綜合利用水利工程全壽命周期管理與資產(chǎn)效益發(fā)揮

趙玉紅，張居帥

（1.河海大學商學院，210009，南京；2.水利部財務司，100053，北京）

新中國成立以來，國家始終把水利工程建設放在重要位置，現(xiàn)已基本建成較為完善的防洪減災工程體系。但長期受“重建輕管”等思想影響，我國水利工程資產(chǎn)效益較差，不少工程設施老化失修嚴重，運行困難。水利工程資產(chǎn)效益不能有效發(fā)揮，已成為制約水利改革與發(fā)展的“瓶頸”與“短板”，影響到經(jīng)濟安全、生態(tài)安全和國家安全，影響經(jīng)濟社會發(fā)展全局。

綜合利用水利工程是既承擔防洪、排澇和環(huán)境治理保護等社會公益性任務，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營性任務的水利工程，能發(fā)揮出經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益。對綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮進行研究，具有較強的代表性和現(xiàn)實意義。

一、研究綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮的必要性

1.綜合利用水利工程資產(chǎn)形成和效益發(fā)揮具有不可分割性

綜合利用水利工程全壽命周期一般包括前期工作 （項目建議書、可行性研究、初步設計等）、建設實施（施工準備、建設實施、竣工驗收等）和運行維護三個階段，各階段之間聯(lián)系密切。當前對水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮的研究大多局限于水利工程建成交付后運行維護階段，忽視了前期設計及建設實施階段對水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮的影響，割裂了水利工程建設與管理的有機聯(lián)系。如因設計和建設形成工程“先天不足”。

2.綜合利用水利工程項目前期及建設影響資產(chǎn)效益發(fā)揮的問題

①存在“重建輕管”和“建管脫節(jié)”問題。對綜合利用水利工程建設階段的造價控制較為重視，上項目、搞建設積極，對工程建成后的運行管理考慮不足，造成項目維護成本偏高、管護設施標準偏低等問題。同時綜合利用水利工程一般要求其建設單位和管理單位分開組建，容易產(chǎn)生建管脫節(jié)。以上問題或造成全壽命周期成本過高，或造成運行困難等，影響工程資產(chǎn)綜合效益的發(fā)揮。

②存在輕設計、重施工問題。控制水利工程造價關鍵在于設計。分析表明：占建設工程全壽命費用不足1%的設計，對工程造價的影響度往往在75%以上。目前的造價控制主要放在施工階段，放松了對前期階段尤其是設計環(huán)節(jié)的造價控制，忽視了主要矛盾和關鍵環(huán)節(jié)。綜合利用水利工程設計涉及多個目標及利益群體，其設計質量出現(xiàn)問題，造成建設或運行成本加大，或造成設計功能不能正常發(fā)揮，將影響工程建成后效益發(fā)揮。

③存在籌資方案設計缺陷問題。綜合利用水利工程具有發(fā)揮多種效益并存的特性，按規(guī)定需籌集一定的配套資金或貸款進行建設。但由于前期籌資方案設計不科學等原因，普遍存在配套資金和貸款不能足額到位的情況，有些項目批復伊始，配套資金就注定無法落實。這導致工程配套設施不能按設計要求完成，工程不能按期交付。工程交付運行后，不但需完善相關配套設施，增加大量的運行維護費用，而且由于項目的收益水平達不到設計要求，又要承擔巨額的還款壓力，出現(xiàn)工程運行困難、資產(chǎn)效益難以發(fā)揮。

④存在造價控制協(xié)作機制未形成問題。技術與經(jīng)濟相結合是控制工程造價的有效手段，而當前在綜合利用水利工程建設領域，普遍存在技術與經(jīng)濟相分離的情況。技術人員往往把降低造價視為與己無關，而財會及概預算人員往往不熟悉工程設計、建設和管理，難以有效控制工程造價；項目法人考慮如何便于建設管理和工程施工，將總投資控制在概算內(nèi)，在優(yōu)化設計變更、優(yōu)化施工組織等投資控制方面缺乏積極性，工程功能在建設過程很難再次得到提升；運行維護人員一般不能提前介入工程建設，即使項目建設與管理均由一個機構實施也存在類似問題，導致水利工程項目移交后資產(chǎn)不能及時發(fā)揮效益。

3.全壽命周期管理在發(fā)揮基礎設施資產(chǎn)效益方面積累了可鑒經(jīng)驗

近年，電網(wǎng)企業(yè)和高速公路等基礎設施和產(chǎn)業(yè)，在實施資產(chǎn)全壽命周期管理方面進行了積極探索。江陰東（陸橋）輸變電工程按照 “全壽命周期”建設，比常規(guī)變電站減少檢修、維護費用3%，全壽命周期總成本節(jié)省開支近30%。這些實踐探索為從全壽命周期管理角度研究綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮提供了有益參考。

二、綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮相關理論及概念

1.價值工程理論

價值工程是指注重于功能分析，力求用最低的成本產(chǎn)出在功能上能充分滿足用戶要求的產(chǎn)品、服務或工程項目，從而獲得最大效益的有組織的活動。其價值是評價某一產(chǎn)品、服務或工程項目的功能與實現(xiàn)這一功能所耗費用之比合理程度的尺度。

2.資產(chǎn)全壽命周期管理理論

資產(chǎn)全壽命周期管理源于全壽命周期成本管理，它以資產(chǎn)為管理對象，以系統(tǒng)工程理論為指導，統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)優(yōu)化資產(chǎn)生命周期內(nèi)各個環(huán)節(jié)，在滿足安全、效能的前提下追求資產(chǎn)全壽命周期成本最優(yōu)，從而實現(xiàn)資產(chǎn)綜合效益價值最大化的科學方法，是效能管理和全壽命周期成本管理在資產(chǎn)管理方面的有機結合。

資產(chǎn)效能主要為特定資產(chǎn)在實現(xiàn)管理目標所顯示的能力和所獲得的管理效率、效果、效益的綜合反映，涉及價值工程的“功能”和“價值”。功能的發(fā)揮是實現(xiàn)價值的基礎，實現(xiàn)價值是效能管理的目標。在一般情況下，資產(chǎn)效能管理目標與資產(chǎn)綜合效益價值最大化的內(nèi)涵是一致的。

在工程建設管理領域，全壽命周期成本管理又稱全壽命周期造價管理。其目標是在保證設計功能可靠性基礎上，實現(xiàn)建設項目整個生命周期總造價的最小化。它通過對設計、建設、運行等階段生命周期的造價分析和管理，對項目的整個壽命周期進行通盤考慮，不斷選擇優(yōu)化設計方案、施工方案和運營維護方案等，實現(xiàn)對建設項目整個生命周期的各個階段成本的主動控制,確保實現(xiàn)全生命周期造價最小化目標。

3.工程資產(chǎn)效益發(fā)揮相關概念

①綜合利用水利工程效益發(fā)揮。在工程項目立項、可行性研究和初步設計等前期工作階段，已對其功能和效益進行了預先設計。綜合利用水利工程效益發(fā)揮指工程在安全運行的前提下，可生存至設計的使用壽命，能按照其設計要求持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益，達到或超出預先設計的功能和效益目標。如水利工程在設計的使用壽命期內(nèi)出現(xiàn)老化失修、功能弱化等狀況，工程安全出現(xiàn)隱患，應視為資產(chǎn)效益沒有得到發(fā)揮。

②綜合利用水利工程全壽命周期管理。根據(jù)價值工程和項目管理理論，綜合利用水利工程全壽命周期管理是指以水利工程設計、建設和運行管理的全過程為研究對象，通過優(yōu)化設計、強化管理等手段，統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)優(yōu)化資產(chǎn)生命周期內(nèi)各個環(huán)節(jié)，在提升功能和降低成本上下工夫，在滿足安全效能的前提下追求資產(chǎn)全壽命周期造價最低，從而實現(xiàn)資產(chǎn)綜合效益價值最大化的科學方法。水利工程資產(chǎn)綜合效益價值最大化應以保證設計功能不降低為基本前提。

三、全壽命周期管理與綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮

根據(jù)價值工程理論，資產(chǎn)效益發(fā)揮取決于功能、成本之間的消長關系。根據(jù)項目管理理論，建管水平雖不能直接影響工程資產(chǎn)效益發(fā)揮，但可以通過改進運行環(huán)境、優(yōu)化管理等產(chǎn)生長期間接影響。水利工程全壽命周期管理與資產(chǎn)效益發(fā)揮之間的關系是通過“功能、造價（成本）、建管水平”三要素建立的。功能、造價要素為顯要素，直接影響效益；建管水平為隱要素，間接影響效益。

1.全壽命周期管理與工程功能

①全壽命周期管理具有保證水利工程功能設計先進性的內(nèi)在機制。全壽命周期管理能在項目決策時期統(tǒng)籌考慮水利工程項目全壽命周期的經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境效益，能提高項目前期策劃的力度與深度，使工程功能設計具有先進性和前瞻性。能在功能設計時，統(tǒng)籌考慮項目的建設和運行維護，將項目建設、運行維護中可能出現(xiàn)的隱患予以提前考慮，使工程設計更為科學合理。全壽命周期管理能提高工程功能設計的先進性、前瞻性和科學性，從源頭上提高水利工程功能設計的質量和起點。

②全壽命周期管理具有保證工程按設計要求建成的內(nèi)在機制。全壽命周期管理能統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)生命周期內(nèi)的各個環(huán)節(jié)。能使項目籌資方案設計更為合理，從源頭上提前考慮資金到位問題，盡量降低建設過程中出現(xiàn)資金不到位的風險。能有效地將工程與技術、經(jīng)濟等手段有機結合起來，保證運行維護單位及人員提前介入工程建設，發(fā)現(xiàn)建設過程的疑點并及時糾正，保證項目按設計的工期和質量要求完成，按期交付運營。

③全壽命周期管理具有能使項目設計功能不斷優(yōu)化的內(nèi)在機制。全壽命周期管理具有對時間、費用、質量、人力資源、風險等集成管理的特征。在項目建設期間，能結合實際充分調動各個部門和人員的積極性，主動進行優(yōu)化設計，使工程施工方案的確定等更加科學合理；通過知識信息集成，使項目建設管理成為一種開放的、共同參與的工作制式，具有養(yǎng)成主動優(yōu)化、主動溝通、主動控制建設質量的內(nèi)在機制。

2.全壽命周期管理與控制工程造價

①全壽命周期管理是優(yōu)化工程造價的重要手段。全壽命周期管理以實現(xiàn)全壽命周期造價最低為目標，通盤考慮，尋找一次投入與運行維護費用兩者之間的最佳結合點，從而改變割裂兩者關系、片面追求一次投資最低的做法，有效地實現(xiàn)資產(chǎn)全壽命周期各個階段的銜接。通過全壽命周期管理可較好保證資產(chǎn)質量的優(yōu)良和運行維護費用的優(yōu)化，能有效降低資產(chǎn)全壽命周期造價。

②全壽命周期管理可實現(xiàn)對項目全壽命周期造價的優(yōu)化。全壽命周期管理的新思想和新方法可以指導人們自覺地、全面地從建設項目全壽命周期出發(fā)，系統(tǒng)地做出成本控制。從全壽命周期角度審視造價控制工作，綜合考慮建設項目初始成本，從而實現(xiàn)水利工程全壽命周期造價的主動優(yōu)化和節(jié)約。

3.全壽命周期管理與建管水平提升

全壽命周期管理具有觀念轉變、流程再造、信息集成、制度建設等多項要求。要求管理周期由原來以項目期為主轉變?yōu)橐赃\營期為主的全壽命模式；要求打破部門界限，將設計、建設、運行等不同階段的成本統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)流程再造；要求加強制度建設，營造較好的應用環(huán)境。推行全壽命周期管理，將促進水利工程建管水平提升，而建管水平的提升又能進一步推進全壽命周期管理，從更深層次、更長時段為工程資產(chǎn)效益發(fā)揮提供助力和基礎。

四、綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮措施及建議

①轉變觀念，在綜合利用水利工程建設管理中積極推行全壽命周期管理。改變“重建輕管”思想，通過優(yōu)化功能設計、主動控制造價、提高管理水平等措施，保證水利工程資產(chǎn)的效益發(fā)揮。

②抓住關鍵，強化前期工作管理。前期工作對水利工程的功能設計、造價控制和建設施工均產(chǎn)生重大影響，是影響工程資產(chǎn)效益發(fā)揮的關鍵環(huán)節(jié)。建議強化前期工作管理，充分發(fā)揮水利工程資產(chǎn)綜合效益，取得事半功倍的成效。

③統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)三個手段的結合。全壽命周期管理既是經(jīng)濟工作，又是技術工作和管理工作。實現(xiàn)水利工程全壽命周期管理的目標，有效發(fā)揮資產(chǎn)效益，關鍵是將技術手段、經(jīng)濟手段和法律手段等有機結合，從組織、技術、經(jīng)濟等多方面采取措施形成工作合力。從組織上可采取明確項目組織結構和職能分工，從技術上可采取嚴格審查監(jiān)督設計方案，從經(jīng)濟上可采取對節(jié)約投資的獎勵等措施。

④結合實際，全過程做好促進工程資產(chǎn)效益發(fā)揮的相關工作。在前期工作階段，要注意設計合理的投融資方案，從設計上保證工程建設資金的足額到位。要提前考慮單位的運行維護方案，設計出合理的管理機構和經(jīng)費來源，避免出現(xiàn)“有建無管”的問題。要抓好方案設計，積極推行招標設計和方案競賽、限額設計和設計監(jiān)理等措施，統(tǒng)籌考慮工程經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境效益之間的關系、建設造價和運行維護成本的關系等，不斷提高工程設計的科學性和先進性。在建設施工階段，要采取優(yōu)化施工組織設計、嚴格審定工程預結算、有關人員提前介入等措施，在控制工程造價、保證工程質量、加快工程進度上下工夫，不斷優(yōu)化施工組織和功能設計，積極做好資金籌集、竣工驗收和資產(chǎn)移交等工作，為運行階段的資產(chǎn)效益發(fā)揮奠定基礎；在運營維護階段，要加強管理，在保證資產(chǎn)功能和作用正常發(fā)揮的同時，著力改進工程功能和控制運行成本。要加強研究和實踐，借鑒先進經(jīng)驗，在管理體制、補償機制等方面創(chuàng)造出好的實踐經(jīng)驗，促進綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮。

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