我國小型水庫管理中的問題及對策

范連志，張小會，李俊輝

（1.水利部水利建設與管理總站，100038，北京；2.水利部綜合事業局，100053，北京；3.湖北省水利廳，430072，武漢）

水庫作為我國防洪保安工程體系與水利基礎設施的重要組成部分，多年來在防洪、灌溉、供水、發電、改善生態環境等方面發揮了巨大作用。截至2009年年底，我國共有86353座水庫，數量居世界之首，其中小型水庫81847座，約占全國水庫總數的95%。這些小型水庫大部分建于20世紀的50—70年代，受當時經濟條件、技術水平、建筑材料、管理體制等方面的限制，絕大多數小型水庫存在著建設標準偏低、工程質量差、管理設施不配套等問題。1998年洪水過后，國家通過實施大規模的病險水庫除險加固工程建設和水管體制改革，極大地改善了一部分小型水庫的硬件和軟件。然而，由于長期受“重建輕管”思想影響，再加上管理制度不健全、管理模式和手段落后等原因，小型水庫管理中存在著諸多問題，直接或間接影響到工程安全和工程效益的充分發揮。

一、小型水庫潰壩統計分析

小型水庫已成為我國防洪保安工程體系的薄弱環節。據不完全統計，1980—2006年期間，我國共有575座小型水庫發生潰壩。其中，小（1）型水庫88 座，小（2）型水庫 487 座，小（2）型水庫潰壩占小型水庫潰壩總數的84.7%。27年間，小型水庫平均潰壩為21.3座/a，其中 1980—1989 年、1990—1997年分別為29.2座/a和27.3座/a，1998—2006年降至7.2座/a。

1980—2006年期間，一些年份洪水災害較嚴重，給水庫安全帶來很多不利影響。根據相關文獻中《中國水災年表》 記載，1980年、1981年、1982年是洪災較重的年份，1991年長江流域和淮河流域發生局部洪災，1994年松花江流域發生較大洪災。以1981年和1994年為例，分析如下：

1981年小型水庫潰壩104座，其中小（1）型 18 座，小（2）型 86 座。

1994年小型水庫潰壩58座，其中小（1）型 4 座，小（2）型 54 座。

在1980—2006年期間已潰決的575座小型水庫中，有壩型數據的水庫是529座，其中土壩501座，土石混合壩7座，堆石壩5座，拱壩、重力壩及漿砌石壩共16座。

二、小型水庫存在的主要問題

1.水庫存在安全隱患

主要表現在三個方面：

（1）長期維修養護不到位、更新改造不及時，使水庫大壩、溢洪道、輸水洞等主體工程出現不同程度的損壞，裂縫、滲漏等問題突出；閘門、啟閉機等金屬結構超期服役，銹蝕、變形、止水破壞、漏水嚴重等問題普遍存在。

（2）除險加固項目建設未按設計完成、除險加固設計方案漏項或不合理，致使水庫除險加固不徹底，存在影響水庫安全運行的遺留問題。

（3）為增加經濟效益，在水庫工程管理和保護范圍內修建魚塘、房屋等違章建筑，從事采礦、采砂、種植等危害大壩安全的活動。

2.調度管理工作不規范

（1）水庫調度運用規程不健全。相當一部分水行政主管部門和水庫管理單位對水庫調度運用規程的重要性認識不到位，未編制水庫調度運用規程；有些水庫雖然編制了水庫調度運用規程，但內容不全面，未上報上級主管部門審批；有些水庫在庫容、徑流量、泄洪能力、下游河道安全泄流量等特性指標發生重大變化后未及時修訂水庫調度運用規程。

（2）年度調度運用計劃不全面，內容缺乏針對性。尤其是水庫防汛調度運用計劃不夠細化，可操作性不強，沒有充分考慮工程安全狀況、水庫的蓄泄能力、水庫下游河道防洪工程系統及其保護對象、流域自然地理、水文氣象條件和經濟發展狀況等因素，導致調度方案不合理，當水庫遭遇大洪水時，無法及時給調度決策提供科學合理的調度方案，導致防洪調度工作存在盲目性。

（3）水情雨情和洪水預報未進行分析或分析不及時。一些水庫洪水預報工作滯后，對水庫流域內的暴雨洪水和水庫蓄水情況分析不及時，不能及時提出在不同降雨量、不同洪水情況下的水庫洪水調度預案，導致水庫洪水調度工作比較被動。

（4）水庫調度工作無專人負責，工作總結不及時，技術資料和檔案不整理、不歸檔。

3.日常管理工作不到位

（1）工程巡視檢查工作不規范。部分水庫未制定巡視檢查制度，日常巡視檢查和年度巡視檢查的項目及內容不全面，檢查頻次不符合要求；檢查記錄填寫不規范，隨意性大；檢查人員發現異常情況和重大問題時，沒有按要求進行記錄并及時上報主管部門。

（2）大壩監測和水情雨情自動預測預報系統、防汛道路、備用電源和通信等管理設施設備不配套或老化、損壞嚴重，影響運行和防洪安全。部分水庫雖然開展了部分監測 （觀測）工作，但存在監測（觀測）工作內容開展不全面、過程不連續、頻次不滿足要求等問題，導致監測（觀測）結果不連續、不完整；部分水庫未對監測（觀測）資料進行分析和整編，或存在分析深度不夠、整編內容不全面等問題，從而導致監測（觀測）工作不能為工程管理提供可靠的技術參數。

（3）對工程巡視檢查、安全監測發現的問題，未及時進行處置和維修養護。

4.水庫管理單位安全應急管理意識薄弱

大部分水庫管理單位對大壩安全應急管理的重要性認識不足，重視不夠，缺乏必要的安全應急管理意識，存在麻痹僥幸心理，未編制水庫大壩安全管理應急預案或編制不完善，也未報請有關部門進行審批。應急管理培訓、宣傳工作不到位，未開展突發性安全事件應急演練。安全管理人員應急管理知識匱乏，保障工程安全、維護公共安全和防范與處置水庫突發性安全事件的能力較差。

5.水庫管理技術力量薄弱，人員素質偏低

大多數水庫工程地處山區，工作條件和生活條件較為艱苦，福利待遇差，經過長期培養、鍛煉成長起來的業務骨干紛紛外流。一些不具備水庫管理專業知識的人員進入水庫管理隊伍，致使部分水庫管理單位長期存在人員結構不合理、技術素質偏低、管理和責任意識不強等問題。

6.水庫運行管理制度不健全

各地或各水庫管理和專業技術水平差別較大，制定的水庫運行管理制度廣度和深度參差不齊。相當一部分水庫存在規章制度不健全和內容不完整、可操作性差等問題。

7.“兩項經費”不能足額落實到位

部分省份財政比較困難，資金缺口大，人員經費和工程維修養護經費難以按批復的數額足額落實到位。有些地方水利建設任務重，建設資金缺口大，不愿意調整支出結構，調劑部分水利建設資金用于工程維修養護，影響“兩項經費”的落實，無法滿足水庫的正常運行需要。

8.水庫確權劃界工作進展緩慢

水庫管理范圍跨行政區域、水庫周邊土地權屬復雜、缺乏專項經費等，使水庫確權劃界工作進展緩慢。部分水庫雖然已完成管理范圍和保護范圍的勘界工作，但一直未能取得土地使用證，導致工程管理難度加大。

三、加強小型水庫管理的對策

1.強化小型水庫安全管理

明確責任主體，全面落實安全管理責任制。應采取有力措施，確保落實小型水庫安全管理責任制，逐級、逐庫簽訂安全管理責任書，落實責任主體和安全職責。小型水庫責任主體可為縣級水行政主管部門成立的專職機構或鄉鎮水利站，真正落實專職機構管理、專職人員管理的要求。

全面開展小型水庫注冊登記和安全鑒定工作。全面開展小型水庫注冊登記工作，對小型水庫的基本情況、產權歸屬、安全管理狀況等進行普查，建立技術檔案，登記發證；全面開展安全鑒定工作，對三類壩水庫和安全管理不到位的水庫，采取汛期控制蓄水、限制運用和其他應急管理措施，確保水庫安全。

2.加強小型水庫管理隊伍的能力建設，全面提高管理人員素質

要大力開展全方位、多層次的業務培訓，組織對水庫管理人員的專業技術培訓，不斷提高水庫管理人員的專業素質和綜合能力。推行小型水庫管理崗位資格準入制度。制定資格準入條件，逐步實行小型水庫管理人員持證上崗制度。

3.加強小型水庫調度運用和應急管理工作

加強水庫調度管理。水庫管理單位應制定并不斷完善防洪預案，及時編制水庫調度規程和年度調度運用計劃，認真執行上級主管部門的調度指令，保證水情雨情信息和通信的及時、暢通。各級水行政主管部門要嚴格水庫調度規程和調度運用計劃的審批，保證調度工作的科學性和有效性，加強對水庫調度工作的監督檢查，對違反調度規則的管理單位和相關責任人要依法嚴肅處理。

加強水庫應急管理工作。水行政主管部門應督促水庫管理單位，制定和完善水庫大壩安全管理應急預案，定期進行培訓、宣傳和演練。建立可靠的通信聯絡和預報預警機制，確保水庫應急管理工作及時有效。

4.鞏固水管體制改革成果，狠抓“兩項經費”落實

應采取措施，繼續加大落實小型水庫水管單位基本支出和維修養護經費的力度，鞏固水管體制改革的成果。如開展水管體制改革“回頭看”、專項抽查等活動，摸清現狀；調整水利資金使用結構，保證一定比例的資金用于小型水庫工程維修養護；加強與政府和財政部門的溝通，創新經費投入渠道，爭取財政予以補貼或轉移支付等。

[1]譚政.關于我國水庫運行管理方式的探討[J].人民長江，2011（10）.

[2]陳純.淺談如何加強水庫管理工作[J].科技與生活，2010（14）.

[3]宋惠蘭.以隊伍建設促進水庫管理與發展[J].河北水利，2010（1）.