我國林地保護面臨的問題與對策初探

沈勇強 程愛林

（1國家林業局華東林業調查規劃院 浙江金華 321001；2浙江省森林資源監測中心 浙江杭州 310020）

1 我國林地保護取得成效

1.1 實行了初級林地用途管制，保證了林地和森林覆蓋率的穩步增長

各級林業主管部門依法將林地利用保護管理納入職責范圍，嚴格執行法律法規關于林地必須用于林業生產經營的規定，積極防患、制止、糾正和查處毀林開墾、采石、采砂、采土及擅自將林地改變為非林地等行為。從近三次的全國森林資源連續清查數據分析，可以看出全國林地資源、有林地面積、森林覆蓋率穩步增長，分別從第四次（1989－1993年）清查的 26288.8 5萬公頃、13370.35 萬公頃、13.92%，增加到第五次（1994-1998年）的 26329.47萬公頃、15894.09 萬公頃、16.55%，再增加到第六次（1999－2003年）清查的28492.56萬公頃、17114.15萬公頃、18.21%。

1.2 加強了林地林木權屬管理，保護了林權權利人的合法權益

推行林權制度改革，進一步明晰林權。中央 9 號文件頒發后,針對集體山林歸屬不清、權責不明、經營機制不活、產權流轉不規范等制約林業發展的深層次矛盾和問題，通過改革,確立了經營主體,明晰了林地使用權和林木所有權,放活了經營權,落實了處置權,保障了收益權,廣大農民和社會各界發展林業的積極性得到有效激發,森林資源的潛力得到有效釋放。

加快了林權登記和變更登記。隨著廣大人民群眾物權意識的普遍增強，各級林業主管部門順勢加快了林權登記和變更登記工作。截至2006年，重點國有林區林權證發放工作基本完成，退耕還林登記發證面積已占應發證面積的50%。全國林地登記發證面積達38.5億畝，占林業用地總面積的90.1%。

1.3 建立了征占林地審核審批制度，初步實現了依法有償使用林地

1998年以來，各級林業主管部門依照有關法律政策，認真履行征占用林地審核審批職責，不定期組織開展征占用林地執法檢查或包含查處非法占用林地在內的林業專項執法行動，加大了對使用林地的監管力度，清理和查處了一批亂墾濫占林地案件，使我國的征占用林地管理取得了突破性進展，無序使用林地的狀態得到了有效扭轉。2006年，征占用林地依法審核率已由1998年的66.5%提高到91.2%，各項工程建設征占用林地基本做到了先審核審批、后開工建設，先繳納森林植被恢復費，后辦理征占用林地手續，初步實現了依法有償使用林地。

2 存在的主要問題

2.1 林地流失狀況依然嚴峻

從全國森林資源連續清查結果看，第六次清查期間（1999－2003年），林地逆轉為非林地面積l010.68萬公頃，與第五次森林資源清查結果相比增長了24%。其中，因調整區劃和農業種植結構、毀林開墾、開荒種農作物、拋荒放牧使林地逆轉為農牧地的面積855.47萬公頃，占84.64%；因自然災害、林地退化轉為未利用地的面積47.86萬公頃，占4.74%；城鎮、道路和水電等各類工程建設征占用林地的面積l07.35萬公頃，占10.62%。

2.2 非法占用林地行為屢禁不止

近年來隨著國家對耕地保護力度的逐步加大，一些不合理的占地項目開始向林地、濕地轉移，建設單位不按規定辦理征占用林地手續，未批先占、少批多占，違法采伐林木，對林地和森林資源造成嚴重破壞，影響極為惡劣。據統計，2005年度全國經審核（批）的合法征占用林地項目有 1.4萬起，占用地面積7.6萬公頃，僅占第六次連續清查推算年均征占用林地21萬公頃的36%，占年均征占用有林地11萬公頃的70%。

2.3 缺少針對各地區實際情況的分區管理政策

全國不同地區的林地以及同一地區不區分林地資源的豐度、生態區位的重要程度和社會經濟的發展水平，使用同一套政策標準，致使部分地區呈現政策與實際不相適應的情況。如國家按地類、林種而沒有區分地區地統一規定森林植被恢復費征收標準，在北京、上海等經濟發達而林地資源又相對稀缺的地區，這個標準就顯得過低，起不到用經濟杠桿落實“各項工程建設應當不占或少占林地”的作用；而在江西、湖南、安徽等經濟欠發達而林地資源又相對豐富的地區，這個標準又顯得過高，致使國家經濟社會發展必需的建設項目負擔沉重。

2.4 征占用林地的補償標準過低

在全國大部分地區，征占用同一地區、相近條件林地的補償費低于耕地補償費近50%，廣東、福建兩省這一比例僅為30%左右，并且在具體實施過程中也沒有對經營性項目和公益性項目實行有差別的收費，在客觀上造成了建設項目選址向林地轉移，在政策導向上不利于林地保護。

2.5 征占用林地審核的環節不合理

目前辦理征占用林地審核審批手續是在建設項目批準或核準后，建設單位申請辦理土地審批前，定位于土地審批的前置審核。實際上在項目批準后，其選址、路線已經確定并規劃設計完畢，特別是對投資巨大并且有嚴格竣工期限限制的國家重點工程，前期工作已花費了大量的時間和資金，即使要穿越自然保護區、重點公益林區，或者占用珍貴瀕危野生動植物繁衍地，林業部門也無法否決建設項目或要求其重新選址，這樣，林業部門對征占用林地的審核客觀上就只起到收森林植被恢復費的作用，不能很好地落實節約集約利用林地的要求。

2.6 對非法占用林地的違法犯罪行為打擊力度不夠

受地方保護主義的影響，一些地方對非法占用林地的違法犯罪行為制止不及時，打擊不堅決、不徹底，在案件查處過程中，往往存在避重就輕、以罰代刑、以補辦手續替代處罰的傾向，存在只對單位行政處罰、不追究責任人相關責任的傾向，立案難、查處難、追究責任更難，一定程度地助長了非法占用林地的歪風。

3 林地保護對策措施

3.1 科學劃分林地保護等級

依據林地生態區位重要性、生態脆弱性、生物多樣性以及林地生產力等指標，結合《全國林地保護利用規劃綱要（2008—2020年）》規定的劃分方法，科學劃定特殊保護 （Ⅰ級）、保護和限制（Ⅱ級）、保障主要林產品生產基地建設（Ⅲ級）和適度利用（Ⅳ級）等4個林地保護等級。

3.2 建立和完善林地管制體系

落實強制性保護制度。在國家和省級自然保護區的核心區，大江大河源頭、重點流域上游、重點森林和濕地地區、典型動植物區系地域、生物多樣性豐富地區等區域內嚴禁砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，不得建設任何生產設施。

實行森林面積占補平衡制度。依照法律規定，經國家批準的能源、交通、水利等重點建設項目，因選址特殊和各種自然條件限制，確需要通過或占用林地，嚴格實行“占一補一”平衡制度，確保森林面積不減少。

完善自然保護區立法管理。我國自然保護區類型結構多樣，有森林、野生動物、野生植物、濕地、荒漠、水域、地質地貌和海洋等保護類型，保護著各區域的森林生態、野生動植物及其棲息繁殖地、濕地、文化遺產和自然景觀等實體自然資源，但又分屬于林業、農業、水利、國土資源、環保和海洋等有關職能部門管理，沒有一部專門針對保護區建設和管理的的統一法規，各職能部門的相關規章已難以適應發展的需要。

建立林地管護業績定期檢查制度。分級對國家重點公益林管護業績進行定期檢查，國家和省級每年抽查一次，縣（市、區）級檢查分半年抽查、年度檢查和合同期滿檢查。檢查工作由各級林業主管部門組織進行。

建立國家重點公益林管理信息系統。由國家林業局制定數據及接口規范，統一編制系統軟件，并組織實施。

3.3 差別化投入補償政策

增加Ⅰ級林地財政投入。Ⅰ級保護林地多數地處偏遠貧困地區，交通不便、信息不靈、人才缺乏、投入不足，導致林地管理水平比較低下。一是要加大財政對Ⅰ級保護林地的保護投入力度，將日常保護管理經費納入各級政府公共財政預算，用足用好中央補償基金。二是強化對管理人員和技術人員的業務培訓，提高人員整體素質。三是要建立健全相關規章制度，全面推行管護承包責任制、干部聘任制、勞動合同制和全員考核制，全面提高管護水平。

探索建立Ⅱ級保護林地生態補償機制。建立并逐步增加Ⅱ級保護林地國家重點公益林專項轉移支付規模，完善和提高對從事生態保護和建設的農牧民生活補償。切實解決好生態補償標準、具體補償方式、補償資金來源、補償額度、補償的公平性等關鍵問題，充分調動社會各方面投入生態補償的積極性。

制定符合重點商品林基地建設的多方融資政策。國家對發展重點商品林給予國家政策性貼息貸款；利用國內、國外兩個資本市場，增加重點商品林建設投入。明確國家對重點商品林工程建設給予資金扶持，主要用于森林防火、病蟲害防治、優良種苗的開發和推廣等。

全方位拓展林農投融資渠道。建立農民育苗、造林直接補貼制度。對于林木良種基地建設、生物能源基地建設、珍貴樹種大徑材培育、森林撫育等，國家在造林和基礎設施建設方面給予直接補助。全面推進林權抵押貸款、林業小額貼息貸款，建立和完善政策性保險的政府補助政策。金融部門要在有效控制風險的基礎上，探索推進林業信貸的擔保方式，對農民林業合作社、專業協會、個體林場或林業股份合作經濟等組織符合信貸條件，提供授信支持；建立健全農村林業再保險體系，逐步形成林業巨災風險轉移分擔機制，探索開展政策性森林財產保險業務試點，確定保險品種、范疇和分類實施政策性保險補貼標準等，全面提高農民抵御災害的能力，為林業發展創造良好的金融環境。

[1] 中國林學會森林經理分會. 森林可持續經營探索與實踐，2006.

[2] 中國可持續發展林業戰略研究.中國林業出版社, 2003.

[3] 中國山情.開明出版社，2003.

[4] 歷次森林資源連續清查成果.

[5] 歷年全國占用征用林地檢查情況的匯總材料.

[6] 2004年重點公益林區劃成果.

[7] 國家林業局2007年《全國“十一五”期間征占用林地定額編制成果匯編》.

[8] 全國林業自然保護區發展規劃、全國林業系統自然保護區統計分析.

[9] 全國林業發展“十一五”規劃.

[10] 國民經濟和社會發展第十一個五年規劃.

[11] 土地利用總體規劃.

[12] 能源林建設規劃.

[13] 速豐林建設規劃.