北運河流域管理體制機制的發展方向

孫 迪

（北京市北運河管理處，101100，北京）

一、北運河流域概況

北運河是京杭運河的起始端，發源于北京市境內燕山南麓，經河北省香河縣、天津市武清區于天津市入海河，全長238 km。北京境內主河道長89.4 km，流域面積為 4 293 km2，占全市土地總面積的26%，涉及東城、西城、昌平、海淀、朝陽、順義、通州、石景山、豐臺、大興、門頭溝、延慶和懷柔等區縣，是北京市人口最集中、產業最聚集、城市化水平最高的流域。

北京市水務局于2009年編制完成《北運河流域水系綜合治理規劃》，通過建立“水資源保護體系、水資源配置體系、防洪減災體系”三大體系，將全流域劃分為226個治污單元，從工業、農業、垃圾等各個領域入手，對北運河流域進行綜合全面的治理。

二、流域管理與區域管理相結合的管理體制

流域管理是當前世界各國治理水問題的普遍趨勢，也是解決北京市日益凸顯的水資源緊缺問題的重要途徑。2002年10月1日我國正式頒布實施的新水法第十二條明確規定，“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”。對于流域管理機構與地方水行政主管部門的職權劃分，新水法規定：“國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責”，“縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作”。明確了流域管理機構與地方水行政主管部門之間的關系，兩者既不排斥也不相互取代，而是相結合的，根據各自權限行使水資源管理和監督職能。

三、北運河流域管理機制探討

在 “流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”下，建立健全流域綜合管理機制應遵循流域統籌規劃、流域綜合治理、流域統一協調的原則。強化流域機構對流域水事活動的統一協調，加強流域管理機構在流域規劃編制和實施、防洪調度、水資源配置、節約用水、水環境保護等方面的監管職能。通過“統籌規劃、標準劃一、主動參與、部門協商”的方式進行決策。

1.注重立法，科學制定流域規劃

通過立法，確立流域管理的地位、目標、管理體制和運行機制，形成規范化的流域管理的法律法規體系，做到有法可依、依法管理。

編制流域治理規劃，通過研究流域的現狀，分析流域內山、水、田、林等自然環境的特點，統籌考慮生態環境和經濟社會發展與水資源的關系，制定適合流域發展及水資源開發利用和保護的基本目標，提出流域治理的主要任務和實施步驟，涉及流域水事管理的準則、要求、政策和指令框架。

目前，《北運河流域水系綜合治理規劃》已編制完成，在《北京城市總體規劃（2004—2020 年）》、各新城規劃、北京市環保局所作的《北京市北運河流域污染狀況調研報告》基礎上，規劃建立水資源保護體系，削減入河污染物，實現水源安全、水環境安全；建立水資源利用體系，提高水資源利用效率，實現供水安全；建立防洪減災體系，修復生態河道，改造病險閘壩，實現防汛安全；完善水系綜合治理保障機制，實現流域水系綜合治理目標，為“人文北京、科技北京、綠色北京”建設提供水資源和水環境保障。

2.制定統一的排放和監測標準，強化聯動機制

從多年的治理經驗來看，如果一條河流下游的區縣非常注重水環境，對水體的排污、監測標準制定得很高，但上游區縣卻不加限制地排污，或者標準很低，那下游區縣付出再多努力也是徒勞無益的。

因此，必須劃定嚴格統一的限制納污和監測標準，建立排污、監測考核機制，按行政區域劃分，逐級建立流域水質監測斷面，施行實時監測；按監測斷面逐級落實責任，市、區、鎮逐級簽訂責任書，把監測斷面水質達標率納入區縣政府的考核范圍。

加強聯動機制，調動流域內水務、環保、市政、農業、園林等多個部門及各區縣政府，統籌協調多方資源，形成合力。以定期召開北運河流域水系綜合治理工作聯席會議的形式，協調解決綜合治理工作中遇到的問題，做到部門隨時溝通，信息有效傳遞，問題及時解決。確保將規劃任務分階段、分年度、有計劃、有步驟地組織實施，逐級落實。

3.拓寬宣傳模式，形成有效的公眾參與機制

北運河流域綜合治理事關沿河居民的切身利益，需要全流域乃至全社會民眾的關注和參與。拓寬“北運河流域綜合治理”宣傳模式，完善公眾參與機制，形成全方位的宣傳態勢，將為北運河流域綜合治理工作的順利推進營造良好的環境氛圍。

不斷完善宣傳機制，改變工作重心，走出辦公室，深入一線。充分尊重群眾的知情權和參與權，通過政務公開、信息互動、成果共享，充分調動全社會參與的積極性。例如，在主要交通干線、道路兩側、大型活動場所設置“北運河流域綜合治理”公益廣告牌，印發有關北運河綜合治理工作的宣傳材料，通過發放宣傳畫冊、宣傳單、明信片、環保袋等實物載體，號召全社會參與到北運河流域綜合治理活動中，開通電子郵箱，設立網上服務平臺，定期舉辦攝影展和有獎征文等活動，鼓勵大家為北運河流域綜合治理工作建言獻策。

實施北運河流域綜合治理“手拉手工程”，積極開展聯誼活動。與學校、家庭、社會多方聯手，通過孩子帶動家長，家長帶動家庭，家庭帶動社會，促進全社會更廣泛地參與到綜合治理當中，進一步增強公眾對水資源保護的責任感和使命感，樹立起良好的道德觀和價值觀。

4.建立政府統一管理和市場化經營的投資機制

在明確污水處理和再生水利用具有公益性的基礎上，建立政府統一管理和市場化經營的投資機制，打破行業壟斷和區域界限，調動社會參與積極性，加強協調管理，引入市場競爭，引導社會資金注入流域綜合治理項目中，加大社會團體對公益性事業的投資力度。整合企業效益、社會效益和環境效益，鼓勵社會單位參與北運河流域水系綜合治理，強化市場化經營理念，推動多元化投資。

5.強化流域管理機構職能，建立問責機制

從流域管理層面看，問責機制尚未被廣泛應用。針對現行的“流域管理與區域管理相結合”的管理體制，應進一步強化流域管理機構對流域水事活動的統一協調，加強流域管理機構在水資源保護、水資源配置、防洪減災、水環境保護等方面的監管職能。在北運河全流域建立問責體系，以北運河流域管理機構為問責主體，在流域內建立統一的問責指標，具體包括：水質斷面考核指標（氨氮、總磷、COD、BOD、懸浮物等），水污染物總量控制指標，工業污染物排放指標，農業面源污染指標，規模化畜禽養殖場規模、數量、排放指標，農村生活垃圾收集率，城鎮生活污水處理率等。對未按指標規定排放或未達到指標規定合格率的，按“提示、警告、處罰”三類級別下發告知書，責令主管部門限期整改。

6.鞏固綜合治理成果，完善長效機制

建立長效機制，深化治理和監管制度。逐步完善包括治理、監督、考核在內的一整套工作機制，將水質斷面考核制度、目標責任制度、部門分工負責制度、年度任務分解制度、項目滾動實施制度、部門聯席會議制度等各項制度規范化、常態化，以保障治理工作的順利開展。同時，強化政府監督、社會監督、輿論監督等各種有效形式，落實監督工作的目標責任，建立健全考核激勵和責任追究機制，表彰先進，鞭策落后，互相促進，共同提高，推動全流域全面協調可持續發展。

[1]胡振鵬.流域綜合管理理論與實踐[M].北京：科學出版社，2010.

[2]北京市水務局.北運河流域水系綜合治理規劃[R].2009.