我國應急調水補償機制的初步探討

張海濱，蘇志誠，宋建軍

（1.重慶市巴渝水利規劃院，401147，重慶；2.中國水利水電科學研究院，100038，北京；3.國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所，100038，北京）

我國應急調水補償機制的初步探討

張海濱1，蘇志誠2，宋建軍3

（1.重慶市巴渝水利規劃院，401147，重慶；2.中國水利水電科學研究院，100038，北京；3.國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所，100038，北京）

隨著全球氣候變化和人類活動的加劇，干旱、突發性水污染等事件對我國城市水源地、濕地、河湖水系等威脅越來越大，實施應急調水是應對此類事件的有效措施。在分析我國應急調水現狀及存在問題的基礎上，對應急調水及其補償機制內涵、應急調水補償制度框架及其相關問題進行了初步探討，為規范我國應急調水工作和進一步開展應急調水補償機制研究奠定了基礎。

應急調水；補償機制；框架

近年，隨著人口增加、城鎮化進程加快和經濟社會的快速發展，水資源短缺現象日趨嚴重，加上受全球氣候異常的影響，我國局部性、區域性的干旱災害頻繁發生，突發性水污染事件也時有發生，因干旱和突發水污染導致缺水而實施應急調水頻次增加。應急調水有效保障了干旱或突發水污染期間城鄉供水安全、糧食安全和生態安全，但目前對應急調水補償還沒有明確的概念，亟待加強相關問題的研究。

一、應急調水的內涵和分類

1.應急調水內涵

應急調水是指應對發生嚴重干旱或突發事件所造成的緊急缺水而實施的臨時性應急水量調度，以緩解缺水帶來的城鄉生活、工農業生產和生態環境等問題。在干旱情況下，所有用水者的用水指標都要按比例削減，這種削減是沒有補償的，只有在改變了正常的供水計劃，將水量調出區用水指標內的水量應急調給受水區的時候，才認為這種調水損害了水量調出區合法的用水權益，需要對此進行經濟補償。應急調水與其他已納入規劃、計劃實施的調水有原則上的不同，應急調水是解決非常態的、不可預見的缺水問題。應急調水具有臨時性、短期性、一次性、隨機性等特點。應急調水的臨時性、短期性、一次性特點主要體現在調水方式、調水期限、調水量、調水水源等方面，均是根據應急對象需要與供水方的可能性，通過有關方面臨時協商確定的，是一次性的短期行為。由于嚴重干旱的發生和水污染事件突發等均具有隨機性和不可預測性，因此應急調水工作也具有隨機性。

通常應急調水具備如下特征：受水區發生嚴重干旱缺水或遭遇突發性水污染事件，地區生活生產用水受到巨大的威脅，嚴重影響地區經濟與社會穩定；受水區區域供水水源喪失調節能力，受水區水源無法得到保障；受水區區域按正常調度方案調度無法緩解缺水危機；水量調出區將指標內用水調給受水區，兩者原有權利義務關系發生變化。

2.應急調水分類

通過對我國已實施的應急調水案例進行歸納總結，目前應急調水原則上可分為純公益性、準公益性和經營性三種類型。純公益性的應急調水是指國家和政府為了解決某些地區臨時用水危機而實施的對水量調出區沒有任何經濟補償的應急調水，甚至于連調水過程中產生的費用都由國家和政府來承擔。這種調水的性質就是公益性的，例如，在我國早期特定的社會背景下 （例如計劃經濟模式），為了解決用水矛盾所采取的一些應急調水工程。準公益性的應急調水是指國家和政府為了解決某些地區的用水危機而實施的對水量調出區給予適當經濟補償的應急調水。調水過程中產生的費用由受水區承擔，同時，對水量調出區由于調水產生的損失，由受水區給予適當的經濟補償，這種補償相對于調水實際損失來說往往較少。我國近年所實施的應急調水就是準公益性的，這種調水既充分考慮了國家和政府為了維護社會穩定和人民利益的社會公益性，同時也適當體現了水資源的經濟價值和水權的隸屬關系，是我國在目前社會發展階段普遍采取的調水方式。經營性的應急調水是指受水區完全按照水資源的經濟價值、水權的隸屬關系以及社會主義市場經濟規律對水量調出區進行補償的應急調水方式，這種調水方式是純經營性的市場行為，但是鑒于水資源是一種特殊的資源，在目前發展階段，我國不太可能完全按照經營性的模式實施應急調水。

二、我國應急調水存在的問題分析

1.應急調水的管理機制不完善

從我國已實施的應急調水工作來看，在管理機制上仍存在責任分工不明確、管理體制不健全、缺乏有效的監督和制約機制等問題。

2.應急調水費用分攤模式不合理

目前，實施應急調水的經費一般都包括工程建設投資、輸水管理經費、引水水資源費三部分，投資模式屬中央與地方匹配，且中央投資比例較大，這在一定程度上減輕了受水區的資金壓力，但也往往造成非受水區對中央投資的期望值過大，用水與供水方在投資、水價等問題上存在爭議和糾紛。

3.應急調水補償方式不明確

現有應急調水過程中基本沒有補償的明確概念，一般采取水資源費的方式進行補償，這不利于應急調水實施的長效推行。

4.應急調水工程體系不完善

通過對已實施應急調水的分析，發現應急調水輸水工程存在諸多問題，例如河道不暢、卡口較多、河道排污現象嚴重、河渠墾殖等等，限制了引水的規模和能力。

5.應急調水缺乏預案支持或預案發揮作用不明顯

在以往應急調水過程中，各級管理部門通常沒有調水預案，即使制定了預案也普遍存在科學性和可操作性不強等問題。

6.應急調水的損失評估和效益分析手段缺乏

通過對我國已實施的各類應急調水的分析發現，由于技術水平的限制，基本上未對應急調水所造成的損失和所產生的效益進行過全面的分析評估。

三、我國應急調水補償機制框架初步研究

1.建立應急調水補償機制的基本理念

目前的技術手段還無法消除應急調水的可能性，應急調水會在一定時期內長期存在，長期的無償調水將給水量調出區造成難以承受的損失。為此，在調水中獲益的地區及產業應適當給予受損地區或產業一定的經濟補償，保證各方面生產和生活的正常進行。建立應急調水補償機制能為應急調水補償提供技術保證和制度保證，通過受益者對受損者的合理補償，利用經濟杠桿的調控作用，平衡調水各方權利和義務，最大限度地消減應急調水的負面作用，實現效率與公平的兼顧?；诠伯a品理論、外部性理論和環境資源價值理論，分析我國水資源總體配置情況和應急調水特點，綜合國內外研究成果，從我國應急調水實際工作出發，提出應急調水補償機制的基本框架。

2.建立應急調水補償機制的基本思路和原則

（1）基本思路

堅持科學發展觀，以人為本，保障居民飲用水安全，以保護生態環境，促進人與自然和諧，實現流域或區域可持續發展為目的，以流域水資源綜合規劃為基礎，落實生態環境保護責任，厘清相關各方利益關系為核心，發揮政府主導和市場機制作用，建立符合中國國情的應急調水補償機制基本框架。

（2）基本原則

一是堅持“誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的基本原則。厘清應急調水補償責任主體，確定應急調水補償的對象、范圍。二是堅持政府引導與市場調控相結合的基本原則。要充分發揮政府在應急調水補償機制的引導作用，制定并完善政府調節、規范市場經濟的政策法規，引導建立多元化籌資渠道和市場化運作方式。三是堅持因地制宜、積極創新、突出重點、循序漸進的原則。積極總結借鑒國內外經驗，結合流域各水系和地區的特點，探索建立多樣化的應急調水補償方式，創新機制。

3.應急調水補償機制的基本框架

建立應急調水補償機制，應在厘清應急調水的目的、性質和類別的基礎上，進一步明確不同目的、性質和類別的應急調水補償主體、補償對象、補償內容和標準、補償方式、以及補償資金來源等。

4.建立應急調水補償機制的有關問題

目前，我國已經發生的應急調水主要有以下幾種情況：一是解決因干旱引發的城鎮飲用水短缺的應急調水。造成城鎮飲用水短缺的原因有可能是遭遇嚴重干旱或是城市飲用水水源受到污染，水質嚴重超標。二是緩解濕地、湖泊生態惡化的應急調水。其目的是解決我國主要濕地、湖泊生態保護區在遭遇嚴重干旱時維護其生態功能的最低需水。三是改善河湖水質（含水污染突發事件造成的水體污染）的應急調水。主要有兩種情況：因河流、湖泊周邊工業生產企業生產突發事故，造成水體嚴重污染；河流、湖泊城市段的水體遭受污染，產生富營養化和藍藻暴發。本研究針對以上三種情況分析研究建立解決應急調水補償機制的有關問題。

（1）補償主體

①解決因干旱引發的城鎮飲用水短缺的應急調水。補償主體主要是受益區地方政府和應急調水直接受益的用水戶。考慮在嚴重干旱年實施應急調水為受益地區的群眾生活、生產用水提供了安全保障，因應急調水直接受益的用水戶 （企業和個人）在此期間承擔高于常態情況的水價也是合情合理的，應列為補償主體之一。

②緩解濕地、湖泊生態惡化的應急調水。濕地、湖泊的功能具有明顯的公益性，補償主體應以國家或地方政府為主。同時，直接受益的當地政府也理應列為補償主體之一。

③改善河湖水質（含水污染突發事件造成的水體污染）的應急調水。按照“誰污染、誰付費”的基本原則，應急調水補償的責任主體理應是造成水體污染的企業、單位或個體。工業生產、企業生產突發事故造成水體嚴重污染，應急調水補償的責任主體應是造成水體污染的單位；河流、湖泊城市段的水體遭受污染和富營養化而采取的應急調水，由于造成水體污染的責任主體不明確，應急調水補償的責任主體只能是地方政府和中央政府。

（2）補償對象

應急調水補償對象包括流域機構、供水工程管理機構和受損失的地方政府或用水戶。應急調水的水源與接受補水的地區，可能同屬一個流域，也可能是不同流域；可能同屬一個行政管轄區域內，也可能是跨行政管轄區域的。

不同流域間的應急調水，補償對象可能是流域機構，也可能是供水的水庫管理機構，或者是因實施應急補水受到損失的地方政府或用水戶。

當應急調水的水源與接受補水的地區同屬一個流域，補償對象是被調水的水庫管理局或因實施應急補水而減少了發電效益的水電站、減少農業灌溉用水受損的縣（市）。

（3）補償方式

補償可因地制宜采用多種方式，如上級政府對下級政府進行補償，可用財政轉移支付、撥款；在同級地方政府之間，可采用撥款，也可采取建設項目、合作項目的方式進行補償。對企業的補償可直接撥款。

（4）資金來源

補償資金來源主要是地方政府財政和中央財政，包括中央財政通過轉移支付、撥款方式的救災、補助專項資金，以及有關部門設置的各類相關基金、社會救災資金等。

四、我國建立應急調水補償機制的建議

1.建立健全應急調水管理體制

鑒于應急調水的復雜性，應針對不同類型的應急調水，明確國家、流域、地方的職責分工，編制應急調水預案，逐步建立健全應急調水管理體制。

2.建立健全應急調水補償制度

遵循“誰受益、誰補償”和“公平、公正”的原則，逐步從法律法規的層面上建立健全應急調水補償制度，研究制定應急調水補償暫行辦法，適時出臺應急調水補償條例，使應急調水補償工作逐步走上法治的軌道。

3.建立應急調水和補償的評估制度

應急調水和補償的評估是對應急調水過程和補償機制的科學評估和總結，是改進應急調水工程和補償機制的前提。為了不斷完善應急調水工作，建立應急調水和補償的后評估制度十分必要。

4.完善應急調水費用和補償資金的財政投入政策

進一步完善應急調水費用和補償資金的財政投入政策，明確不同類型應急調水費用的中央和地方財政分攤比例以及補償資金的籌措方案。

5.進一步研究應急調水補償標準問題

應急調水類型復雜，應急調水對受水區產生的影響也是各不相同。因此，合理確定補償標準有一定的難度，建議繼續深入研究應急調水補償標準，為建立科學的應急調水補償標準體系奠定基礎。

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[6]金科，王船海，俞曉亮，林荷娟.引江濟太水量水質聯合調度模型在應急調水中的應用[J].中國水利，2008（1）.

責任編輯 邵自平

Preliminary study on the compensation mechanism of emergent water dispatch

Zhang Haibin,Su Zhicheng,Song Jianjun

With global climate change and increased human activities,drought and sudden water pollution incident has been a growing threat on our water sources,wetlands,lakes and other water systems.The implementation of emergency water dispatch is effective to deal with such incidents.Based on the analysis of the emergency situation and problems of water diversion in China,the compensation mechanism for emergency transfer and content of the framework of the emergency transfer compensation system and related issues are discussed,which is helpful to standardize the work of emergency water dispatch and further development of researches on compensation mechanism of emergency water dispatch.

emergency water dispatch; compensation mechanism; framework

張海濱，工程師。

TV68

C

1000-1123（2011）11-0007-03

2011-04-30