中央水利事業單位國家財政資金項目預算管理問題探討

馮林生，宋曉玲

（水利部發展研究中心，100038，北京）

加快推進水利建設，實現水利跨越式發展，必須大幅度增加水利投入，建立水利投入穩定增長機制。2011年中央1號文件要求多渠道籌集資金，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，發揮政府在水利建設中的主導作用，將水利作為公共財政投入的重點領域。這些投入水利的財政資金將主要分解成各類項目進行管理。本文所述的項目特指經費來源全部為國家財政資金或以國家財政資金為主的項目。

項目預算管理作為項目管理的重要組成部分，既要嚴格執行國家有關財政資金管理的相關規定，又要滿足各項水利事業發展的實際需要，且與項目承擔單位本身特點、內部管理方式以及會計核算等緊密相關。預算管理的好壞將直接影響項目的執行結果，因此必須加強項目預算管理，確保資金安全，不斷提高資金使用的效率和效益。

一、中央水利事業單位項目預算管理中存在的問題

近年，國家在項目管理方面出臺了大量的管理制度和辦法，項目管理逐步科學化和精細化。但部分中央水利事業單位在項目執行過程中仍然存在進度滯后、預算編制不合理、預算執行與項目實施脫節等問題。與預算管理有關的問題如下：

1.預算編制不盡合理

①項目申報依據不充分。在項目管理的各個環節，項目立項是一項十分嚴謹的基礎工作。但從目前情況看，由于項目經費來源多樣化，既有基本建設項目，又有財政項目，財政項目又包括行政事業性項目、科研項目、中央分成水資源費項目等。各類項目立項程序不同，要求也不一樣，項目是否符合水利發展政策導向和發展規劃的問題得不到足夠重視，項目立項或多或少缺乏專業、合理、科學的評審論證程序。

②科學合理的預算編制工作機制尚未完全形成。從目前情況看，中央水利事業單位的項目管理方式多樣，部分項目特別是規模較小的項目，其預算編制主要由項目負責人完成，他們主要考慮如何能申請到項目經費以及如何完成項目，著重于項目的技術方案設計、組織實施以及質量監控，較少關注項目支出預算明細分解的合理性和可操作性，對項目的投入產出比，以及項目可能帶來的經濟效益和社會效益考慮得不多。因此在編制項目預算時，容易出現盲目申請資金，虛報項目工作量，夸大項目成本等問題，給之后的預算執行造成許多困難，導致項目無法按期完成、項目質量不理想、資金使用效益低，造成國家財政資金的閑置和浪費。

2.預算項目執行不力

①預算執行進度與項目完成進度不匹配。一方面，由于存在預算編制粗糙等問題，導致項目執行進度與預算執行進度脫節。為避免項目結轉或結余經費過多的問題，部分單位采取突擊花錢的方式；另一方面，部分追加項目預算下達滯后，影響了項目工作的正常啟動，使得工作難以全面按時開展。

②預算項目對外委托管理不嚴。為確保項目成果質量，由一個單位牽頭，其他單位配合共同完成一個項目屬于正常情況。但如果因為項目進展緩慢，為了加快項目進度而將項目的全部或者部分以業務對外委托的方式交給其他單位或者企業執行，就很難保證和控制質量。

③業務部門與財務部門缺乏溝通影響預算執行進度。按照專款專用的原則，項目經費由業務部門使用，而預算執行進度則由財務部門來核算和統計。財務的很多規定業務部門難以理解，業務部門的很多工作財務部門也不知曉。在這種情況下，如果業務部門與財務部門銜接不好，一方面業務部門不能及時充分地了解項目資金執行進度，另一方面財務部門不掌握項目進度情況，無法通過預算執行進度督促加快項目實施進度，造成部分項目執行緩慢，進而產生結轉結余資金過大等一系列后續問題。

2.預算項目在執行過程中監管不足

①預算管理機制不健全。項目管理與中央水利事業單位管理體制密切相關，通常情況下，一個項目既有項目承擔單位，又有項目主管部門（一般為項目承擔單位的上級部門），還有財政部門。由于條件所限，財政部門和項目主管部門很難對每個項目進行事前、事中、事后的控制和監管，預算管理特別是審計和檢查工作主要委托會計師事務所、審計師事務所等中介機構，由于中介機構水平良莠不齊，對項目預算單位的審計流于形式，因此，項目資金使用的安全和效益得不到保障。

②預算執行績效考核機制缺乏。長期以來，我國尚未形成一套系統的項目工作機制和項目績效考核體系，對已完成項目是否達到預期目的和效果難以進行科學的評價和考核，對以后的財政資金預算分配方向和投資項目的管理未能起到應有的參考、導向和制約作用。

二、加強中央水利事業單位項目支出預算管理的幾點建議

1.加強項目經費源頭管理，做好項目的預算編制工作

①重視項目申報管理工作，建立專家評審機制。中央水利事業單位在申報項目時，應當充分考慮國家政策、制度的導向作用，確保立項申報成功的項目能夠有助于推動水利事業發展，成為具有經濟價值或社會效益的項目。為此，項目申報文本具體確定后，上級主管部門和財政部門應當組織開展嚴謹科學的可行性論證程序，組織專家對項目方案是否符合國家相關政策規定、是否具有可操作性以及風險程度進行項目預算可行性評審，對項目經費額度、工作內容等進行合法性、合理性評審，形成專家評審意見和決策建議。

②加強項目預算編制的基礎工作。首先，項目立項后，實施方案的編制首先應遵循實事求是的原則，以項目工作任務為前提，以國家財務法規為依據,細化項目預算編制，切實提高預算編制的準確性、科學性和可行性。其次，編制的預算要依據充分、核算準確、內容齊全，要提高項目工作安排的預見性和計劃性，使項目中每項支出預算的確定都有據可依，保證預算安排與工作內容銜接一致，為項目順利完成提供必需的資金支持。再次，嚴禁虛編工作量、虛報預算、不合理地拼湊預算開支項目，項目實施方案中沒有的工作內容和工作量以及國家規定不得列入項目經費的開支，不得編入預算。

2.加強項目預算執行的管理

①加強和完善預算執行的組織領導，建立預算執行管理工作機制。在預算編制階段，需要單位的項目負責人、業務部門、財務部門各負其責、共同協作編制科學合理的項目預算；在預算執行階段，可通過預算工作聯席會議等機制，分析預算執行形勢，查找預算執行管理的難點和問題，提出解決方案和措施，做好預算執行管理的統籌協調，做到工作安排到位、環節銜接到位、措施落實到位，真正在單位內部形成齊抓共管的合力。

②建立項目責任制，提高預算執行力。首先，單位負責人對本單位項目的整體質量負責，應完善相關規章制度,健全項目管理體系，規范項目管理的各項工作。其次，單位的業務部門對項目安排的工作任務、工作內容等與預算相關的技術指標負責；項目負責人應當客觀、全面地向預算編制人員及財務部門提供與編制預算相關的工作量和實物耗費依據，將其完整地反映在項目方案中；財務部門應根據項目預算的要求，嚴格按照預算和國家財政法規支出項目經費，及時將預算執行管理的信息通報相關部門，與業務部門共同推進項目預算與執行的協調發展。第三，項目主管部門可以組織預算執行督導組，選派業務熟練的專家及工作人員，對預算執行進度緩慢的項目單位進行現場督導和約談，指導加強預算執行管理，溝通協調預算執行中的有關問題，提出督導意見和建議，促使項目單位加快預算執行進度。

③切實加強預算資金管理。項目承擔單位應樹立依法理財和厲行節約的理念，保證資金使用的安全性、規范性和有效性；項目支出報銷和結算必須取得真實合法、有效完整的原始憑證；項目經費支出必須按照單位財務管理有關規定由相關人員簽字審核后方予以報銷；要按財政部門批復的項目實施方案所列預算支出明細實行專款專用；經專家評審論證同意的對外委托費的支出,必須嚴格按照合同的約定標準執行。

3.加強項目支出監督

①建立完善的項目監督和績效考核制度。中央水利事業單位和主管部門要把對項目資金事前、事中和事后監督與日常檢查、重點檢查結合起來，逐步形成有效的監督機制。通過對項目預算執行進行分析考核，隨時發現和糾正偏差，實行過程控制。中央水利事業單位根據績效評價結果，對項目資金運用情況和經濟社會效益狀況進行評估，及時總結資金預算及管理的經驗，完善資金使用辦法，充分發揮資金的效益；財政部門和上級主管部門要明確責任，把項目預算執行情況作為優化執行、調整下年度項目預算資金安排的重要依據。

②擴大信息公開度，加強社會公眾監督。對于不涉及國家秘密或商業秘密的項目，按照國家有關法律法規的規定，加快建立預算執行信息公開制度，建立方便社會公眾查詢預算編制的依據、政策、項目預算執行情況及項目績效等信息的平臺，接受社會公眾的監督，提高公眾參與度，完善民主決策機制，為水利事業發展創造良好的外部環境，不斷提高項目預算單位項目立項申報、預算及項目實施執行的效率和效益。

[1]張彤，牛小云.淺談基于項目管理的項目預算[J]. 西部財會，2008（1）.

[2]張雪芳，潘勇.項目預算經費在執行過程中如何管理的思考[J].經濟師，2008（7）.

[3]李靜，王瑞.對事業單位預算與決算中存在問題的分析[J].經濟技術協作信息，2009（28）.

[4]徐克廣.落實科學發展觀 加強項目支出預算的管理[J].中國國土經濟，2009（9）.