抗旱服務組織社會化保障體系建設若干問題探討

李金茹

（河南省農田水利水土保持技術推廣站，450003，鄭州）

抗旱服務組織社會化保障體系建設若干問題探討

李金茹

（河南省農田水利水土保持技術推廣站，450003，鄭州）

抗旱；保障體系；建設；探討

一、河南省抗旱服務組織發展歷程

河南省抗旱服務組織建設與發展大致經歷了三個階段：第一階段是從20世紀80年代后期至90年代中期，為形成期。1991年10月，國務院《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》中，提出了“加強農業社會化服務體系建設，是深化農村改革，推動農村有計劃商品經濟發展的一項偉大事業，對于穩定和完善以家庭聯產承包為主的責任制，健全雙層經營體制，壯大集體經濟，實現小康目標，促進農業現代化，具有極其重要而又深遠的意義”。以此為契機，河南省抗旱服務組織如雨后春筍般涌現，有力地推動了水利基層社會化服務網絡建設的發展。這一階段河南省基本完成了縣級抗旱服務組織的組建工作，初步構建了全省抗旱服務組織的框架。第二個階段是1996—2003年,為發展壯大期。1996年，財政部、水利部、國家防總頒發了《抗旱服務組織建設管理暫行辦法》，是在總結我國抗旱服務組織發展積累經驗的基礎上，較早推出的抗旱服務組織規范性管理文件，為我國抗旱服務組織健康發展提供了制度保障。同年，國家防辦和財政部農業司決定在全國開展縣級抗旱服務隊示范縣試點建設，聯合制定了《抗旱服務隊示范縣建設驗收標準》，通過示范帶動作用，鼓勵和扶持了一大批縣級抗旱服務組織，推動了抗旱服務組織的蓬勃發展。90年代后期，縣鄉機構改革中，鄉級專設的水利站被撤并，農村水利設施的管理、技術推廣、抗旱灌排機具供給等基層服務缺位，對縣級抗旱服務組織服務需求的依賴性日益增強，縣級抗旱服務組織乘勢而上，發揮設備、技術、物資供應的優勢，建立了以縣級抗旱服務組織為依托，以鄉級抗旱服務分支機構為紐帶，輻射村組的抗旱基層服務網絡，深受農民的歡迎，初步形成了物質與技術有機結合的新型的抗旱服務體系。這一時期，河南省有19個縣級抗旱服務組織通過創建達到 “抗旱服務隊國家級示范縣”驗收標準，得到中央財政扶持。第三階段是2004—2011年，為提高期。2004年，財政部、水利部、國家防辦聯合制定了《抗旱服務組織建設管理辦法》，規范抗旱服務組織的建設與管理，進一步推動了河南省抗旱服務組織健康快速發展，形成了以抗旱服務隊國家級示范縣為核心，以普通縣建設為基礎，以鄉級抗旱服務分隊為紐帶，以村級抗旱小組和農民合作組織為依托的抗旱服務網絡體系。2010年12月31日，《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》中提出，著力推進縣鄉兩級防汛抗旱服務組織建設，為抗旱服務組織的發展提出明確的指導方針。2011年年初，國家下達河南省特大抗旱經費25200萬元，用于支持126個縣級抗旱服務隊購置抗旱設備補助，為縣級抗旱服務隊的持續發展奠定了堅實的物資技術基礎。

20年來，河南省各級抗旱服務組織，堅持面向農村基層，為農民提供優質的抗旱排澇物資設備和技術服務，在歷次的抗旱減災工作中，發揮了不可或缺的作用，真正成為活躍在全省農村抗旱減災戰線上的一支突擊隊。2010年年底統計資料顯示，河南省共有抗旱服務組織1118個，其中省級抗旱服務中心1個，市級抗旱服務中心6個，縣級抗旱服務組織142個，鄉鎮級抗旱服務組織976個。全職在編人員3226人，倉儲面積47382m2，固定資產11937萬元，抗旱澆地能力6135 hm2/d，應急送水能力796 t/次。

二、抗旱服務組織建設成效

1.抗旱服務組織體系架構基本形成

經過多年建設，已初步形成了省市縣鄉村五級抗旱社會化網絡服務體系。省級抗旱服務中心和省農田水利水土保持技術推廣站實行一個單位兩塊牌子，實現資源優勢互補，發揮綜合協調、行業管理、技術指導的作用。省轄市抗旱服務中心，大多掛靠在農水推廣機構或防汛抗旱辦公室，發揮綜合管理和業務指導的作用。縣級抗旱服務組織形式大體分為四種類型：單獨存在的抗旱服務隊占總數的40﹪，同打井隊實行一個單位兩塊牌子的約占30﹪，同防汛抗旱辦公室實行一個單位兩塊牌子的約占10%，同防汛機動搶險隊、水利工程隊及物資站實行一個單位兩塊牌子的約占20%。鄉村的抗旱服務組織大致有四種形式：鄉鎮抗旱服務分隊掛靠在鄉農業綜合服務機構，作為縣級抗旱服務組織的分支機構和服務網絡的節點，發揮縣鄉抗旱服務組織與農民之間的紐帶作用。村級抗旱服務組織，主要由農民自發組成的供水協會、農機合作社、水利機具專業戶組成，作為縣鄉抗旱服務組織的補充，發揮直接為農民提供抗旱機具和服務的網絡終點作用。

2.服務功能多樣化

河南省各地抗旱服務組織在發展中不斷拓寬服務功能，充分發揮自身的技術人才與設備優勢，建立起以抗旱服務為主，融合防洪搶險、農田抗旱技術推廣的多種功能，形成了一專多能、自成一家的新型服務組織。一是發揮拉水、打井、清淤、流動泵站等大型設備的優勢，在旱澇嚴重的關鍵時刻，響應快，拉得出，集中聯動打抗旱攻堅戰的功能；二是實時為農民提供以解決作物用水和農村飲水困難為主的流動澆地和生活應急送水服務的功能；三是利用抗旱物資倉儲和零配件銷售門市部的優勢，為農民提供質優價廉的抗旱物資配送和售后維修服務等，發揮物資供應主渠道功能；四是開展小型水源工程建設的勘測、設計、施工技術服務的功能；五是發揮技術人才優勢，對農民進行技術培訓，推廣使用抗旱新技術的功能；六是實時為各級領導和農民提供抗旱信息和技術咨詢服務的功能；七是與產糧大戶及鄉村集體合作，開展股份制或股份合作制抗旱工程建設，增強農業抗災的功能；八是防汛機動搶險功能；九是排澇救災的功能。

3.豐富多彩的服務方式

河南省各地抗旱服務組織因地制宜地采取靈活多樣的服務方式，為農民提供抗旱服務。一是直接為困難農戶、飲水困難的村組提供流動澆地、遠途拉水等服務；二是有組織有計劃地向整建制的鄉鎮或村配送抗旱物資裝備服務；三是通過與分布在鄉村的水利機具專業戶、供水合作社、農機合作社簽訂契約的形式，依托它們為農民提供水泵、噴灌、修井等抗旱機具的租賃維修服務；四是通過培訓、示范帶頭作用引導農民科學抗旱等；四是在通過設立的物資門市部，為農民提供抗旱物資銷售、維修、技術咨詢、新設備推廣等服務。

4.改革了抗旱資金使用方式，提高了資金使用效率

抗旱服務組織建立前，各級財政、水利部門安排的抗旱經費像撒胡椒面一樣，只能用于油電費等一次性補助。這些資金的使用形不成固定資產，不能長期發揮作用，結果是“旱情年年有，經費年年撥，抗旱設備年年無”。近年，財政、水利部門在安排抗旱資金時，有重點地扶持抗旱服務組織，將相當比例的抗旱補助經費用于抗旱服務組織購置物資設備，形成固定資產的積累，對發揮長期的抗旱效益、提高抗旱資金的使用效率、增強抗旱服務組織的抗旱減災能力等，投入產出比值效益明顯。

5.多種經營，滾動發展

縣級以下抗旱服務組織大多屬于自主經營、獨立核算、自負盈虧的經濟實體，各地抗旱服務組織在提供優質抗旱服務的同時，注意發揮自身的設備、技術優勢，通過開展多種經營，增強了自身的實力。經營范圍包括水利機具的銷售租賃、灌溉設備維修、打井、修井、渠道清淤、小型農田水利施工、節水工程的規劃設計等，服務領域也由過去單純的為農業種植業抗旱服務轉向了為農、林、牧等大農業服務。不但豐富了服務內涵，而且走出了一條一業為主、多業輔助、互為補充、滾動發展的路子。為抗旱服務組織補充經費不足、改善職工條件，提高抗旱服務能力，起到助力器的作用。

三、制約抗旱服務組織發展的因素

1.缺乏常態化的投入機制

抗旱服務組織在成立之初的宗旨是“便民、解困、服務”，經營以保本微利為主，自身積累十分有限，僅靠微薄且難以收到的抗旱服務收入，維持人員工資和正常的運轉費用。近年，各級財政、水利部門對基層抗旱服務組織的建設基本沒有投入，造成設備老化、人員流失，服務功能減弱的問題，已成為制約基層抗旱服務組織發展的瓶頸。

2.難以做到抗旱有償服務

財政部、水利部、國家防總頒布的 《抗旱服務組織建設管理暫行辦法》明確規定，抗旱服務組織在兼顧社會效益和經濟效益的前提下，按照“保本微利”的原則合理收費。抗旱服務組織的服務范圍主要是農業和農村，服務對象是農民，而旱災比較嚴重地區的農民，其農業收益也相對較低，再加上連續遭遇旱災，農民無力支付微薄的抗旱服務費；還有相當一部分基層干群認為，服務隊是代表國家和政府的，應該無償服務；還有一些縣級領導，考慮政治影響，只要求抗旱服務隊提供及時有效的服務，但過后又不能給予一定的補償，造成旱時有命令、旱后無人問的尷尬局面。

3.抗旱設備老化嚴重急需更新

各級抗旱服務隊的抗旱設備，均為建隊之初所購置，經過十幾年的運行，大多已難以繼續使用，使抗旱服務隊的服務能力大打折扣。由于各級財政比較困難，直接投入抗旱服務隊的資金較少，很難維持人員工資和設備的維修保養，使得抗旱服務不到位，從而進一步失去市場。

4.農村生產經營體制影響抗旱服務規模發展

各地抗旱服務組織已初具規模，但由于受農村生產體制形式的制約，還存在設備偏少、規模偏小、抗旱服務設備和手段尚不夠現代化等問題。目前一家一戶的種植模式，無法使用大型的灌溉設備進行灌溉服務工作，而使用小型的灌溉設備必然會提高農業灌溉成本，增加農業生產的投入。因此，目前農村生產經營體制制約了抗旱服務規模發展。

四、抗旱服務組織發展趨向

隨著城鎮化的深入發展，農村興起的土地流轉趨向，正逐步取代以家庭聯產承包責任制為主要內容的雙層經營體制模式，土地向種糧大戶集中，規模化經營程度不斷提高，以村組為單元的抗旱服務組織形式正在被以種糧大戶為龍頭的農業合作聯合社，農業機械專業合作社所替代的新形勢下，及時調整發展方向，重點加強鄉級抗旱服務分支機構的作用，以為農民合作組織和農民提供抗旱節水技術指導為重點，以抗旱水源管理、防汛機動搶險、排澇為主要服務內容，進一步加強和完善抗旱服務組織的功能建設，充分發揮其抗旱減災的作用，重點做好以下幾方面工作：

1.加強對抗旱服務組織的行業管理

河南省將根據財政部水利部頒布的 《抗旱服務組織建設管理辦法》《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》的精神，制定“河南省實施 《抗旱服務組織建設管理辦法》細則”“河南省抗旱服務隊省級示范縣創建指導標準”等系列管理文件,為抗旱服務組織的正規化、規范化建設和健康發展提供制度保證。

2.進一步完善抗旱服務組織體系

經過多年建設，河南省已經形成了省、市、縣、鄉、村五級抗旱服務網絡，但各地發展極不平衡，特別是鄉級服務組織生存面臨較大困難。今后的發展方向是以省市級抗旱服務組織為龍頭，以縣級抗旱服務組織為依托，以鄉鎮片站為紐帶，將民間具有一定實力的抗旱大戶通過契約的方式組織起來，發揮農村抗旱協會、互助會、服務社等各類抗旱協作組織作用，發揮點多面廣覆蓋范圍大的優勢，更好地為農民排憂解難，降低抗旱成本，使得廣大農民從抗旱協作組織中得到實惠，逐步實現自我管理、自我約束、自我發展。

3.提高配置效率，重點提升縣級抗旱服務組織應急抗旱減災能力

縣級抗旱服務組織是抗旱服務體系中的重要環節，也是縣級人民政府組織抗旱的主力軍，在各級投入有限的情況下應重點扶持，以提高其應急抗旱能力和抗旱服務水平。為提高資金和資源使用效率，應將抗旱服務隊、防汛機動搶險隊、水利物資倉庫、水利工程隊進行有效整合，做到遇旱抗旱，遇澇排澇，遇險搶險，抗旱節水技術推廣一體化，最大限度地發揮人員、技術和庫存機械設備的作用，為抗旱服務組織增加收入創造條件。

4.開展多種經營

抗旱服務組織在搞好抗旱服務的同時，要堅持抗旱服務與多種經營有機結合，廣開經營門路，豐富服務內涵，走“一業為主、多業輔助、互為補充、滾動發展”的路子。提倡、鼓勵、幫助服務隊參與市場競爭，在小型水利工程規劃設計、施工，打井，洗井，修庫挖塘，應急水源工程建設等小型工程項目和灌溉設備維修，節水設備、各種零配件的經營銷售等方面給予政策扶持，增強自身造血機能，促進服務隊不斷發展壯大。

5.建立常態化的投入機制

按照分級負責、扶優扶強的原則，建立長效的資金扶持機制。各級財政在年度預算中要專項列出抗旱服務組織補助經費，通過以獎代補的形式，鼓勵那些成效顯著的抗旱服務組織，購買物資裝備，增強實力。通過對職工的社會保障支出進行補助，幫助解決職工的后顧之憂。通過安排新技術推廣和培訓經費，支持行業持續發展。

6.引入競爭機制

積極推動抗旱服務組織省級示范縣創建活動，本著發展一批、穩定一批、淘汰一批的原則，定期開展抗旱服務隊評比活動，對工作開展好的抗旱服務組織通過以獎代補的形式給予重點扶持，表現差的退出抗旱服務隊伍管理序列，促使各級抗旱服務組織在創先爭優、優勝劣汰的競爭中，提高服務質量和技術水平，成為名副其實的農民群眾所依托、所喜愛的水利社會化服務組織。

7.規范經營

通過對抗旱服務組織的收費許可，制定合理的取費標準，創造良性的發展空間。按照保本微利的原則，進一步規范收費程序，制定與當地相適應的抗旱服務基本收費標準，建立起通過多種經營市場化運作取得收入，補償應急抗旱中的無償支持或保本微利出現的財務損益的基本經營模式，為維持隊伍的運行、提高設備的循環利用率、實現保值增值，提供制度支持。

[1]國務院.關于加強農業社會化服務體系建設的通知[R].1991.

[2]財政部，水利部.抗旱服務組織建設管理辦法[R].2004.

[3]中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定[J].中國水利，2011（4）.

責任編輯 韋鳳年

C916

B

1000-1123（2011）11-0036-03

2011-05-10

李金菇，高級工程師。