發生暴雨事件，城市形成洪澇災害的可能性增大。④南美洲河流易發生全流域性洪水，如亞馬孫河、拉普拉塔河等跨國河流，經常發生全流域性洪水。⑤河道、水庫泥沙淤積嚴重，使調洪蓄洪能力降低，洪澇災害發生的可能性增加。⑥隨著經濟社會快速發展，洪澇災害帶來的損失呈增加趨勢。

2.南美洲洪澇災害成因

（1）洪澇災害多發的氣候與地理背景

在南美洲，約2/3的土地位于熱帶濕潤地區，這些區域受赤道低氣壓帶的控制，來自海洋、經過暖流上空的信風深入內陸，形成世界上面積最大的熱帶雨林（亞馬孫熱帶雨林）氣候區。全洲降水充沛，年降水量在1000mm以上的地區約占全洲面積的70%以上，亞馬孫流域年降雨量多在1500～2500mm之間，具備發生暴雨型洪水的自然條件。

南美洲厄瓜多爾與秘魯北部等地區直接受ENSO（厄爾尼諾—南方濤動）影響，當厄爾尼諾現象發生時，南美洲西岸由干燥轉為潮濕，秘魯及智利皆曾因此出現罕見的大洪水，造成許多人傷亡，財物損失非常慘重。

（2）全球氣候變化的綜合影響

一方面，以南美洲北部暖波動為主要特征的氣候變化導致降水量和降水的時空分布隨之變化，森林恢復不力、調洪湖泊面積大幅度減少等生態系統惡化問題，海平面上升降低了河流排水入海的速度，使洪澇災害增多、損失增大。另一方面，氣候變化使南美洲極端降雨事件頻繁發生，在氣候轉暖期間特大暴雨型洪澇災害呈波動性加劇發展趨勢。另外，氣候變化導致南美洲南部的阿根廷、玻利維亞、秘魯等多個國家遭遇多年罕見的寒冬，當春季氣溫驟升，安第斯山脈冰雪大量融化，易發生融雪性洪水。

（3）脆弱的工程與非工程體系

南美洲防洪除澇工程體系存在較多薄弱環節，工程的設計標準相對于新的洪澇災害發展形勢來說太低，對其進行改進或修葺面臨一系列困難。在與洪水長期斗爭的過程中，南美洲雖然形成了一些應對洪澇災害的經驗模式，但管理仍存在缺陷，相對于氣候變化下洪澇災害發展形勢存在一定的滯后性。防洪除澇工程體系和非工程體系存在的風險，加大了洪澇災害發生的可能性，同時也使洪水對經濟社會和自然生態系統造成的損失增加。

二、南美洲洪澇災害應對模式及存在問題

1.總體應對模式——與洪水共存

阿根廷的Victor Pochat先生在“水旱災害與管理”國際研討會上作了題為 “阿根廷洪水管理的若干經驗”的報告，強調了“與洪水共存”的戰略思想。協調各省之間的行動，將傳統的工程措施 （堤防、分洪道、水庫）與非工程措施（例如早期警報，合理的土地利用規劃，劃定特大洪水期間人、畜轉移的地帶等）結合起來。在工程措施中，強調重點保護區防洪工程的長期投資計劃，建造避難場所并配以應急設施，改進房屋的耐淹性等；在非工程措施中，更強調適應洪水以獲其利（肥沃的沉積土壤、發展漁業的表層營養物、地下水的補給等），制定國家防洪法，進行洪水風險的區劃，發展民營洪水保險等。

2.城市洪澇應對模式與措施——干支流協調管理，工程措施與非工程措施相結合

隨著南美洲城市化進程加劇，無限制的城市化對防洪的壓力越來越大，主要表現在：城市及其周邊的綠化面積大量減少，降低了對洪水的阻擋作用；城市化不透水層妨礙雨水自然滲透到地下，大量地表水成為徑流沿街道和建筑物流下，增大了徑流量；城市規劃沒有考慮城市的地形，加大了洪澇災害發生的風險；城市發展完全忽略了城市的自然排水系統，這些自然排水系統被巨大的建筑群堵塞。

庫里蒂巴都會區（RMC）位于巴西南部的巴拉那州，此區域的洪水主要有兩種類型：城市化造成的洪水和河流運輸能力小而造成的洪水。城市化導致庫里蒂巴洪水流量增加到開發前的6倍。城區有大量的渠道用于排泄洪水，渠道的建設導致城市的建設費用巨大；河流運輸能力小導致洪水的發生（主要是因為洪泛區被人為占用，橋梁、土堆等城市基礎設施阻礙徑流，低效率的排水工程）。

為處理庫里蒂巴都會區的各種環境問題，世界銀行資助其建立了衛生規劃組織。洪水管理項目作為其中一個重要組成部分，其目的是在城市自身的限制條件下，以減少洪水造成的經濟社會損失為前提，制定洪水管理措施。具體如下：

（1）干流采取的主要工程措施

將都會區內的伊瓜蘇河洪泛區作為滯洪區保護起來，同時規劃了一個寬300～1000m，面積約20km2的公園，將曾經在公園居住的居民安置到其他地區。公園的一邊是渠道，另一邊是伊瓜蘇河，渠道和公園的修建同時進行。渠道限制了居民的居住，減少了土地開發，同時增加了伊瓜蘇河的泄洪能力。

此地區大部分土地由州購買，并以最少的費用進行開發，部分區域被保護起來作為濕地，改善支流水質的同時增加了蓄洪量。

（2）支流采取的主要工程措施

都會區的城市排水整體計劃（UDMP）按以下原則進行：在支流上建設市區公園，削弱上游地區可能增加的洪峰流量；在支流流經的縣，根據各自情況，執行縣的規章制度，對新的規劃、建設項目加強管理。

為了讓所有的縣都參與到UDMP中來，政府采取了相應的經濟刺激和法律約束措施，即加強水法的效力，市區內所有可能影響徑流變化的開發活動都必須得到許可才允許進行；建立專門基金，為各縣加入UDMP提供資金援助。

（3）城市排水綜合管理措施

①合理規劃土地利用方式。城市內部或靠近城市的小流域中，根據其具體條件，對居住和開發進行合理規劃。為規避洪水的影響，規劃中預留一定的公共用地，保證它們不會受到侵占。

②完善相應法律制度。制定洪峰流量增加時的排水規范，加強洪泛區的土地利用管理，增加保護區和已建設排水控制地區的稅收，根據各地條件制定相應的法律，并加強現存法律的效力。

③加強公眾參與。城市排水設施和需求采用公眾投票的方式來決定；在城市排水系統的建設過程中，通過NGO代表為各階段的計劃和方案建立公共咨詢機構；提高公眾對城市化給城市排水所帶來影響的認識。

④開發預警預報系統。都會區負責洪水管理的州立機構（SUDHERSA）開發了一個洪水預警系統，由雨量站和水文站的遙測和傳送系統將降雨和水文數據傳送到預警系統中心，然后采用數學模型對主要河網進行洪水預報和預警。

3.工程措施應對模式——骨干工程調蓄與流域綜合治理相結合

（1）利用大壩防洪

巴西在圖庫魯伊和庫魯阿—烏納等河流上修筑的一系列大壩，對防洪有一定作用。對于巴西的大型水電項目來說，主要準則就是溢洪道的設計規模要使大壩失事的機會盡可能減小。在南美洲，選擇設計入庫洪水過程線的現行做法因項目不同而不同，每個項目一般都以自身的價格來作出分析，同時還考慮確定實際入庫洪水過程線的決定性自然因素，如流域大小、極端的氣象條件、支流的特殊地形等。

（2）改造引水壩

秘魯為減少洪水造成的災害損失，對引水壩進行改造，采取的主要措施有：減少上游泥沙淤積，增加堰的泄洪能力，防止對下游堆石湖堤的沖刷，精心制訂閘門操作管理計劃。

4.河道洪水應對模式——河道清淤與泥沙資源化相結合

拉普拉塔河兩大源流巴拉那河和烏拉圭河水量充沛，富含泥沙，使拉普拉塔河泥沙淤積量每年可達600萬m3，形成眾多沙洲和淺灘。將水土保持、攔沙、沖淤、抽泥、清淤、導流、建閘等工程措施與泥沙資源化結合起來，如將泥沙當做肥料、建材等，發揮其興利除害的功能。

5.投融資模式——政—經—企相結合模式

巴西政府成立了世界上不多見的位于內陸的馬瑙斯自由貿易區，采取各種減免稅收的優惠政策，引來大批國內外投資，建立起商業中心、旅游文化中心，使這里成為一個巨大的 “自由市場”。為了帶動整個亞馬孫河流域，特別是中西部的發展，巴西政府規定，自由貿易區每年必須以其收入的一部分作為無償援助，支援周圍地區建立工業、農業、科學、文化事業，還規定自由貿易區要支援國內科研機構，以開展對亞馬孫河流域發展問題的研究。自由貿易區的成立，不僅促進了流域的綜合開發利用，又能夠為洪澇等自然災害的管理、災后重建提供資金支持。

6.南美洲洪澇災害應對模式的不足

①缺乏以流域為基本單元的洪澇災害應對模式。南美洲諸國在應對洪澇災害的問題上，基本是以行政區為單元，存在“多龍管水”現象，不利于流域的整體發展和管理效率的提高。

②風險管理不到位。洪水風險管理是數據和信息收集，風險評價，選擇性評估，制定各種減輕、控制、接納風險或對風險進行重新分布的政策，并保證政策高效實施的過程。而南美洲的洪澇災害仍然以常態管理為主，缺乏以風險管理為核心的綜合應對措施。

③防洪資金保障不足。南美洲諸國都屬于發展中國家，沒有足夠的經濟實力為防洪提供專門資金，只有當洪澇造成既成損失后，政府才會發放救災資金，不利于防患未然。

④沒有建立政府—企業—公眾共同參與的管理模式。政府、企業、公眾等不同利益主體的合作，能夠加大政策的執行力度，提高行動效率。南美洲各國雖然重視公眾參與，建立了各種公共咨詢機構，但缺乏政府—企業—公眾共同參與的管理模式，不利于根據最新形勢和發展情況對政策進行調整。

⑤部分防洪工程標準太低。當降雨量增加為原來1.1倍的時候，100年一遇的工程會變為50年一遇～60年一遇；當雨量增加到原來1.2倍的時候，100年一遇的工程將變為40年一遇。隨著極端降雨事件的增多，部分防洪工程標準已嚴重降低，加大了洪澇災害的破壞力度。

⑥缺乏完善的數據監測系統。對發展中國家的城市來說，缺乏有效的水文數據是一個長期存在的問題，導致許多工程設計不當且耗資巨多。有效的城市排水規劃和洪水預警預報都需要完善的數據收集系統和有效利用數據的方法的支撐。

⑦城市排水系統效率不高。城市化使徑流量增大，同時破壞了天然的排水系統，而城市排水管道又建設不足，很大程度上增加了洪澇災害發生的可能性。

三、南美洲旱澇災害管理模式對我國的啟示

1.以洪澇災害風險管理為核心，加強應急管理，強調綜合管理

南美洲和我國目前的洪澇災害應對模式是在將部分地區洪澇風險降低的過程中，發生了風險的轉移，影響到整個生態系統的整體和長遠利益。因此，在進行洪澇災害管理時，應以整個流域為管理單元，以風險管理為核心，合理統籌上下游、左右岸、干支流、城鄉間的風險與利益關系，采取規避、降低、分擔風險，增強風險承受能力，提高風險預見能力，健全風險應急能力，避免人為加重風險等多重策略，進行風險預測、評估、分析和應對。同時需加強應急管理體制的建設，寓危機管理于常態管理之中，并以立法為切入點，明確各相關部門在應急行動中的責任與義務，避免“多龍管水”。制定不同等級的應急預案與啟動標準，開展全民的應急訓練。在緊急情況下，根據災害等級和范圍，統一指揮，協調行動，采取強有力的措施保護公眾生命及財產安全。

2.形成“與洪水共存”的基本理念，在降低社會和自然生態系統脆弱性的同時，適度承擔風險

洪水是自然生態系統的一部分，其發生、發展具有一定的生態作用，人類應正確處理與洪水的關系，在還洪水以空間的同時，適度承擔風險。防洪減災的本質屬性是在人類與洪水相互競爭生存與發展空間的矛盾對立中尋求平衡點，并以此為中心建立防洪減災對策和有效措施。在洪水管理中，適度承受一定風險以合理利用洪水資源，有助于水環境的改善，是可持續發展的必然需求，也是水旱災害管理的重要內容。如巴西更強調適應洪水以獲其利（肥沃的沉積土壤、發展漁業的表層營養物、地下水的補給等）。

3.合理進行土地利用規劃，重視城市洪澇災害發生的風險

我國同南美洲諸國一樣，快速的城市化使洪泛區被大量占用，且排水系統落后，對城市安全造成很大威脅。要明確劃分洪泛區、蓄滯洪區、河道以及防洪規劃保留區等不同防洪標準的保護區，根據洪水風險的性質和程度，對不同的土地利用類型進行相適應的國土規劃，界定各區域適宜的、限制的或禁止的土地利用行為。另外，應編制災害風險圖，針對各城市情況制定相應的管理條例，保證土地利用規劃的有效實施。巴西為了預留足夠的行洪區，將曾經在公園居住的居民安置到其他地區。阿根廷對洪泛區的管理目標是“改變對工程措施的依賴性，對洪泛區的發展實施土地利用管理”。我國部分地區可以借鑒這種模式。

4.工程措施與非工程措施相結合，重視非工程措施的長遠效應

要從以工程措施為主，向工程措施與非工程措施相統籌的管理手段轉變。隨著工程規模的不斷增大，極端事件頻發，工程自身的一些副作用也日益顯現，應更為科學合理地規劃、設計、建設、管理與運用水利工程體系，實施全面的工程檢測，從最弱的環節開始補修，尤其是注意改造排沙設施，實現現有設施永續經營，充分發揮其除害興利的綜合效益。

將工程措施與法律、行政、經濟、技術、教育等非工程措施有效結合起來，促進水利工程體系的建設與管理，不斷降低旱澇災害的風險與承載體的脆弱性，增強社會承受風險與恢復重建的能力。例如，對城市新規劃項目的防洪量、排水設施等進行嚴格規定，以不增加徑流為基本原則；對于已存在的建筑，可以通過發放補助、降低稅收等措施強制對其進行改造。

5.提高預警預報能力，充分開發和利用3S技術

根據區域旱澇災害的發生、發展規律，應用旱澇預警的多指標體系對旱澇進行早期識別與評估，并發布旱澇發生、發展和終止階段的全過程預警預報信息。其中，正確處理預警預報精確性與快速應急響應之間“此消彼長”的關系是提高預警預報能力的關鍵。

充分利用3S等新技術對旱澇災害進行風險的預報與評估。RS、GIS、GPS為我們提供了強大的數據庫及與旱澇災害相關信息，可為了解災害情況、進行風險評估、制定防災減災措施、進行土地利用規劃提供可靠的數據支持。

6.建立政府—企業—公眾共同參與的管理模式

在防災減災過程中，政府的力量是有限的，全社會公眾、媒體與非政府組織的共同參與是不可替代的，應建立政府—企業—公眾不同利益相關方共同管理的模式。南美洲一些國家將不同類型洪水的形式、不同規模洪水的淹沒范圍等信息公之于眾，并通過媒體、非政府組織等方式對公眾進行防災教育和訓練，經實踐證明這是增強全社會風險意識和提高公民自救能力的有效手段。

7.攔沙清淤與泥沙資源化相結合

我國河流，尤其是黃河，泥沙豐富，對河道及水庫等防洪除澇工程體系造成不利影響，應在采取水土保持、攔沙、沖淤、抽泥、清淤、導流、建閘等工程措施的同時，對水沙資源優化配置，實現泥沙資源化，如南美洲拉普拉塔河，將泥沙當做肥料肥田，當做建材筑堤，發揮其興利除害的功能。

[1]丁一匯，任國玉，石廣玉，等.氣候變化國家評估報告[J].氣候變化研究進展，2006（1）.

[2]劉九夫，張建云，關鐵生.20世紀我國暴雨和洪水極值的變化[J].中國水利,2008（2）.

[3]Yamamoto R,Sakurai Y.Longterm intensification of extremely heavy rainfall intensity in recent 100years[J].World Resource Res，1999（11）.

[4]程曉陶.加強水旱災害管理——國際社會治水方略調整的共同趨勢[J].中國防汛抗旱，2005（1）.

[5]王義成.世界洪水管理理念與實踐[M].北京：中國水利水電出版社，2009.

[6] 程曉陶,吳玉成,王艷艷，等.洪水管理新理念與防洪安全保障體系的研究[M].北京：中國水利水電出版社，2004.

責任編輯 張金慧

Responsive-modes to floods in the South American and the experiences with reference to China

Geng Simin，Yan-Denghua，Feng Jing，Hao Cailian，Lilixin,Yin Jun

Some responsive-modes have been established which are useful to China at present： the comprehensive response.Through comparing the experiences and weakpoints in South America and the development trend of floods in China,the con ception of“coexistence with floods” was established in China’s integrated response to floods in the future.The vulnerability of society and ecosystems should be decreased and proper risks should be taken at the same time.With the core of risk management of floods,emergency management should be enhanced and integrated management should be addressed.The land is supposed to be used rationally and great attention is paid to urban flood disaster. The engineering measures and non-engineering measures should be connected together and the long-term effects of non-engineering measures should be placed great importance on.Early warning and forecasting capabilities need to be improved with the assistance of information technology.Sediment dredging and sediment resourcization should work together to improve the ability of flood regulation.What’s more, management mode of government - business - public participation canbe constructed on the basis of this.

South America；floods；responsive-mode；reference

國家重點基礎研究發展計劃（973計劃）項目（編號：2010CB951102）。

TV122

A

1000-1123（2011）11-0053-04

2010-11-04

耿思敏，碩士研究生，主要從事水資源與水環境綜合調控研究。