加大政策扶持和投入力度加快農村水電發展——農村水電與社會主義新農村建設調研

水利部副部長 胡四一

加大政策扶持和投入力度加快農村水電發展
——農村水電與社會主義新農村建設調研

水利部副部長 胡四一

根據部黨組關于深入基層開展調查研究的要求，最近，我和水電局、規計司、國科司等部門的同志就農村水電與社會主義新農村建設到湖南、重慶開展了專題調研，形成了調研報告，在總結兩?。ㄖ陛犑校笆晃濉鞭r村水電建設成效基礎上，分析了當前農村水電發展中存在的主要問題，提出了今后農村水電發展的建議。

一、農村水電建設成效顯著

改革開放以來，在國家政策引導和資金扶持下，通過治水辦電，開展水電農村電氣化縣和小水電代燃料工程建設，農村水電發展迅速。目前，湖南建成農村水電初級電氣化縣和水電農村電氣化縣122個，已建和在建的小水電代燃料項目25個，帶動湖南建設農村水電站裝機容量513萬kW，“十一五”期間年平均增長11.8%。重慶建成農村水電初級電氣化縣和水電農村電氣化縣62個，已建和在建的小水電代燃料項目19個，帶動重慶建設農村水電站裝機容量167萬kW，“十一五”期間年平均增長7.5%。

農村水電是我國電力供應的重要組成部分，從湖南、重慶兩?。ㄖ陛犑校┱{研的情況看，農村水電在促進農村特別是貧困山區農村經濟社會發展中發揮了十分重要的作用。

一是提高了農村電氣化水平。湖南桃源縣電氣化建設前后比較，鄉村的配變容量增加了38%，農村居民客戶端電壓合格率提高了2.6%，供電可靠率提高了3%。重慶武隆縣人均年用電量由2005年的544 kWh增長到2009年的1341 kWh，戶均年生活用電量由2005年的569 kWh增加到1453 kWh，供電可靠率和電壓合格率達98%。據統計，“十五”水電農村電氣化縣建設使人均年用電量增長了85.6%，戶均年生活用電量增長了72%。截至2010年年底，全國“十一五”水電農村電氣化縣新增和改造農村水電裝機容量近500萬kW，解決了90萬無電人口用電問題，戶通電率由2005年的98.8%提高到2010年的99.8%。

二是改善了農民生活質量。湖南省鳳凰縣官莊鄉大灣村村民韓景旺說：“以前上山砍柴，每天要翻幾座山，又苦又累，現在用電做飯一身輕?！敝貞c巫溪縣通過小水電代燃料工程建設，項目區農戶用電電價由0.52元/kWh降為0.26元/kWh，現在家家戶戶廚房里電飯鍋、電炒鍋、電水壺等一應俱全，干干凈凈。據統計，小水電代燃料工程已使全國100多萬農民改變了過去翻山越嶺砍柴，三餐圍著灶臺轉，煙熏火燎的舊習慣，開始了用電做飯方便快捷、干凈衛生的新生活，既大大減輕了農民負擔，又顯著改善了農民生活質量。

三是促進了農民增收。湖南桂東縣在各電站籌建時預留一定數額的股份用于當地村級集體組織入股和農民參股，全縣參股農戶8000余戶，占全縣農戶的16%，占股民總數的75%，入股資金3億元，占股金總額的50%。入股農戶每年可從電站入股中增加收入4500多萬元。目前投產的電站共安排就業850多人，每年支付工資1000多萬元。重慶巫溪縣在近5年時間，電站建設所產生的勞務費達8000多萬元。各地積極支持農民入股辦電，鼓勵農民在農村水電建設中打工，吸收有文化的農民在電站就業，拓寬了農民增收渠道。

四是促進了農村基礎設施建設。建設農村水電站，使封閉的山村有了電，供了水，通了路，改了廚，山區面貌發生了巨大變化。湖南永順縣“十一五”期間在農村水電建設中新建和改造鄉村公路218km，新增水電站庫容8616萬m3，解決了9.8萬人的飲水困難。重慶巫溪縣因農村水電工程而新建的鄉村道路總長約120km，方便了當地群眾的生產生活。“十一五”期間，全國農村水電建設共新增庫容149億 m3，增加機電排灌面積 400多萬畝（26.67萬 hm2），促進了中小河流的綜合治理。

五是促進了縣域經濟發展。農村水電在自身發展的同時，帶動了其他產業，促進了縣域經濟的快速發展。2009年，湖南桂東縣農村水電發電企業和供電企業繳稅5000多萬元，占全縣財政收入的55%。通過發展農村水電，帶動全縣工業增加值由1997年的0.55億元增長到2009年的2.89億元。2009年，重慶巫溪縣農村水電企業繳稅2200多萬元，占全縣財政收入的11%，通過農村水電建設，提高了全縣經濟總量。據統計，“十一五”水電農村電氣化縣地區生產總值年均遞增14.8%，財政收入年均遞增19.0%，均高于全國平均水平。2010年農村小水電提供的稅收達到78億元，成為當地財政收入的穩定來源?！笆晃濉比珖步ǔ伤娹r村電氣化縣432個，總投資280億元，其中中央投資15億元，相當于中央投資1元錢帶動社會投資18元。

六是促進了生態環境保護。調研組在湖南、重慶小水電代燃料項目區處處感受到一派青山綠水、林木蔥郁、鳥語花香的景象，森林植被得到有效保護，生態環境明顯改善。湖南鳳凰縣官莊小水電代燃料試點項目實施后，保護森林面積6.8萬畝（0.45萬hm2），減少水土流失面積1.9萬畝(0.13hm2）。重慶南川區小水電代燃料試點地區，代燃料戶每年少燒柴1.9萬t，保護林地5.4萬畝（0.36萬 hm2），使森林覆蓋率提高了2%。農村水電開發與水土流失治理、生態環境保護有機結合起來，鞏固了退耕還林、天然林保護等生態建設成果，提高了森林覆蓋率。2010年，全國農村水電發電量超過2000億kWh，相當于節約6900多萬噸標準煤，減少二氧化碳排放量1.75億t，有效促進了節能減排。

二、農村水電發展中存在的主要問題

1.與農民利益結合不夠

農村水能資源是我國貧困山區除土地、山林之外，農村集體和農民易于開發利用的最寶貴的資源。農村水能資源是國家的，但農民有靠山吃山、靠水吃水的觀念，有些民營企業開發農村水電后，當地農民不能從中得到直接的好處，既不能分享經濟收益，又享用不上廉價電，一些貧困地區農民除了電燈之外別的電器仍然用不起，有的電站建設重工程、輕移民、低補償，容易產生不穩定因素。

2.對生態環境保護重視不夠

農村水能資源是清潔可再生能源，但一些地方由于沒有科學規劃，加上監管不到位，的確存在無序開發、影響生態環境等問題。比如，媒體多次報道的岷江上游水電站大多為引水式發電，生態下泄流量不能滿足需要，有的還造成局部河道斷流和脫水。漢江上游部分河段開發程度超過流域生態環境承載能力，加上在施工時缺乏環境保護措施，施工棄渣堆積于河道內，侵占河道，影響了防汛安全和生態環境。

3.政策支持不夠

調研中一些地方反映，由于多種原因，國家的有關農村水電扶持政策沒有完全落實。一是“實現水電全額上網，同網同價”的政策沒有完全執行。農村水電發電量未能按可再生能源全額上網，上網電價偏低。2010年，全國農村水電上網電價平均為0.278元/kWh，比火電上網電價（平均為0.374元/kWh）低26%。湖南永順縣農村水電平均上網電價不到0.22元/kWh。二是信貸渠道不暢通。各地開發農村水能資源，很難申請到貸款。湖南的商業銀行只對裝機容量在2萬kW以上規模較大的水電項目才發放貸款，重慶絕大部分水電站投資依靠民間集資或信用聯社借貸。三是農村水電6%增值稅政策沒有很好地落實。湖南并入國家電網的電站還普遍實行17%的稅率。

4.國家投入不夠

2000年中央水利投資為108億元，其中中央農村水電建設投資為3億元，占2.8%。2009年中央水利投資為637億元，是2000年的5.9倍，而中央農村水電建設投資只有6億元，占中央水利投資的0.9%。另外，中央電氣化建設資金只有總投資的2%～3%，小水電代燃料目前實施規模只有規劃代燃料人口的1%左右，遠遠不能滿足需求。農村水能資源豐富的地區大多為少數民族地區和貧困地區，財政收入有限，經濟比較緊張，俗稱“吃飯財政”，用于發展的資金很少，自籌能力差，造成電氣化建設資金不足，在一定程度上制約了農村水電發展。

三、關于今后農村水電發展的幾點建議

針對農村水電發展中存在的問題，總結兩?。ㄖ陛犑校┑慕涷灒{研組認為，新的時期國家應更加高度重視農村水電工作，加大政策扶持和投入力度，扎實搞好惠農工程建設。

1.從戰略高度認識加快農村水電發展的重要性

山區是國家生態環境安全的重要屏障，也是水能資源的富集地。農村水能資源是山區人民群眾賴以生存發展的寶貴資源，對山區經濟社會發展和生態環境保護具有重要意義。據最新普查成果，我國農村水能資源技術可開發量為1.28億kW，到2010年年底已經開發5900多萬kW，開發率為46%，總體上來說仍有較大開發潛力，但發展不平衡，中東部地區發展程度較高，如廣東、福建、浙江等省和部分地區農村水電開發程度已達80%左右。西部地區開發程度相對較低，如新疆、西藏的開發程度只有13.73%和2%。開發利用農村水能資源不僅對解決邊遠山區無電缺電問題，改善貧困山區農民生產生活條件，繁榮農村經濟，具有重要作用，而且對保障國家能源安全，促進節能減排，實現可持續發展意義重大，建議充分認識農村水電建設的基礎性和公益性，從國家戰略高度認識加快農村水電發展的重要性，把加快農村水電發展落實到水利“十二五”規劃和水利中長期發展規劃中，落實到具體的行動中。

2.扎實搞好三項重點惠農工程建設

小水電代燃料、水電新農村電氣化和農村水電增效擴容改造工程是農村水能資源開發利用中的三項重點惠農工程，對加快農村水電發展，提高山區農民生活水平，增加農民收入，改善農村人居環境，促進農村經濟社會發展具有顯著效果，應扎實搞好建設，把利國利民的好事辦好。

（1）加快實施小水電代燃料工程

小水電代燃料工程符合時代發展潮流和農村水能資源開發利用方向，目標任務明確，群眾一致歡迎和支持。小水電代燃料建設既可增加清潔可再生能源的開發，促進節能減排，保護生態環境，又可改善農民生活條件，改變農民精神面貌，還可擴大建材、機械、家用電器等的消費，拉動內需。近幾年的中央一號文件都要求“擴大小水電代燃料建設規模”。建議重點在農村水能資源開發程度較低的西部地區，按照規劃要求，擴大小水電代燃料建設規模，加快實施小水電代燃料工程，讓更多的農民早日受益。

（2）不斷推進水電新農村電氣化建設

建議在總結水電農村電氣化縣建設經驗的基礎上，按照社會主義新農村建設的要求和農村水能資源不同開發程度地區的工作重點，建立與農民利益緊密結合的體制和機制，不斷推進水電新農村電氣化建設，積極引導和帶動農村水能資源科學有序開發，解決貧困山區無電缺電問題，進一步提高農村電氣化水平，促進山區農村生產發展。

（3）盡快啟動農村水電增效擴容改造工程

20世紀90年代以前興建的農村水電站大都嚴重老化失修，水能資源利用效率低，普遍存在安全隱患，建議重點在農村水能資源開發程度較高的中東部地區，按照全面規劃、統籌兼顧、綜合改造、注重實效的要求，明確目標任務，規范建設和補助標準，建立農民受益的農村水電挖潛改造體制和機制，在試點基礎上，盡快啟動農村水電增效擴容改造工程，大力開展農村水電挖潛改造，提高水能資源利用效率和效益，消除安全隱患，保障山區人民生命財產安全。

3.建立農民增收的長效機制

建議探索建立農民投工投勞投資入股增加收入的機制，鼓勵項目所在地農民參與農村水電工程建設，通過提供勞務、增加就業和提供原材料等方式增加收入；鼓勵農民利用征地補償金入股或利用土地使用權合作經營，參與電站建設，還可鼓勵和引導當地農民投資和小額信貸入股，直接享受收益分紅增加收入。在小水電開發難度越來越大、社會投資熱情越來越低、與農民利益結合越來越弱的情況下，建議探索建立由國家投資開發一些農村水能資源，國家投資收益直接分配給當地農民的機制，探索建立水能資源開發使用權入股用于農民增收的機制，拓寬農民增收渠道，在增加清潔可再生資源開發的同時，促進山區農民穩定增收和脫貧致富。

4.制定和完善農村水電法規政策

農村水電發展迫切需要法律保障和國家政策扶持。一是建議加快“農村水電條例”立法工作，把農村水電工作納入法制軌道，為農村水電健康穩定發展提供法律保障。二是建議國家落實可再生能源法相關規定，全額收購農村水電上網電量，上網電價按可再生能源法合理定價，或與火電實行同網同價。三是建議國家出臺信貸支持政策，加大對貧困山區農村水能資源開發的信貸支持，降低貸款門檻，安排政策性專項貸款支持農村水電建設，解決貸款難問題。四是建議國家進一步明確小水電企業增值稅執行6%稅率的政策，對電網企業因此增加的稅負明確解決辦法，增強政策的可操作性。五是建議國家對農村水電供電地區農網改造給予大力支持，不允許借農網改造無償劃撥農村電力資產的行為，切實保護地方和群眾利益。

5.增加農村水電投入

建議“十二五”期間加大對小水電開發建設的支持力度，大幅增加小水電代燃料中央財政投入，在水電新農村電氣化建設中爭取把中央投資占項目總投資的比例提高到10%～20%。小水電代燃料工程和水電新農村電氣化工程是中央補助投資的地方項目，在加大中央投入的同時，應足額落實電氣化、代燃料省級配套資金，加大省級地方財政投入，加快小水電代燃料和新農村電氣化建設，讓更多的貧困山區農民受益。

6.加強農村水電生態環境保護

針對一些農村水電站影響生態環境的情況，建議始終堅持在保護生態的基礎上有序開發農村水電的方針，首先從源頭上加強中小河流水能資源開發規劃和管理，統籌協調好發電與防洪、供水、灌溉、生態和環境保護等的關系，明確重點開發、優化開發、限制開發和禁止開發區，科學合理確定開發程度和開發方案，把生態環境保護切實落實到規劃理念和規劃方案中。二是加強建設期間的生態環境保護，認真落實農村水電建設項目環境影響評價制度，嚴格實行水土保持方案審批制度，做到環境保護設施、水土保持設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。三是加強運行期間的生態環境保護，對已建成電站實行有利于生態保護的工程調度方式和運行方式，服從水資源統一調度和管理，建立政府主導、行業自律、輿論監督、社會參與的生態環境保護監管體制，探索建立生態補償機制和環境恢復治理責任制。四是加強對生態環境影響的宣傳引導，大力宣傳農村水電在整體上、宏觀上對節能減排和保護生態環境的有利影響，客觀地分析可能帶來的負面影響；大力正面宣傳農村水電保護生態環境的典型，爭取社會各界的理解和支持，為農村水電發展營造良好輿論氛圍。

（調研組其他成員：田中興、陳明忠、陳群香、邢援越、朱壽峰、李如芳、許德志、汝 楠）