我國林業重點工程項目后評價存在的問題及對策

鄭 云 峰（國家林業局華東林業調查規劃設計院 浙江杭州 310019）

我國林業重點工程項目后評價存在的問題及對策

鄭 云 峰
（國家林業局華東林業調查規劃設計院 浙江杭州 310019）

“十二五”期間，隨著我國林業六大重點工程建設已經或即將期滿，林業重點工程項目后評價工作重要性日益凸顯。然而，在新形勢下，我國林業重點工程的項目后評價研究工作嚴重滯后于現代林業建設的需求。為此，在分析林業重點工程項目后評價的涵義、意義，評價內容和評價方法的基礎上，指出當前我國林業重點工程項目后評價存在工作權威性欠缺、評價指標不完善、社會保障體系匱乏等問題，并提出加強立法、制定辦法、完善體系、健全機制等建議，以及構建的方法，旨在為我國林業重點工程項目的后評價工作的建設和管理提供參考。

林業；重點工程；項目后評價；對策

我國林業六大重點工程是指天然林保護工程、“三北”和長江中下游地區等重點防護林建設工程、退耕還林還草工程、環北京地區防沙治沙工程、野生動植物保護及自然保護區建設工程、重點地區以速生豐產用材林為主的林業產業基地建設工程。“十二五”期間,隨著我國林業六大重點工程建設已經或即將建設期滿，其綜合效益后評價的作用正逐步得到重視,工程項目后評價工作正逐漸得以加強,林業重點工程項目后評價工作已成為熱點項目，這些林業重點工程是否取得了預期效益,都需要通過后評價加以確定。但是我國林業重點工程項目后評價研究的工作才剛剛起步,已經滯后于林業建設需要。加強林業重點工程項目后評價研究，不僅是全面推進我國現代林業建設的客觀要求，也是促進全國林業生態重點工程建設的具體行動。

1 林業重點工程項目后評價工作的涵義和意義

1.1 后評價的涵義

林業重點工程項目后評價主要指對已實施或完成的林業重點工程的建設目的、執行過程、綜合效益、風險管理及可持續性等進行系統、客觀的分析評價，總結經驗教訓，并及時有效地信息反饋，為本工程或未來新項目的決策和管理提出合理化建議，從而實現林業重點工程建設效益最大化。從我國林業重點工程建設的實際情況出發，林業重點工程建設周期可細劃為：工程立項階段、可行性研究階段、規劃設計階段、開工準備階段、施工階段、竣工驗收階段、效益發揮階段、后評價階段，林業重點工程后評價是工程建設周期的一個不可缺少的重要環節。

1.2 后評價的意義

隨著社會的發展，人們對林業的認識也在不斷提高和深化，林業對社會的貢獻不再僅僅是舊觀念中的種樹和生產木材。林業既是一項公益事業，又是一個基礎產業，是推進社會發展的基礎行業。我國林業既承擔著為國家經濟建設和人民生活需要提供豐富林產品的重任，又承擔著國家生態建設與保護國土生態安全的神圣使命。林業已成為經濟和社會可持續發展的重要基礎，是生態建設最根本、最長期的措施。而林業重點工程建設事關林業事業發展全局。當前，全社會對林業重點工程建設的熱情空前高漲，國家對林業重點工程建設的投資力度也大幅度提升，這就需要發揮林業重點工程評價體系的作用，進一步規范、促進林業重點工程健康持續快速發展。

2 我國林業重點工程后評價的現狀

我國對林業重點工程后評價工作是隨改革開放、引進外資而開始的。20世紀80年代末我國第一次大規模將世行貸款用于林業重點工程，隨著該工程的開展，世界銀行一整套的項目后評價理論與方法開始引入我國，世界銀行為我國培訓了大批的林業重點工程投資分析、評價及項目管理的專業人員。如 1989年利用世行貨款建設國家林業重點工程，在我國16個省同時進行，其中江西省被列為全國唯一的試點省，自此我國對林業重點工程的后評價工作開始逐步展開。

目前，我國林業重點工程的后評價工作仍處于起步階段，對林業重點工程后評價理論尚缺少系統性研究，還未真正形成一套適合我國國情、林情的后評價理論方法，還缺乏相應的法律政策、科學的評價方法、完善的評價指標體系以及相應的培訓機制、管理機制、信息、反饋機制等。因此，對林業重點工程后評價的理論與應用進行深入系統研究，對實現有限森林資源合理優化配置，提高投資管理決策水平等具有指導意義。

3 林業重點工程后評價工作的內容與方法

六大林業重點工程，構筑了我國新世紀林業建設的生產力布局。其中天保工程是我國投資最大的生態工程，“三北”及長江流域等防護林體系建設工程、退耕還林工程是我國林業建設史上涉及面最廣、政策性最強、工序最復雜、群眾參與度最高的生態建設工程，野生動植物保護及自然保護區建設工程是面向未來、具有戰略意義的骨干工程。因此，林業重點工程項目后評價的內容應當更全面，包括經濟、環境、社會、可持續性及機構發展等方面。

3.1 后評價主要內容

3.1.1 工程項目目標評價

六大林業重點工程分別有其近期目標和長遠的戰略目標，因此進行目標評價就是評定工程項目立項時原來預定目標的實現程度，要對照原定目標中的主要指標，檢查工程項目實現情況和變化，分析發生改變的原因，以判斷目標的實現程度，同時還要對原定決策目標的正確性、合理性進行分析。

3.1.2 工程項目實施過程評價

六大林業重點工程周期長、范圍廣、難度大，對其建設過程進行跟蹤評價十分必要。工程項目實施過程評價是對照工程立項評價和可行性研究報告所預計的情況和實際執行過程進行對比和分析，找出差別。一般要分析工程項目的立項、準備和評價，要分析項目內容和建設規模、工程進度和具體實施情況、配套設施和服務條件、受益范圍及其反映、財務執行情況等。

3.1.3 工程項目影響評價

主要包括3個方面：經濟影響評價，分析評價該工程對社會經濟的貢獻，涉及就業、分配、技術進步、地區經濟發展、行業發展、國民經濟發展(改善結構、提高效益)；環境影響評價，主要評價自然資源利用情況和生態環境保護情況，涉及國土開發利用、能源節約、自然資源綜合利用、對自然景觀的影響、環境污染的控制、地區環境質量提高情況、區域生態平衡和環境管理；社會影響評價，主要評價該工程對社區、地區及整個國家的影響，涉及人口控制、居民收人、社區居住條件、基礎設施、教育、群眾參與程度、社會公平問題、婦女問題、貧困問題等。

3.1.4 工程項目可持續性評價

要分析評價環境功能的可持續性、經濟增長的可持續性和工程效果的可持續性。重點評價在項目建設資金投入完成之后，項目既定目標是否還能繼續，項目是否可以持續發展。

3.1.5 工程項目機構發展評價

即對工程項目進行機構分析，評價項目管理機構設置情況和管理機制是否健全。應對現有機構進行分析，評價其目的、特點、組織結構、體制與程序、激勵機制、現有資源和技術，以及協調性等。

3.2 后評價常用方法

3.2.1 對比法

對比法，包括前后對比法、預計和實際對比法和有無項目的對比。對比的目的是要找出變化和差距，為提出問題和分析原因找到重點。目前我國林業重點工程后評價主要運用的是前后對比法。

在一般情況下，投資活動的“前后對比”是指將項目實施之前與項目完成之后的情況加以對比，以確定項目的綜合效益。在項目后評價中則是指將項目前期的可行性研究報告、項目前評估或者項目建議書以及初步設計時的技術指標，與項目的實際運行結果或在評價時所做的新項目相比較，以發現變化和分析原因。這種對比用于揭示計劃、決策和實施的質量，是項目過程評價應遵循的原則。

前后對比法運用的優點是可以用前后定量指標進行比較，評價結果比較有說服力，但是預計值取數存在一定的難度，對前期可行性研究報告或者項目建議書具有較高的要求。

3.2.2 邏輯框架法

邏輯框架法是一種綜合和系統地研究和分析問題的思維框架，將幾個內容相關、必須同步考慮的動態因素組合起來，通過分析其間的關系，從設計策劃到目標、目的的確定來評價一項活動或工作。運用邏輯框架法進行項目后評價，首先要深入研究項目的建設背景及重要假設條件落實情況，其次要收集分析項目前評價和后評價資料，然后將前評價和后評價資料編制成邏輯框架表，最后對比分析前評價和后評價資料，得出評價結論，提供給政府或有關部門作為該項目進行監督管理和其他相關項目評價決策的依據。

邏輯框架法為項目后評價結論和內容的概括，作為項目后評價主要方法之一，它的優點是能確保提出主要的問題，分析主要的缺陷，能系統而又符合邏輯地全面分析事物的各個方面，但它的局限性是可能造成管理的僵化，對政策問題只能做一般性的分析。

3.2.3 成功度評價法

成功度評價法也就是通常所稱的打分方法，成功度評價是依靠評價專家或者專家組的經驗，綜合后評價各項指標的評價結果，對項目的成功程度作出定性的結論，它主要是對項目實現預期目標的成敗程度給出一個定性的結論，它可以用五個等級來區分：完全成功、成功、部分成功、不成功、失敗。

成功度評價法的應用比較普遍，是項目后評價的綜合方法之一。它的優點是評價內容相對完整，能考慮項目的方方面面，但是成功度標準的建立帶有很大的主觀性，對評估專家的要求比較高。

4 我國林業重點工程后評價存在的主要問題

目前，我國林業重點工程后評價工作存在以下主要問題：一是林業重點工程后評價工作的管理制度缺乏法律法規和政策支持，導致林業重點工程后評價工作隨意性大，獨立性不強，科學性、權威性欠缺。二是林業重點工程后評價工作開始較晚，尚處于起步階段，有關后評價的理論研究、規則制定和指標體系建立等還處在完善之中；后評價理論及方法的研究較多強調靜態、定性化評價，動態的、定量化、考慮人的因素評價則較少。三是林業重點工程后評價工作缺乏完備的社會保障體系，缺乏固定、權威的林業重點工程后評價機構、優秀的后評價專業人才隊伍和完整的林業重點工程后評價數據庫等。

5 加強林業重點工程后評價工作的建議

“十二五”期間，我國將對基礎建設項目進行大量投資，這是對后評價工作的潛在市場需求。另外，“九五”、“十五”、“十一五”的許多投資項目需要及時總結，做出后評價，這是對后評價工作的現實需求。

5.1 加強立法，明確責任

我國六大林業重點工程全面啟動以來，國家每年對六大林業重點工程的投資數以百億計，加快林業發展已成為全國人民的共同愿望。為推動我國林業可持續快速健康的發展，應盡快將林業重點工程后評價工作納入到國家基本建設項目程序中，以法律的形式固定下來。同時，完善相關政策、法律法規和制度，明確林業重點工程后評價工作主體與客體的權利、義務與責任。

5.2 制定辦法，確保權威

林業工程后評價研究是國內外林業發展共同面臨的一個問題，也是世界林業工程建設理論研究與實踐應用亟待解決的一個重要課題。因此，建議加強我國林業重點工程后評價的理論研究，完善理論、方法與應用的指標體系，組織有關部門盡快研究制定適合我國林業發展要求的《林業重點工程后評價管理辦法》、《林業重點工程后評價實用手冊》等，以指導我國后評價工作的開展，保證林業重點工程后評價結果的客觀性、公正性和權威性。

5.3 完善體系，單列經費

目前，我國各級政府和林業主管部門直接參與林業工程管理、建設、評價等各個環節。尤其是對工程整體或局部建設成效的評價，主要以各級林業主管部門自行組織進行評價，這不僅增加了各級林業主管部門的負擔，也因林業重點工程的管理經費并沒有在投資計劃中單列，而使林業主管部門難過審計關。“十一五”以來，隨著集體林權制度改革的推進，民營林業的迅速發展將會使林業投資主體呈

現多元化發展趨勢，加上我國投融資體制的改革，用于林業重點工程建設的國債及財政專款的撥付、管理、使用和審計工作將進一步嚴格和規范。因此，成立專門的林業重點工程后評價機構、單列林業重點工程后評價專項經費、建立完善的林業重點工程后評價指標體系，充分利用林業重點工程后評價結果已經是勢在必行。

5.4 健全機制，保障管理

一是要建立后評價管理體系，加強組織保障。要建立中央權威性后評價領導機構、林業行業的后評價管理機構和依托林業規劃設計單位或中介組織而構成的執行機構三級管理體系。二是要加強林業重點工程后評價人員培養和選拔，加強人力資源保障。通過在林業高等院校設立林業工程后評價專業，開設相關課程，培養人才；在全國推行后評價工程師資格考試制度，推行林業重點工程后評價工作執證上崗制度，以吸引大批社會優秀人才加入到林業工程后評價工作中。三是要建立林業重點工程數據庫系統，加強信息管理保障，為實現信息資源的共享創造條件，又能為林業重點工程后評價工作提供基礎數據信息。

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