關于推進黃河立法工作的思考

李肖強

（水利部黃河水利委員會，450003，鄭州）

一、黃河立法的必要性

黃河在我國歷史發展和現代化進程中占有十分重要的地位，黃河的治理與開發，既要有效地控制洪水、妥善處理泥沙，又要合理配置和保護水土資源，還要特別重視和加強生態環境的建設和保護。但因開發目標不一和利益之爭，造成上下游、左右岸、地區之間、部門之間以及與相鄰流域之間的關系錯綜復雜，如果處理不好，將嚴重制約兩岸經濟社會的可持續發展，因此亟須制定相應的法律予以調整解決。

1.依然嚴峻的黃河防洪形勢需要法律手段來保障

黃河泥沙問題在相當長時期內難以根本解決，下游地上懸河的形勢將長期存在，這就要求黃河河道和堤防工程建設的規劃、審批應當有特殊規定，遇特大洪水，要從統籌國民經濟發展的角度權衡，進行防洪調度。黃河防洪與減淤對上中下游統籌提出了特別要求，需要協調好防洪、水土保持與控制性樞紐工程調度運用之間的關系。黃河下游防洪體系中，堤防、控導等防洪工程由流域機構管理，而灘區、蓄滯洪區建設以地方政府為主負責，需要規定流域機構和地方政府的職責分工和在防汛統一指揮中的關系。黃河洪水災害涉及范圍跨黃、淮、海三個流域的廣大地區，需要按受益和承擔義務相結合的原則建立防洪投入保障體系。黃河入海流路仍將長期維持“淤積—延伸—改道”的局面，河口治理與開發涉及地方、油田、軍隊等部門，缺乏協調、統一、有效的管理，需要相應的法律予以調整、規范。

2.日趨尖銳的黃河水資源供需矛盾和日益加劇的水污染問題需要法律手段來調整解決

目前黃河河川徑流開發利用率已達80%以上，不斷擴大的供水范圍和持續增長的用水需求，遠遠超過黃河水資源的承載能力，造成上中下游之間、地區之間供水矛盾加劇，工農業和城市用水與河道輸沙、防洪防凌、生態環境用水之間矛盾日趨突出。加上入黃廢污水排放量從20世紀80年代的20億m3增加到現在的42億m3，造成水質惡化、水體功能降低或喪失，對黃河供水區的用水安全和資源的可持續利用構成了嚴重威脅。造成黃河水資源供需矛盾尖銳和水污染加劇的原因，除自然因素外，還突出存在缺乏合理開發、優化配置及法規不健全、監督管理不力、水價機制不完善和節水意識淡薄等問題。隨著流域和沿黃地區經濟社會的快速發展，黃河流域將長期面臨水資源供需矛盾尖銳的嚴峻局面，需要從全流域的高度建立完善黃河水資源分配、水權及水權轉讓和水量調度機制、入河排污許可制度，以及征計收黃河水資源費、水費、水污染補償費等經濟調控和補償機制，并以法律的形式進行規范，實現黃河水資源的合理開發、優化配置、高效利用和有效保護。

3.水土流失尚未得到有效遏制，需要法律手段來強化

黃河的治理難在泥沙，無論是治理黃土高原的水土流失還是進行流域生態環境建設，必須對水土資源進行綜合治理與管理。黃河流域礦產資源豐富，資源開發與水土保持生態環境建設的矛盾尖銳，預防監督和管理力度不夠，邊治理邊破壞、一方治理多方破壞的問題在一些地方還相當嚴重，特別是20世紀80年代以來由于掠奪式地大規模開采露天煤礦和淘金等人為因素，造成本流域嚴重的水土流失問題，因此需要盡快制定專門法律，依法調整各方面的關系。

4.建立新型流域統一管理體制迫切需要加快黃河流域立法

黃河的治理開發不僅關系到區域經濟發展，而且關系到整個國民經濟的戰略部署，具有明顯的整體性、綜合性和關聯性。因此，必須兼顧防洪、水資源合理開發利用和生態環境建設，從戰略高度制定黃河治理開發的長期目標和中期目標，全面規劃，統籌安排，分步推進；必須在國家的統一領導和決策下，實行流域管理與區域管理相結合的制度，保證黃河治理開發各項措施的實施和總體目標的實現。

從目前黃河流域管理的現狀看，流域統一管理相對于區域管理還比較薄弱，流域立法滯后，黃河治理開發缺乏統一的行為規則；作為黃河流域統一管理主體的黃河水利委員會，在處理地區之間、部門之間的關系時，法律地位不明確，職能授權不到位，責權不統一，缺乏有效的行政監督、處罰和經濟調控手段，在履行職能時困難重重，難以協調、解決黃河治理開發中遇到的諸多問題。而地方立法往往超前于流域立法，在統籌考慮流域管理需要上存在難以擺脫的局限性，客觀上制約了流域的統一管理。

因此，亟須通過黃河立法，依法建立流域管理與行政區域管理相結合、事權劃分明晰、分級管理、職責明確的新型流域管理體制。

5.現有水法規不能完全解決黃河存在的特殊問題

自《中華人民共和國水法》頒布以來，國家相繼出臺了水土保持法、水污染防治法、防洪法等法律，為我國依法治河、依法管理奠定了基礎。但是，我國現行的水法律都是針對全國普遍情況而制定的，從協調流域整體水事關系的角度，尤其是黃河流域的統一管理和解決黃河治理開發中的許多特殊問題，都存在很大局限性。考慮到我國重要江河的自然特性和流域內社會經濟等方面存在的較大差異，制定一部普遍適用的流域管理法較為困難，從立法的必要性、可行性和緊迫性看，黃河立法是適宜的。

二、黃河立法的可行性

1.社會廣泛關注，具有良好的立法環境

黃河立法作為我國法制體系建設的一個有機組成部分，得到黨和國家的高度重視以及社會各界的廣泛關注。

近年，全國人大代表，全國政協委員，中國科學院、中國工程院院士以及國家有關部門、許多社會組織和團體、新聞媒體等，都呼吁加快黃河立法進程，運用法律手段解決黃河的問題。沿黃各省（自治區）也都要求通過立法加強黃河水資源的統一管理和調度，調整規范黃河治理開發有序進行。進入21世紀以來，黃河水利委員會將推進黃河立法作為一件大事來抓，完成了黃河立法前期工作16個專題研究和亞行技術援助項目。2005年3月十屆全國人大三次會議上有關代表提出的黃河立法議案引起了許多代表的共鳴。全國政協會議也提出了黃河立法的建議。

2.國內外流域立法實踐為黃河立法提供了可借鑒的經驗

通過立法加強流域管理，是國內外流域管理成功的重要經驗之一。1995年國務院制定的《淮河流域水污染防治暫行條例》，開創了我國關于大江大河流域管理立法的先例；浙江、新疆等省（自治區）制定的《浙江省錢塘江管理條例》《塔里木河流域水資源管理條例》等行政法規，為轄區內的河流管理提供了法制保障，表明在我國開展流域立法是可行的。從國外流域立法情況看，流域立法有多種形式，美國、澳大利亞、新西蘭等國家主要采取單一河流立法，如美國《田納西流域管理局法案》《特拉華河管理協定》《下科羅拉多河管理局法》，澳大利亞《墨累—達令河協議》，新西蘭《懷卡托流域管理局法》等；法國、西班牙等國家是通過水法對流域管理作出統一規定。國內外關于流域立法的經驗和技術，對于黃河立法具有很好的借鑒作用。近日，國務院出臺實施的《太湖流域管理條例》，更為加快黃河立法工作提供了動力。

3.黃河已有的管理經驗和政策、法規，為黃河立法奠定了基礎

黨和國家歷來重視黃河治理開發的規劃和政策、規定的制定工作。尤其是2006年國務院頒布了《黃河水量調度條例》，這是我國第一部大江大河水量調度行政法規，為緩解黃河流域水資源供需矛盾，確保黃河不斷流，提供了法律依據；沿黃各省（自治區）圍繞黃河治理與開發出臺了一些地方性法規和規章；黃河水利委員會也制定了一系列規范性文件。這些經驗及法規、政策、文件規定，在黃河治理開發中，都發揮了積極的作用，為黃河立法奠定了基礎。

三、黃河立法的基本原則與法律制度框架

1.基本原則

（1）可持續發展原則和協調發展原則

黃河流域管理應當從保護生態、維護環境和維持水文的完整性等方面確保流域經濟、社會和生態的可持續發展，為當代和后人提供最大程度的利益。

黃河流域管理要正確處理和協調黃河流域環境保護和經濟發展的關系，特別是發展生產、發展旅游、城鄉建設和保護生態環境的關系，應當保障流域內經濟、社會和環境的協調發展，統籌城鄉發展，統籌人與自然和諧發展，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

（2）綜合生態系統管理原則

在開發、利用、保護、治理和管理黃河時，要從黃河流域整體觀的要求出發，綜合對待生態系統的各組成成分，綜合考慮社會、經濟、自然（包括環境、資源和生物等）的需要，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政、市場和社會的調整機制，將對黃河資源環境的開發、利用與保護、治理結合起來，協調解決資源利用、生態保護和防治生態系統退化的關系問題，實現經濟、社會和環境等多元利益的共生和共進，促進人與人、人與自然的和諧相處。

（3）損害防范原則和風險預防原則

從事對黃河有環境影響的規劃和工程建設活動，應當依法進行環境影響評價，事前應當采取措施避免或減少其對黃河流域造成的污染和生態破壞。從事經過主管行政機關批準的有可能給黃河帶來環境損害的活動，應采用最佳的、可行的技術，將環境損害降到最低程度。

（4）共同但有區別的責任原則與合作原則

黃河流域的所有單位和個人都有合理利用、節約利用、保護黃河流域資源環境，以及防治環境污染和生態破壞的責任；大量利用黃河水、土、礦產資源和風景名勝資源的單位，經濟發達省、市的單位，直接造成和可能直接造成環境污染、生態破壞和資源耗損的單位和個人，應該承擔更多的防治環境污染和生態破壞的責任。依法承擔黃河流域管理職責的各級政府及其行政管理部門，應該認真履行其行政責任，同時應實行公務合作，共享信息，互相配合，共同做好流域管理工作。黃河流域的各級政府、各種組織、企業事業單位和個人要合作搞好黃河流域的綜合開發、利用、保護、治理及其管理工作。

（5）共享和合理分配黃河利益原則，特別是水資源的有序、有效和公平分享原則

在開發、利用、保護、改善和管理黃河水資源時，應統籌考慮各相關者的利益，保護當地居民和易受黃河流域管理影響的特別脆弱群體的利益，照顧少數民族的特殊需要，保證黃河流域的生態用水和環境用水。

（6）民主和公眾參與原則

黃河流域的政策、決策和重大項目，應該由黃河流域的所有利益相關者通過民主協商的途徑解決。建立健全公眾參與機制，保障公眾和社區居民有效參與黃河流域管理，保障可能受有關決策影響者參與決策制定的權利。

2.建議建立的法律制度框架

在遵循以上基本原則的基礎上，黃河立法工作需要建立相應的法律制度。其框架應為：

①完善流域管理與行政區域管理相結合的管理體制和運行機制；②完善黃河防洪管理制度；③建立和完善黃河河道管理制度；④建立黃河水資源按流域統一管理的制度；⑤建立水資源保護管理的制度，以及建立水土保持生態建設和河源、河口生態保護制度。

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