政府引導 市場化運作科學培育我國數(shù)字城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)環(huán)境

◎ 住房和城鄉(xiāng)建設部信息中心 郭理橋

數(shù)字城市是數(shù)字地球在城市建設與管理領域的具體體現(xiàn)，是數(shù)字地球的重要節(jié)點，是社會信息化發(fā)展的必然趨勢。落實科學發(fā)展觀，建設創(chuàng)新型國家，必須要借助現(xiàn)代信息技術和管理體制創(chuàng)新來應對當前城市發(fā)展面臨的諸多難題。數(shù)字城市為我們重新認識物質(zhì)城市打開了新的視野，并提供了全新的城市規(guī)劃、建設和管理的調(diào)控手段。

一、我國數(shù)字城市發(fā)展中存在的突出問題

目前，國內(nèi)已有100多個城市不同程度地開展了數(shù)字城市的建設工作，制定了數(shù)字城市發(fā)展規(guī)劃，確定了數(shù)字城市工程的內(nèi)容，并完成了相關系統(tǒng)的開發(fā)和試運行。很多城市的城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)、空間基礎信息系統(tǒng)、政府信息系統(tǒng)、社會保障信息系統(tǒng)、交通管理信息系統(tǒng)、電子商務交易系統(tǒng)、遠程教育系統(tǒng)，以及智能小區(qū)等方面建設進展很快，數(shù)字城市的建設已出現(xiàn)了可喜的局面。

但是，我們也應當清醒地認識到我國數(shù)字城市發(fā)展還面臨著多方面的挑戰(zhàn)，存在以下幾個方面的主要問題：

（一）認識問題

在為什么要建設數(shù)字城市、怎樣建設數(shù)字城市這個問題上，仍然存在著不同的理解和認識，有的地方甚至把數(shù)字城市當成概念在炒、當作“政績工程，形象工程”在建，還沒有認識到數(shù)字城市建設對于促進城市向“宜居、安全、便捷”方向前進的重要作用，還沒有認識到數(shù)字城市可能成為我國下一個重要經(jīng)濟增長點和推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要契機。

（二）規(guī)劃問題

目前，在頂層設計方面，雖然數(shù)字城市的主管部門較為明確，但由于理解上的偏差和其他多方面的因素，我國數(shù)字城市沒有形成總體的規(guī)劃框架、標準體系和考核指標，各地運行模式千差萬別，在管理、組織體系上各行其是。由此導致的突出問題包括：

1、由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導，條塊分割，各自為政，“重新建、輕整合”，組織管理和協(xié)調(diào)效率低下，造成重復投資、資源浪費和混亂無序；

2、由于沒有形成統(tǒng)一的數(shù)字城市標準體系，關鍵標準缺乏，信息不能共享的問題依舊突出，新的“信息孤島”仍時常出現(xiàn)，城市信息數(shù)據(jù)的內(nèi)容、質(zhì)量及可用性等尚不能滿足需要；

3、由于沒有合適的數(shù)字城市的績效評價體系和方法，許多地方的數(shù)字城市建設存在“重規(guī)模，輕績效”、“重局部，輕整體”的現(xiàn)象，進一步科學化、合理化推進的難度和阻力較大。

（三）資金問題

由于數(shù)字城市基礎建設投入巨大，同時由于信息的實效性特點，需要耗費巨資對信息進行維護和更新，所以數(shù)字城市建設往往不可能由政府單獨投資，而需要社會資金的共同積極參與。然而，現(xiàn)階段我國數(shù)字城市建設的投資渠道仍然比較單一，各級數(shù)字城市建設部門分別依靠地方財政、上級主管單位或自身結余資金3個主要的投資來源進行信息化建設。投資來源和投資方向分散，必然造成資金緊張，項目規(guī)模受到限制，造成短期行為、不斷打補丁的現(xiàn)象，實際工作中難于達到預期效果。

（四）模式問題

數(shù)字城市是一個復雜的巨系統(tǒng)，其產(chǎn)業(yè)鏈條很長，上下游關聯(lián)產(chǎn)業(yè)很多，當期階段，由政府作為投資主體推動數(shù)字城市建設仍然是數(shù)字城市建設的主要發(fā)展模式。政府負責投資，提供公益性服務，存在政府財政壓力重、產(chǎn)業(yè)化持續(xù)發(fā)展動力不足等問題。有些城市也依據(jù)“誰投資、誰受益”的原則，積極引入社會資金參與數(shù)字城市項目，但一般都是依托某項技術或服務的行業(yè)龍頭企業(yè)，按照一個個項目的方式進行，很難從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與布局、政府投資的合理利用、技術發(fā)展趨勢、行業(yè)應用、市場推廣等整體上進行清晰的分析和把握，短期行為必然造成“小”、“散”、“亂”的局面，不利于數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)持續(xù)、良性發(fā)展。

二、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是我國數(shù)字城市建設的必然選擇

“十五”以來，國家相繼出臺了一系列信息化相關政策，實施了系列“金字工程”和“電子政務”、“電子商務”等重大信息化工程，大大推進了包括城市信息化在內(nèi)的國家信息化進程，我國數(shù)字城市繼續(xù)向廣度和深度推進，數(shù)字城市建設更加務實和理性化，數(shù)字城市的作用和效益正在逐步顯現(xiàn)。目前，中國的城鎮(zhèn)化進程正在加速，預計到2020年全國設立城市將達到1000－1100個，而信息化進程仍處于快速發(fā)展期，數(shù)字城市市場前景廣闊。

（一）數(shù)字城市的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學分析

在某種意義上來講，數(shù)字城市屬于經(jīng)濟運行的中觀層次，即介于宏觀經(jīng)濟與微觀經(jīng)濟主體之間。數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)大體由數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、平臺產(chǎn)業(yè)和應用產(chǎn)業(yè)三部分組成。數(shù)字城市的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，是指對基礎數(shù)據(jù)、數(shù)字城市應用專題數(shù)據(jù)和服務數(shù)據(jù)的采集、生產(chǎn)、加工和處理而形成的產(chǎn)業(yè)；數(shù)字城市的平臺產(chǎn)業(yè)，主要是指面向數(shù)字城市應用的行業(yè)共性平臺，是整個產(chǎn)業(yè)的基礎支撐。該市場一旦成熟，將會立即改變當前低水平重復的行業(yè)現(xiàn)狀，帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈的提升；數(shù)字城市的應用產(chǎn)業(yè)，可以細分為面向政府部門、行業(yè)管理者的數(shù)字城市政府應用市場、面向企業(yè)的數(shù)字城市企業(yè)應用市場、面向廣大民眾的數(shù)字城市社會公眾應用市場。

數(shù)字城市是服務產(chǎn)業(yè)中的重要基礎，數(shù)字城市的建設與其他產(chǎn)業(yè)之間存在著高度的交織關系，將推動數(shù)據(jù)與信息采集加工產(chǎn)業(yè)化、信息技術產(chǎn)業(yè)化、信息設備產(chǎn)業(yè)化和信息服務產(chǎn)業(yè)化的全面進步。同時，與第二產(chǎn)業(yè)中加工工業(yè)，甚至和第一產(chǎn)業(yè)之間均存在著高度的關聯(lián)效應。

（二）數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是城市產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的要求

進入到工業(yè)化階段及后工業(yè)化階段，隨著城市現(xiàn)代化層次的日益提升，城市的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營不可避免。在此背景條件下，數(shù)字城市也應實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，在數(shù)字城市的建設、運營管理方面實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化與產(chǎn)業(yè)鏈的完整性。

數(shù)字城市建設所具有的基礎性和戰(zhàn)略性地位，以及其高技術、高投入的特點，使得其具有了內(nèi)在的壟斷性。而且，由于規(guī)模效應的存在，這種壟斷應屬于自然壟斷。因此，數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)的市場范式應該是不完全壟斷競爭。采用這種市場結構范式的安排，既可避免因完全壟斷所造成的效率低下、投資回收期長、利潤率低等問題，又能夠避免過度競爭而導致的“市場失靈”。

（三）數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是數(shù)字城市本身的需求

數(shù)字城市的建設需要龐大的資金為后盾，而我國目前的經(jīng)濟實力還難以承擔起這巨額支出，這就造成了我國數(shù)字城市建設發(fā)展的不平衡：有經(jīng)濟實力的地方政府在數(shù)字城市建設上投資大，貧困地區(qū)的數(shù)字城市建設遠遠落后，形成明顯的數(shù)字鴻溝。而且，即使是數(shù)字城市建設投入較大的城市，其數(shù)字城市運行效率也不是很好，投入遠遠高于產(chǎn)出。況且，數(shù)字城市建設的受益方不僅僅是政府，而是包括企業(yè)、公眾在內(nèi)的整個城市，數(shù)字城市中本身包含巨大的產(chǎn)業(yè)空間，本身就是一個巨大的投資市場，具有很大的投資價值。

同時，數(shù)字城市內(nèi)含的規(guī)模性（技術運用與資本投入的規(guī)模要求）與系統(tǒng)性（數(shù)字城市是以物理介質(zhì)為基礎的一個龐大信息與制度系統(tǒng)）也要求其實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，以確定數(shù)字城市與其他關聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間的投入產(chǎn)出關系，便于制定該產(chǎn)業(yè)的市場準入標準，以及評估其最終產(chǎn)生的效益。通過市場手段吸引社會資源投入到數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營行為之中，并進一步擴大其向其他產(chǎn)業(yè)的輻射效應。

綜上所述，我國數(shù)字城市的建設和發(fā)展絕不能依靠政府包打天下，還必須著眼長遠、創(chuàng)新機制、鼓勵社會各界力量參與，營造良好產(chǎn)業(yè)環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)健康、快速發(fā)展。只有這樣，才能從根本上解決目前我國數(shù)字城市建設中存在的認識問題、規(guī)劃問題、資金問題和模式問題。

三、健全政策保障體系和資本支持體系，科學培育我國數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)環(huán)境

數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化發(fā)展應該是一個漸進的過程，只有科學地培育好我國數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的宏微觀產(chǎn)業(yè)環(huán)境，才能讓數(shù)字城市發(fā)展走上良性的健康發(fā)展之道。

（一）發(fā)揮政府主導作用、健全數(shù)字城市政策保障體系，是培育我國數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)環(huán)境的首要任務

數(shù)字城市建設是一項政府主導型的事業(yè)，建立、健全與數(shù)字城市相關的政策法規(guī)、規(guī)范標準、評價體系是數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的先決條件。

1、政策法規(guī)

“十五”以來，國家相繼出臺了一系列信息化相關政策。在此基礎之上，政府還需要對數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷明確在推動數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的制度安排，加強對市場、資金、技術等環(huán)境的培育，完善數(shù)字城市的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、平臺產(chǎn)業(yè)、應用產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化政策，加強對市場、人才、資金、技術等產(chǎn)業(yè)環(huán)境的培育，才能實現(xiàn)數(shù)字城市建設的可持續(xù)性。尤其要形成政府與市場互補的機制，為數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化提供基本的制度框架，重點支持數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)的基礎性、戰(zhàn)略性關鍵技術研究，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的基礎設施投入和政策資金引導，大力培育產(chǎn)業(yè)集群，統(tǒng)籌銜接已有試驗示范工程，建立良性數(shù)字城市投資環(huán)境，拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2、規(guī)范標準

建設數(shù)字城市涉及部門多、應用多樣、資源整合難度大，必須建立統(tǒng)一的建設、管理和應用標準規(guī)范體系。各行業(yè)、各地方城市的標準規(guī)范體系需要在充分考慮國家和行業(yè)標準的基礎上，結合本行業(yè)、本地區(qū)的實際情況，制定滿足信息化長遠發(fā)展以及行業(yè)與城市管理要求的標準規(guī)范體系。

3、評價體系

數(shù)字城市建設與運營是一個復雜的系統(tǒng)工程，它涉及到城市經(jīng)濟及社會發(fā)展的各個方面。近年來，數(shù)字城市建設的熱潮在我國興起，但與火熱的建設形勢相比，數(shù)字城市評價指標體系的研究還嚴重滯后。現(xiàn)有的評價指標體系共同特點是對評估對象全面性考慮不足，從現(xiàn)有的城市信息化評估指標體系來看，其評估體系的導向性主要集中在網(wǎng)絡、資源等要素的規(guī)模擴張，而對于數(shù)字城市建設整體績效的評估內(nèi)容嚴重缺乏。長期以往，數(shù)字城市建設很難全面、深入推廣。

數(shù)字城市經(jīng)過十余年的發(fā)展，需要一個權威、系統(tǒng)、連續(xù)的評價指標體系，以客觀反映我國數(shù)字城市發(fā)展的真實狀況，以保證數(shù)字城市的發(fā)展不偏離科學發(fā)展的主題、關注民生的方向；以促進數(shù)字城市的產(chǎn)業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化和信息技術手段持續(xù)創(chuàng)新；以推動數(shù)字城市的“政府引導、企業(yè)運營、公眾實踐”建設運營模式。要對數(shù)字城市建設與運營進行考核，讓城市建設者知道什么做得好，什么做得不足。

（二）建立數(shù)字城市資本支持體系，是培育我國數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)環(huán)境的必要手段

數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)是資本依賴型產(chǎn)業(yè)，目前狹窄的投資來源和分散的投資方向，已經(jīng)成為我國數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的瓶頸。為了推動我國數(shù)字城市的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必須為其建立一套高效有力的資本支持體系，依照政府資本、金融資本與社會資本相結合的原則，實現(xiàn)政府引導、社會參與、市場化運作。除政策層面的各種指引性政策和優(yōu)惠之外，建議設立一個政府引導基金、一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金以及一個或數(shù)個創(chuàng)業(yè)投資公司，通過資本手段迅速引導社會閑散資金和金融資本投身我國數(shù)字城市建設。

1、政府引導基金：通過設立政府引導基金，引導、扶持境內(nèi)外投資者在數(shù)字城市領域設立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、產(chǎn)業(yè)投資基金，主要用于支持國家重大專項、政府重點工程、信息基礎設施項目建設、產(chǎn)業(yè)環(huán)境建設、世界范圍內(nèi)新興的應用領域、以及目前其他投資主體暫時無法或不愿涉足但又亟待發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，推動數(shù)字城市關鍵技術、共性技術的研發(fā)，引導城市數(shù)字化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。建議規(guī)模500億人民幣，首期募集資金50億。政府引導基金的資金來源主要包括財政撥款、國家開發(fā)銀行等金融和非金融機構的注資。

2、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金：通過設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，引導、撬動社會資本流入數(shù)字城市建設領域的示范城市、示范項目、鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以及處于行業(yè)領先地位、業(yè)績良好、需要迅速擴大運營規(guī)模以及普及社會應用的高新技術企業(yè)。建議規(guī)模100億人民幣，首期募集資金20億。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的資金來源主要來自于境內(nèi)外社會資金。

這兩個基金，主要通過參股創(chuàng)業(yè)投資機構、產(chǎn)業(yè)投資機構方式來支持數(shù)字城市事業(yè)發(fā)展，并不直接參與企業(yè)股權投資，而是通過發(fā)揮引導基金“母基金”的功能，引導地方政府財政資金以及其他社會各類資金參與，形成風險投資資金快速放大效應，構建起以政府資金為主導、民間資本為主體的多元化投融資體系。

政府引導基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務，通過基金間接投資企業(yè)、項目，可充分利用子基金管理人在行業(yè)信息、專業(yè)知識等方面的優(yōu)質(zhì)資源，風險可控。這種基金的基金（FOF）運作模式1975年起源于美國基金市場，國內(nèi)外都已經(jīng)有了成熟的案例，如花旗集團、社保基金投資鼎暉和弘毅投資、中關村創(chuàng)投引導基金、天津濱海新區(qū)創(chuàng)投引導基金、國開行投資的中比基金、蘇州創(chuàng)投基金、重慶科技創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金等。由國家發(fā)展改革委、財政部、商務部聯(lián)合制訂的《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》已于2008年10月開始執(zhí)行。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金鼓勵民間資本組建創(chuàng)業(yè)投資公司，投資數(shù)字城市建設領域的創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)或需要政府重點扶持和鼓勵的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。同時可為企業(yè)提供投資增值服務，如企業(yè)再融資、并購、海內(nèi)外上市操作、各種戰(zhàn)略合作關系的發(fā)展和維護、先進技術、先進管理經(jīng)驗引進等。在歐美等發(fā)達國家，金融資本已經(jīng)成為高新技術產(chǎn)業(yè)化過程中最有力的助推器。通過建立政府主導、多源化的投資主體，既可充分發(fā)揮政府在數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)投資中的導向作用，又充分利用了市場手段對數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)資本市場予以引導和調(diào)控，不僅能夠在更大規(guī)模上調(diào)動資本資源，而且提高了投資安全系數(shù)，保證了我國數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化的跨越式發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

（三）充分調(diào)動數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化參與各方的積極性，是推動我國數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化進程的助推器

1、地方政府

數(shù)字城市建設的具體實施離不開地方政府的推動，對地方政府而言，由于對數(shù)字城市的認識不同，各城市的發(fā)展基礎不同，財政實力不同，城市建設者在同一時期關注的重點不同，單純依靠地方政府自身的原動力來推動數(shù)字城市的產(chǎn)業(yè)化進程肯定是不夠的。因此，必須借助于數(shù)字城市政策保障體系和資本支持體系的力量，發(fā)揮“胡蘿卜加大棒”的助推作用。

從政策保障層面來講，一方面國家通過制定數(shù)字城市總體規(guī)劃和標準規(guī)范體系，以此指導地方數(shù)字城市的建設和發(fā)展，減少重復建設、避免資源浪費和信息孤島。另一方面，還要通過數(shù)字城市評價體系來引導地方政府根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展階段、人才結構、資源結構的特點，出臺適合本地區(qū)的數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化政策，引進、培育、集聚數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)中擁有先進技術企業(yè)和科研機構，重視數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)應用的市場培育，拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。最好每年能夠?qū)Ω鞒鞘械臄?shù)字城市建設進行一次排名考核，讓各城市能夠迅速發(fā)現(xiàn)其他城市的先進經(jīng)驗和自身的不足，推動各城市平衡發(fā)展。

從資本支持層面來講，利用兩個引導基金為杠桿，一方面可落實數(shù)字城市重大應用示范工程的資金來源，另一方面通過基金引導，幫助地方政府一起吸納社會資金組建主要支持本地數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的子基金，由于引導基金只投資于“子基金”，且在單個基金中的投資比例一般不超過20%，可充分發(fā)揮引導基金的放大效應。對地方政府而言，引導基金既幫助完成招商引資，又幫助扶植了本地區(qū)數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)鏈中技術領先、具有良好發(fā)展前景、具有示范性和領頭羊式的地方優(yōu)秀企業(yè)，能夠迅速享受到推動數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化的好處，將十分有利于調(diào)動地方政府的積極性。

2、投資者

對于社會資金而言，通過參與基金的方式加入到數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化的投資之中，所投項目都符合國家整體產(chǎn)業(yè)布局和行業(yè)規(guī)范標準，可充分利用專業(yè)基金管理團隊的專業(yè)技能和管理經(jīng)驗，大大降低了直接投資的風險，投資的積極性也會大大增加。

此外，在有效利用國內(nèi)民間資本的同時，以共同投資等方式，戰(zhàn)略性的引導境外機構投資人進入中國，還可以在利用國際資本市場的同時積極引進國外數(shù)字城市建設的先進經(jīng)驗、先進產(chǎn)品、先進技術和研究成果。由于國際資本進入基金，而不是直接以股權方式進入被投資企業(yè)，在數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)中的某些敏感領域，也能夠有效地控制外資進入的風險。

3、企業(yè)

對于專注于具有領先技術、符合市場需要和具有競爭活力的數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)秀企業(yè)，擁有了非常優(yōu)良的成長土壤，在政策保障體系和資本支持體系的支持下，能夠不斷創(chuàng)新、發(fā)展壯大、拓展市場領域，整合產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)集群發(fā)展。此外，專業(yè)的基金投資人出于投資退出的需要，還將在投資活動中推動公司治理結構的改善，幫助建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，幫助企業(yè)組織可合作和利用的社會資源，所投資的企業(yè)將實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

4、服務使用方

無論是政府自身，還是社會公眾、企業(yè)，隨著數(shù)字城市建設和發(fā)展，已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化進程的不斷升級，能夠直接使用到更多的產(chǎn)品和服務，還會創(chuàng)新出更多的新的需求，需求的旺盛增長，也將有力的推動數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化的進程。

四、結語

綜上所述，通過政策保障體系和資本支持體系的建立，不僅能夠很到地解決我國數(shù)字城市建設和發(fā)展中目前存在的認識問題、規(guī)劃問題、資金問題和模式問題，還能夠直接調(diào)動地方政府、投資方、產(chǎn)業(yè)相關企業(yè)等各方的積極性，有利于以市場化的手段，科學的培育我國數(shù)字城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，這將極大的推動我國數(shù)字城市產(chǎn)業(yè)化進程。