昔日“十年有九旱”今日“大旱無大災(zāi)”——我國首個新農(nóng)村水利扶貧試點貴州銅仁模式調(diào)查

姚潤豐，周芙蓉

（新華通訊社，100803，北京）

昔日“十年有九旱”今日“大旱無大災(zāi)”
——我國首個新農(nóng)村水利扶貧試點貴州銅仁模式調(diào)查

姚潤豐，周芙蓉

（新華通訊社，100803，北京）

新農(nóng)村；水利扶貧試點；銅仁模式

貴州省銅仁地區(qū)地處我國18個集中連片貧困地區(qū)之一的武陵山區(qū)腹地，是貴州欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā)程度最深和最邊緣的地區(qū)。2006年8月，水利部與貴州省把銅仁確定為我國第一個新農(nóng)村水利扶貧試點。記者近日采訪了解到，經(jīng)過第一輪規(guī)劃5年的實踐，以解決工程性缺水為突破口，通過大規(guī)模的水利工程建設(shè)、積極推進(jìn)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，銅仁初步建立起貧困地區(qū)支撐社會主義新農(nóng)村建設(shè)的水利工程體系和管理體系，昔日農(nóng)民只能“望天收”的狀況得到較好改善，脫貧致富奔小康的步伐明顯加快，水利扶貧在促進(jìn)農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境改善等方面發(fā)揮了重要作用。

扶貧試點掀起水利建設(shè)熱潮

200多萬人存在飲水不安全問題，10萬hm2耕地?zé)o水利設(shè)施依托，1／3的耕地因旱澇成災(zāi)……這是銅仁地區(qū)曾經(jīng)面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實。銅仁地區(qū)總?cè)丝?15萬人，28個少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?8.4%。全區(qū)人均占有水資源量3244m3，為全國平均水平的155%。但由于境內(nèi)屬喀斯特地貌，山高谷深，水低田高，降雨時空分布不均，加上長期投入不足，水利設(shè)施脆弱，有水不能保、有水不能蓄，導(dǎo)致這一地區(qū) “十日無雨就旱，五日下雨就澇”，大部分山區(qū)群眾耕作的是“望天田”，風(fēng)調(diào)雨順時還能基本解決吃飯問題，稍有旱情，貧困程度就加深。

2005年，“旱魔”再次席卷黔東，嚴(yán)重災(zāi)情激發(fā)了銅仁地區(qū)干部群眾治旱的決心。當(dāng)年11月，銅仁地委、行署提出“苦干十年，基本解決全區(qū)工程性缺水問題”，打響了一場聲勢浩大的興水治旱戰(zhàn)役。連續(xù)5個冬春，銅仁地區(qū)上百萬干群和10多萬民兵預(yù)備役人員奮戰(zhàn)治旱一線，掀起農(nóng)田水利基本建設(shè)熱潮。很多群眾感嘆，這種場面30多年沒看到了。

大旱促大治。2006年8月，水利部與貴州省確定銅仁地區(qū)為新農(nóng)村水利扶貧試點，這也是水利部在全國唯一實施的以地級行政區(qū)為單元的水利扶貧試點。水利扶貧試點圍繞扶貧開發(fā)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)兩大主題，計劃5年內(nèi)投入資金31.24億元實施水利基礎(chǔ)建設(shè)，幫助銅仁解決因水致貧的問題，同時探索在貧困地區(qū)水利發(fā)展支撐社會主義新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗，為其他同類貧困地區(qū)提供借鑒。截至目前，已累計投資39.78億元，是規(guī)劃總投資31.24億元的127%，啟動實施了9大類項目。行署專員夏慶豐說，“這幾年全區(qū)水利投入比新中國成立至水利扶貧前的總和還要多，水利建設(shè)項目之全、工程之多、規(guī)模之大在銅仁歷史上前所未有。”

扶貧試點掀起建設(shè)高潮，干旱山區(qū)逐步“解渴”。據(jù)銅仁地區(qū)水務(wù)局統(tǒng)計，5年來，銅仁地區(qū)人均有效灌溉面積從0.024hm2提高到0.039hm2，人均保灌面積從0.016hm2提高到0.023 hm2，已解決114.23萬人和362所中小學(xué)校飲水安全問題，超額完成人均有效灌溉面積0.033 hm2、解決90萬人飲水安全的計劃任務(wù)。

干旱山區(qū) “十年九旱”成歷史

印江縣杉樹鄉(xiāng)對馬村農(nóng)民譚卓念擰開水龍頭，看著清澈的自來水“嘩嘩”沖進(jìn)水缸，高興地對記者說：“從后山引來的泉水干凈衛(wèi)生，如今，我們喝的水就像城里人喝飲水機(jī)里的水一樣。”杉樹鄉(xiāng)屬典型的高山喀斯特地貌，水源極少，2007年以前，這個鄉(xiāng)有14個貧困村，1.7萬人飲水困難。杉樹村老村主任陳德貴回憶說：“過去由于干旱少雨，我們要到十幾里外去挑水。視水如油，一盆水要洗幾個人的臉，洗過臉的水還要留下來洗手、洗腳、喂豬，喝上清泉水、干凈水，是我們世世代代的期望。”

2007年杉樹鄉(xiāng)成為被列入第一批飲水安全工程試點，水利部門先后投入1067萬元，實施黃土村、對馬村、杉樹集鎮(zhèn)等14個農(nóng)村飲水安全項目工程，群眾積極投工投勞，興建水池、水窖、架設(shè)水管，干得熱火朝天。目前，這個鄉(xiāng)完成水源建設(shè)228處，修建水池水窖350個，鋪設(shè)水管96 km，為了加強(qiáng)管理還成立了用水協(xié)會，合理用水，安全用水，以水養(yǎng)水，解決了1.35萬人的飲水安全問題。

水利扶貧使山區(qū)抗御水旱災(zāi)害能力明顯增強(qiáng)。試點前，因為缺水銅仁市茶店鎮(zhèn)開天村村民種的是“望天田”。66歲的開天村田壩村民組土家族村民蔣慶林說：“那時，一旦晚上下雨，村民就在耕牛角上掛上燈籠抓緊時間開始打田。遇到旱災(zāi)，顆粒無收。2006年冬，政府組織在開天村修建了232口小水池，能補充灌溉全村133.33 hm2田土。”記者看到，蔣慶林家0.13 hm2水田旁修建了2口小水池，用水很方便。“兩池子水至少能頂兩個多月干旱天氣。”蔣慶林說。

大旱無大災(zāi)。地委書記廖國勛介紹，從水利部扶貧監(jiān)測評估數(shù)據(jù)來看，通過實施水利工程措施，銅仁受洪、旱、澇災(zāi)害影響人口較試點前減少了35.32萬人，降低了8.99%。橫向來看，在2010年的四季連續(xù)特大干旱災(zāi)害中，與其他地區(qū)相比，銅仁的旱情不輕，但受災(zāi)程度要小得多，特別是集鎮(zhèn)人飲受影響較小，這主要是近年來修建的大批水利工程發(fā)揮了重大作用。縱向來看，前年銅仁夏秋兩季的連旱，干旱天數(shù)比近年來旱情嚴(yán)重的2005年還多10天左右，但受旱總面積卻比2005年減少近5.2萬hm2，僅此一項，水利工程抗旱效益達(dá)4億元。

依托水利工程調(diào)結(jié)構(gòu)促增收

記者在江口縣民和鄉(xiāng)地落水庫灌區(qū)采訪時看到，清澈的水沿著修葺一新的U形灌溉渠源源不斷地流進(jìn)田間。村民肖元長說，“水利扶貧解決了我們的灌溉問題，農(nóng)田實現(xiàn)了旱澇保收。”地落水庫建于50多年前，因年久失修，灌溉能力減小，每到雨季發(fā)洪水，形成安全隱患。2010年，投入1100萬元實施的地落水庫除險加固和灌區(qū)配套工程，使保灌面積達(dá)到466.67hm2。2010年大旱，這個灌區(qū)農(nóng)作物增產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益達(dá)850萬元。

水興百業(yè)旺。有了水利工程依托，群眾積極開展種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變過去種玉米、紅薯的傳統(tǒng)習(xí)慣，發(fā)展商品農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。江口縣魚良溪村，以前種瓜種菜，不是被淹就是受旱，水利扶貧修了灌排水渠道后，下雨天水排得出去，干旱了又有水灌，這個村大面積發(fā)展西瓜、甘蔗、大棚蔬菜、果園，占總耕地面積一半以上，僅西瓜一項年產(chǎn)值達(dá)600萬元，人均年增收約1200元。據(jù)統(tǒng)計，2010年銅仁地區(qū)以烤煙、蔬菜、水果、中藥材為主的經(jīng)濟(jì)作物達(dá)24.93萬hm2，比 2005年增加 9.67 萬 hm2，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)增加值93.9億元，是2005年的1.68倍。同時，隨著水資源的優(yōu)化配置和保障能力的提升，二、三產(chǎn)業(yè)也競相激發(fā)了發(fā)展活力。2010年，全區(qū)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值160億元，是2005年的2.85倍；實現(xiàn)旅游總收入60億元，接待游客1000萬人次，分別是2005年的19.8倍和9.9倍。

“由于有效灌溉面積增加，糧食單產(chǎn)提高，群眾基本口糧得到保障，一方面，使農(nóng)民有條件調(diào)整和節(jié)約更多土地發(fā)展商品農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，有力促進(jìn)了土地規(guī)模化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，帶動農(nóng)民增收致富；另一方面，釋放了大量勞動力，全區(qū)常年轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力達(dá)75.5萬人，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的31.4%，年務(wù)工收入在32億元左右，占農(nóng)民工資性收入的1/3和新增農(nóng)民人均純收入的一半。”地委委員、行署副專員陳達(dá)新說，5年來全區(qū)農(nóng)民人均純收入由1700元提高到3182元；試點期農(nóng)村絕對貧困人口減少了41.15萬人（老口徑），貧困發(fā)生率由25.5%下降到17%，下降了8.5%。

湖南省地處中國中南部、長江中游南部，地處東經(jīng)108°47′～114°15′，北緯24°38′～30°08′，湖南省下轄13個市、1個自治州(122個縣、市、區(qū))，土地面積達(dá)21.18×104 km2，占中國國土面積的2.2%，在各省市區(qū)面積中居第10位。2017年末全省常住人口6 860.2萬人，其中，城鎮(zhèn)人口3 747.0萬人，城鎮(zhèn)化率54.62%，比上年末提高1.87個百分點。同時全省地區(qū)生產(chǎn)總值34 590.6億元，比上年增長8.0%。

水利扶貧在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收的同時，提升了群眾生活質(zhì)量，轉(zhuǎn)變了群眾消費觀念。記者采訪時看到，洗衣機(jī)、熱水器、電飯鍋、冰箱等以往只在城里使用的電器，現(xiàn)在農(nóng)村也逐漸流行。思南縣青杠壩村，不僅戶戶通上了自來水，而且有近一半以上的農(nóng)戶用上了熱水器，村民勞動回來就可以洗上熱水澡，過上與城里人一樣的生活。

春暖花開時節(jié)，記者在銅仁地區(qū)采訪時看到，溝渠、水池、山塘、水庫等各類水利工程遍布黔東山鄉(xiāng)，被當(dāng)?shù)厝罕娪H切稱為 “民心渠”“甘露池”“功德水”。“黨恩浩蕩，德政工程暖民心；飲水思源，清泉流進(jìn)千萬家。”這樣的“流芳碑”也隨處可見。經(jīng)過5年的水利扶貧試點，銅仁地區(qū)初步建立起貧困地區(qū)與社會主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的水利體系，也為其他同類貧困地區(qū)以水利發(fā)展支撐社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供了可供借鑒的經(jīng)驗。但銅仁地區(qū)歷史欠賬多，自然條件差，地方財政困難，基層干部群眾呼吁，將水利建設(shè)作為支撐貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要手段長期堅持下去。

四條經(jīng)驗探索水利扶貧新思路

水利部是第一批開展定點扶貧的10個中央國家機(jī)關(guān)單位之一。水利部副部長矯勇介紹，長期以來，水利部黨組始終把定點扶貧當(dāng)作重要的政治任務(wù)。在銅仁地區(qū)水利扶貧試點中，水利部和貴州省在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、建立機(jī)制、創(chuàng)新措施等方面探索了一條破解貧困山區(qū)因水致貧難題的新路。

——發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。在科學(xué)制定了5年水利扶貧規(guī)劃的基礎(chǔ)上，水利部、貴州省建立了部、省聯(lián)席會議制度和試點工作監(jiān)測評估等長效機(jī)制，在項目資金上盡可能傾斜和支持銅仁。水利部先后選派11名優(yōu)秀干部赴銅仁掛職，舉辦專題培訓(xùn)班10余次進(jìn)行智力幫扶，為水利扶貧試點工作的順利開展提供了組織和資金保障；地方各級黨政成立由政府一把手負(fù)總責(zé)的水利扶貧試點工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立水利工程管理體制改革聯(lián)席會議制度、地委委員分縣定點督察聯(lián)系制度、“兩代表一委員”視察制度、行政和技術(shù)干部雙線責(zé)任制、財政投入逐年增長機(jī)制、涉農(nóng)資金整合投入機(jī)制、水利扶貧工作成績考核機(jī)制，采取特殊人事機(jī)制加大外引內(nèi)培力度，加強(qiáng)水利人才隊伍建設(shè)。

——調(diào)動社會力量參與。銅仁地區(qū)充分調(diào)動社會力量參與水利建設(shè)和管理，在工程建設(shè)上，以小水電為主，通過招商引資等形式，吸引社會資金參與水利建設(shè)，5年來，招商引資小水電投入9.99億元，新增小水電裝機(jī)21.15萬kW；引導(dǎo)個人或聯(lián)體，出資修建灌飲小型水利工程，走市場化經(jīng)營管理模式，把水利工程商品化。在工程管理上，以集鎮(zhèn)供水為主，采取公司化經(jīng)營方式，由社會來管理和維護(hù)水利工程，實行“以水養(yǎng)水”，保證了工程有人管，長期發(fā)揮效益。

——強(qiáng)化群眾主體地位。銅仁堅持常規(guī)水利建設(shè)與大規(guī)模的群眾性冬春修農(nóng)田基本水利建設(shè)相結(jié)合，每年都大規(guī)模開展冬春群眾性農(nóng)田水利基本建設(shè)，通過一事一議，實行“民辦公助、先干后補、補資投勞、補物投勞”等形式，大力發(fā)動受益群眾投工投勞，調(diào)動受益群眾參與水利建設(shè)的積極性和主動性。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)群眾平均每年投工投勞200萬工日左右，充分發(fā)揮了主力軍作用。

——堅持體制改革配套。銅仁在體制機(jī)制改革上大膽探索創(chuàng)新，有效推動了水利工程長期發(fā)揮效益。一是加快推進(jìn)水務(wù)管理體制改革。在全省率先啟動了地、縣、鄉(xiāng)三級水務(wù)一體化管理改革，整合水利、供水、排水三大行業(yè)，實行最嚴(yán)格的水資源管理制度。二是開展水管單位體制改革。完成了全區(qū)67個基層水管單位和147個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站體制改革，開展了基層水管單位規(guī)范化建設(shè)，切實承擔(dān)起管水、護(hù)水、參與防洪減災(zāi)等職責(zé)。三是組建了994個農(nóng)民用水戶協(xié)會，通過互助合作，承擔(dān)起農(nóng)村水利工程的建設(shè)、管理和維護(hù)責(zé)任，初步探索了一條水利工程民主管理的路子。四是大力開展產(chǎn)權(quán)制度改革。對新建“三小”工程，實行“自建、自有、自用、自管”，將產(chǎn)權(quán)落實給農(nóng)戶或聯(lián)戶，有效增強(qiáng)了群眾對水利設(shè)施管理、維護(hù)、使用的主人翁意識，解決了工程有人建無人管的難題。

水利欠賬多，生態(tài)惡化局面未根本改變

水利扶貧試點5年來，不僅有效地抵御了旱澇災(zāi)害，保證了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，而且在防洪保安、能源開發(fā)、旅游事業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。水利扶貧監(jiān)評結(jié)果顯示，群眾對水利扶貧綜合滿意率達(dá)98%。但由于銅仁地區(qū)自然山體切割大，水利歷史欠賬多，工程性缺水問題仍然是銅仁面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實，水仍然是制約銅仁地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要瓶頸。

銅仁地區(qū)水務(wù)局局長汪世平說，目前全區(qū)還有133萬人飲水安全待解決，離“人人喝上安全水”的目標(biāo)差距很大；全區(qū)人均保證灌溉面積只有0.023hm2，遠(yuǎn)低于全國全省平均水平，按照“人均半畝口糧田”目標(biāo)，全區(qū)尚需增加保證灌溉面積3.33萬hm2；在現(xiàn)有的水庫中，仍有130座小（2）型病險水庫未整治；全區(qū)水土流失面積仍有8186 km2，生態(tài)惡化的局面沒有根本改變。

為此，水利部、省政府決定自2011年起，在銅仁地區(qū)開展第二輪社會主義新農(nóng)村建設(shè)水利扶貧，目前已完成規(guī)劃編制工作。根據(jù)規(guī)劃，未來5年，銅仁地區(qū)將以中央1號文件為指引，圍繞全面建設(shè)小康社會的總體目標(biāo)和“加速發(fā)展、加快轉(zhuǎn)型、推動跨越”的主基調(diào)，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、突出重點，上級扶持、地方統(tǒng)籌，建管并重、強(qiáng)化管理，因地制宜、注重效益，立足長遠(yuǎn)、建強(qiáng)隊伍”的基本原則，堅持“四個結(jié)合”，加快構(gòu)建“六大體系”，著力提升“三大效益”，計劃投資106.79億元，加速水利事業(yè)發(fā)展，為加快全區(qū)新農(nóng)村建設(shè)和群眾脫貧致富奔小康奠定堅實的水利基礎(chǔ)，為實現(xiàn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會更好更快發(fā)展提供有力的水利保障。

汪世平介紹，“四個結(jié)合”是堅持把新一輪水利扶貧規(guī)劃與 “十二五”發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合；堅持把新一輪水利扶貧規(guī)劃與“三位一體”規(guī)劃相結(jié)合；堅持把新一輪水利扶貧規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合；堅持把新一輪水利扶貧規(guī)劃與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略相結(jié)合。構(gòu)建“六大體系”是以骨干水源工程建設(shè)為重點，加快構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的水利保障體系；以人人喝上安全水為目標(biāo)，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的供水保障體系；以解決農(nóng)村人均半畝基本口糧田為核心，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)灌排體系；以中小河流、病險水庫、山洪災(zāi)害等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)為基礎(chǔ)，加快構(gòu)建安全可靠的城鄉(xiāng)防洪保安體系；以水土保持、農(nóng)村水環(huán)境整治為契機(jī)，加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系；以改革創(chuàng)新為動力，加快構(gòu)建水利健康發(fā)展長效體系。提升“三大效益”是著力提升經(jīng)濟(jì)效益，著力提升生態(tài)效益，著力提升社會效益。

“民心工程”仍需加大扶持力度

記者在試點區(qū)采訪時，基層干部群眾呼吁，對這一能極大改善貧困山區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)山區(qū)群眾脫貧致富的“民心工程”，國家應(yīng)繼續(xù)加大扶持力度，徹底解決當(dāng)?shù)毓こ绦匀彼畣栴}。

一是銅仁由于特殊的自然地貌條件，地處深山區(qū)、石山區(qū)的大量的坡耕地，只能靠小水庫、小山塘、小提水和雨水集蓄利用工程來解決其灌溉問題，但這些小型工程多年來不能列入中央投資計劃，而地方無力解決，使這些極其需要通過解決灌溉問題來脫貧的地方得不到妥善解決。建議國家應(yīng)在投資政策上對像銅仁這種地區(qū)在小型水源建設(shè)、小型灌區(qū)配套、雨水集蓄利用工程上加大傾斜扶持力度。

二是對像銅仁這種目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展還相對滯后的西部落后地區(qū)，由于地方財力極其有限，在水利工程建設(shè)上地方無力進(jìn)行投資配套。建議中央能取消地縣在水利工程項目建設(shè)的地方配套資金。

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1000-1123（2011）11-0004-03

2011-05-31

姚潤豐，主任記者。