華東監測區森林資源監測體系現狀及其完善對策

樓 毅 韋希勤

（國家林業局華東林業調查規劃設計院 浙江金華 321001）

地方森林資源監測體系是全國森林資源監測與生態狀況監測體系的重要組成部分。地方監測體系偏重于局部地區的監測，其成果直接服務于地方現代林業建設。森林資源規劃設計調查（以下簡稱二類調查）是地方森林資源監測體系的主體，是促進森林可持續經營的一項十分重要的基礎性工作。近年來，在中央林業工作會議的精神指導下，我國現代林業建設發展加快。研究地方森林資源監測體系，使其在集體林權制度改革不斷深入發展的情況下，更好的服務于各地快速發展的現代林業建設。

1 華東監測區森林資源監測體系現狀

華東監測區各省（市）初步形成了以國家森林資源連續清查為主體, 二類調查為基礎, 以年度專項核檢查、作業設計調查、資源檔案更新和專項調查為補充的森林資源監測體系。目前,監測區已開始第八次全國森林資源連續清查。

1.1 地方森林資源監測的發展

近年來，監測區各省以國家森林資源連續清查體系為依托，在逐步完善地方森林資源監測體系的進程中做了大量工作，較為突出的方面有：

1.1.1 生態公益林監測取得較大進展

一些省積極開展生態公益林監測研究工作，監測技術上取得較大進展。浙江省2006年開始，在連清樣地基礎上增補典型樣地（典型樣地228個、連清樣地241個），每年調查生態公益林資源及其生態狀況，并分五個區域建立8個生態定位站，進行長期定位監測，已初步建成了由固定樣地、生態定位站和有關單項監測點與社會調查組成的生態定位監測網絡，對浙江省公益林在涵養水源、吸收二氧化碳、釋放氧氣、儲能、固土保肥、改良土壤、森林生態旅游、減少水旱災等方面的效益進行了測算。并利用監測成果，從2007年開始定期向社會發布浙江省重點公益林建設與效益公報，取得了較好的社會影響。福建省2007年開始，在森林資源連續清查基礎上，設立生態定位觀測站，結合二類調查、生態公益林區劃和檔案管理，建立全省生態公益林專題調查監測系統。研究、分析、評價不同生態公益林森林資源狀況在物質生產、涵養水源、保肥固土、固碳制氧、防風固沙、改善小氣候、保護生物多樣性等的生態功能與效益，監測人類活動對系統的沖擊與自我調節過程，為全省生態公益林的科學規劃建設和經營管理提供了科學依據。

1.1.2 年度調查監測不斷進步

針對現行我國森林資源監測的時間分辨率低、數據時效性差的問題，監測區各省積極開展年度監測研究和試驗。浙江省從2000年開始進行省級森林資源年度監測技術研究與實踐,2005年在抽樣設計上逐漸成熟后，形成了每年系統抽取全省森林資源連續清查中的1/3樣地進行年度監測調查的方法，在全國率先建立了森林資源年度監測制度, 并將每年獲得森林資源數據按時向社會公布，建立了森林資源年度公告制度。現在浙江省正在積極探索如何利用最近一期全部固定樣地數據與每年抽取的1 / 3 樣地數據建立數學模型，來提高年度監測的效率與精度以及成果產出方法。福建省針對生態公益林資源，采用檔案更新方法，每年進行一次小班變化調查，對全省生態公益林統計數據進行更新。浙江、福建、江蘇等省的部分地（市）、縣（區），通過加密連清樣地等技術手段，也在探索年度森林資源監測（動態）和重點生態公益林監測的技術與方法。

1.1.3 信息處理能力得到加強

利用高科技手段進行森林資源信息管理的水平進一步提高。各省積極探索綜合運用數據庫技術、3S技術、網絡技術等高新技術在森林資源信息管理中的應用。如浙江省積極參與全國森林資源數據庫建設試點示范工作，目前二期擴建項目已經進入組裝階段。福建省建立了基于網絡平臺的省森林資源監測管理應用系統，滿足了福建省森林資源監測管理日常業務應用的需要。特別是“林改”后, 由于林木所有權、林地使用權的流轉不斷增多, 用森林資源信息管理系統及時對小班地塊權屬、界限進行更新管理的需求比以往任何時候都迫切。浙江、福建和江西等多個省份均已完成省級生態公益林信息系統和林地林權管理信息系統建設。

1.2 二類調查情況

監測區各省（市）基本上是按照十年間隔期開展二類調查。上海市由于經濟的迅速發展，對森林資源與生態狀況的信息更新的時效性要求越來越高，已經按照五年的間隔期與國家森林資源連續清查同步進行二類調查。江西省在2004年完成第五次二類調查后，為了及時掌握資源現狀將調查間隔期調整為五年一次滾動式調查，2009年進行第六次二類調查。各省（市）認真落實國家林業局林資發[2003]233號《國家林業局關于加強森林資源規劃設計調查工作的通知》要求，全面推進二類調查工作。到2010年底，監測區除山東省外，其它七省（市）已完成最近一輪二類調查工作。各省（市）二類調查，已將調查范圍覆蓋了全省（市）所有縣（市、區）。各省（市）完成一次二類調查所需時間為1－4年。

在調查工作組織方式上主要有三種：一是在有地方林業調查規劃專業隊伍的地（市）、縣，以地方專業隊伍為主來開展工作；二是由各縣組織抽調基層單位林業工作人員完成；三是在經濟條件較好、地方專業隊伍力量又不足的地方采取招投標等方式由國家、省級專業隊伍承擔。多數省的二類調查以前二種組織方式完成。

在最近一輪二類調查工作中，3S技術得到較廣泛的應用：一是應用抽樣技術。本區各省（市）均采用了布設固定樣地進行抽樣總體的蓄積控制技術，主要用于森林資源較多的縣（市、區）；二是應用遙感、GIS技術，積極應用衛片、航片進行小班區劃；GIS技術廣泛應用于檔案與信息管理系統建立工作中。另外，GPS在進行樣地、小班的輔助定位中得到普遍應用，這些高科技技術的應用既提高了工作效率，也從技術、方法上保證了調查質量。特別是經濟基礎較好的浙江、江蘇、福建等省的各縣積極爭取財政資金或自籌資金購買遙感資料與有關儀器設備，為二類調查的開展提供了資金保障。

2 華東監測區森林資源監測體系存在的主要問題

2.1 分類調查不到位，不能滿足分類經營的要求

通過科學規劃、分類經營、分區施策，才能實現對森林資源的科學經營，科學規劃的基礎來源于科學的分類調查資料。然而,目前的二類調查中分類調查還沒有較好地體現分類經營的思想：一是生態公益林與商品林的調查重點、內容、標準沒有明顯的區分。在目前的調查中，雖然區劃了生態公益林和商品林，但又不分林種和地域，基本上以相同的要求進行調查，使部分調查因子在實行分類經營時缺乏實用性。如在商品林經營中年齡、樹高、蓄積量的準確性不夠，有關森林經營的要素調查粗放；而對生態公益林小班的蓄積量調查本應將精度要求降低，但又擔心總體蓄積落不到區間而不得不花大量時間來保證蓄積量調查精度。二是反映公益林生態效益方面的調查內容和評價指標很少。將一些本應在生態公益林中調查的內容放入專項調查中，沒有很好地融入到生態公益林的小班調查中，不少地方由于各種原因較少開展專項（業）調查，無法滿足新形勢下以生態建設為主體的林業建設的需要。三是對森林經營有關要素的調查不足與準確性不夠。由于“林改”相關政策的逐漸落實，森林經營主體要求二類調查能提供盡可能多的有關森林經營要素信息與準確性。

2.2 二類調查時效性差，檔案更新、管理落后

二類調查時效性差，遠不能滿足東部地區現代林業建設的要求。一是與國家森林資源清查相比時效性較差。國家森林資源清查每五年完成一輪, 多數省二類調查要十年才更新一次, 時間跨度長；二是就全省而言，完成一次二類調查的時間長，從開始到產出全省的成果最多需要4年，最少也要1年以上時間。二類調查作為地方監測體系的主干，十年一次的二類調查已很難滿足當前林業形勢發展的需要。

各地森林資源檔案管理和年度更新滯后。本監測區還有部分單位森林資源檔案沒有進行過更新, 由于更新不及時導致數據與實際情況脫節，不能準確反映森林資源的現狀及變化，不能為制定各種森林經營措施提供可靠數據。其次就是森林資源檔案管理手段落后。本監測區還有部分單位仍沿用20世紀80年代的臺帳管理方式。隨著“林改”的全面推進，森林經營主體多元化，這種較落后的檔案管理手段，已遠不能適應森林資源管理與經營的要求。

另外，各地在建立森林資源信息管理系統方面,存在各自為政，數據結構與標準各異，信息資源共享困難，利用率較低，信息系統綜合處理能力不夠強等問題。

2.3 人員素質、調查裝備、林業數表等基礎建設薄弱

目前，除各種核檢查工作外，各級森林資源監測的野外數據采集工作主要由地方基層林業人員完成，這些基層人員多數抽調于各縣、鄉的基層單位。這些基層人員不少專業水平低、待遇差、工作崗位變動頻繁。不少基層人員對植被、土壤等認知能力低、有的連地形圖的勾繪都很難做到，經常出現二類調查小班、造林作業設計小班勾繪有誤，林權證圖、表、冊不一致的現象。要依靠這些基層人員實現對生物多樣性、森林健康、固碳釋氧等方面的因子采集與分析，難度更大。

調查工具仍以多年前使用的一些設備工具為主。高新技術應用不充分，如近期調研發現，作為較發達的華東地區，很少采用PDA進行數據采集與信息集成。還未應用過差分GPS，不能滿足一些調查項目需要較高定位精度的要求。此外，調查人員在偏遠山區作業期間缺乏必要的通訊設備等。

監測區各省使用的主要林業基礎數表是20世紀70年代編制的，原編表的樣木多數取自于天然林，由于樹種自然演替與培育方式的變化,加之人工林越來越多，原來的數表應用誤差較大。但因經費等問題，許多數表未能及時進行驗證、修編，一些工業原料林、速生豐產用材林樹種沒有進行過材積表編制，只能借用其它樹種材積表。缺少一些森林經營類型、出材率、生物量等的數表種類。不能為集體林權制度改革后森林采伐管理和森林可持續經營提供翔實、可靠的依據，也不利于保障廣大林農的切身利益。

2.4 二類調查中出現的一些新問題

二類調查經費主要來源于地方，其調查質量也主要由地方檢查評價，國家層面上對調查質量沒有控制與掌握。在各地主管部門嚴格要求下，二類調查總體上質量較可靠，但在調查、調研中我們也發現了少數地方出現的一些新問題，可能會對可持續森林經營產生不利的影響：一是存在隨意修改經營類型的現象。“林改”后，少數地方出現了林木所有者追著調查人員要求修改經營類型的現象。 一些地方“林改”后規定近期新造林地可由經營者自己決定森林經營類型，但政策上又對林木采伐年齡有規定，部分林木經營者為達到提前采伐、迅速獲利的目的，要求調查人員將中齡林或近熟林的經營類型修改為成熟林的經營類型，縮短經營年限。如此結果會給編制森林經營方案的基礎數據造成不實。相信隨著對人工商品林“放活采伐年齡”的政策完善，這一現象會減少。二是存在恣意變動樹種組成的現象。少數地方“林改”后，出現了林木經營者要求調查人員改動樹種組成的不正常現象。這種現象在“林改”前很少出現。林改后隨著林木經營者林木處置權的落實，在利益的驅動下，一些投機取巧的行為也隨之出現。如，一個以天然闊葉樹為主的成熟林，一般是不會得到林業主管部門的采伐批準，如將其樹種組成改成以馬尾松為主的天然林，采伐申請就較容易獲得林業主管部門批準。又如，實際為杉木純林，如果改成以杉木為主、馬尾松和闊葉樹各占一定比率的混交林，業主采伐時就可將一些非法收購或偷盜的馬尾松和闊葉樹等贓木摻和到合法的木材中，以牟取暴利。以上僅是少數地方少數林木經營業主的非正當行為。在當前形勢下，還要防止少數地方政府為了局部利益不惜犧牲林業利益。如在一些礦業資源較好，采礦效益好的地方，少數地方政府為了局部利益借新的二類調查要求將地下有礦的林地區劃為非林地，直接損害了林業的利益。

3 華東監測區森林資源監測體系的完善對策

3.1 完善二類調查工作的幾點意見

通過對各省近期開展的二類調查工作的調研，我們發現了一些有利于森林可持續經營的做法值得借鑒推廣。對目前監測體系中存在的問題提出一些完善對策。

3.1.1 二類調查要有利于鞏固“林改”成果

集體林權制度改革是深化農村經營制度的一項重大變革。“林改”后,經過大量的“明晰產權”與“勘界發證”工作，明晰了林地承包經營權和林木所有權，林權證也直接發到廣大農戶與林地經營者手中，對地塊權屬調查的準確性有了更高的要求。而在以往的二類調查中，林木權屬劃分較粗放，對二類小班的林地、林木權屬調查比較隨意，調查員一般是參考以往的資料來確定林地、林木的權屬，如原資料有錯就會將錯就錯。為了有利于鞏固“林改”的成果，在已經完成集體林權制度主體改革的福建與江西二省，都要求以“林改”宗地圖作為二類調查外業調查和區劃用圖。如江西省規定小班區劃調繪時應以明顯的地物(如山脊、山谷、溪谷、道路等)界線、山林權屬界為主，同時兼顧宗地的完整性，盡量做到一個小班內權屬一致、宗地完整、林種相同。在宗地面積太小的情況下，可以將其它條件基本一致但權屬性質相同的多個宗地合并區劃為一個小班。如，將權屬均為個體或權屬均為集體的不同宗地可以合并到一個小班，在小班調查表的“宗地號”一欄填上所有宗地號，表明這個小班由幾個小面積的宗地組成。這些做法既有利提高二類調查中小班權屬的準確性又有利于鞏固“林改”的成果。

3.1.2 二類調查成果要有利于編制森林可持續經營規劃

編制省、縣森林可持續經營規劃是實施分類經營，分區施策的重要手段，是實現森林可持續經營的重要途徑。二類調查成果要有利于編制省、縣森林可持續經營規劃：一是界線區劃要保證生態林公益林劃分的成果。目前監測區各省在國家的指導下都進行了省、地（市）與縣的生態公益林劃分，特別是重點生態林公益林都已報國家或省林業主管部門批準并實施,為了保證二類調查與分類經營成果,應推廣福建、江西經驗，即在進行界線區劃時對已經區劃的國家級和省級重點生態公益林要逐塊核對, 不能隨意改變, 確保生態公益林面積的準確性。二是二類調查應實行分類調查。由于生態公益林與商品林在森林經營方向、經營模式、采伐利用方式等方面的不同,其調查方式、內容與重點也自然應有所區別。

3.1.3 增加森林經營有關要素的調查及準確性

加強森林經營，提高森林質量是當前我國林業工作的一項重要任務。華東監測區不少地方林業經濟活躍，經營強度較高,林業經營者以及管理者要求調查成果盡可能提供較多的森林經營要素。應在二類調查中增加森林經營區劃、森林經營類別、森林經營措施等方面的調查內容。最近福建、江西等省在二類調查中為滿足森林經營方案編制的需要，已經逐步增加了有關方面的調查內容，并且對這些因子調查的準確性要求有所提高，如對林木年齡、小班坡度、經營類型、生態等級等因子。因為這些因子以前對調查結果影響不大，而現在直接影響到森林經營者對林木的采伐,關系到經營者的利益。

3.1.4 實行參與式林業調查規劃

為使調查的成果能滿足森林資源保護、管理、經營、利用等方面的要求，應逐步將參與式林業調查規劃引入森林資源監測工作中，既能提高相關利益者主動參與林業調查規劃的積極性，又能逐漸提高森林經營的水平。在這方面，調研中了解到福建省在編制森林經營方案中對非公有制經營主體的單位進行編制森林經營方案時，已經將征求林主的意見作為必要的過程,委托編制的方案須經林主簽字確認。在“林改”后，更應征求林權擁有者對二類調查的意見，使他們也能分享調查成果，能夠利用調查得到的信息安排生產和經營,提高森林與林木擁有者參加二類調查的主動性和積極性。

3.1.5 保證區劃的連續性，固定小班的優勢

從近幾期的二類調查的區劃來看，如完全重新區劃小班會費時費工，調查成本增加。重新區劃由于小班因子變化大，也不利于經營管理，特別是在一些已經實施“小班經營法”的南方集體林區。從福建、江西等省最近一次的二類調查了解到，為提高二類調查中小班區劃的效率、準確性和經營措施的連續性，均采用了固定小班。這方面也有人進行過有關研究：固定小班的區劃比重新區劃小班節省區劃時間28.87%；能較大的提高小班區劃的準確性。福建、江西近期二類調查中小班的區劃調整除了兼顧 “林改”后林地與林木權屬變化外也盡量考慮與原小班界線一致。因此，在二類調查中對小班的區劃應盡量采用固定小班或稱連續小班。

3.1.6 加強二類調查的質量管理

按照國家林業局林資發【2009】66號文件精神，今后的森林采伐限額管理以森林經營方案為基礎，依據森林經營方案核定年森林采伐限額。而二類調查數據是編制森林經營方案的基礎，因此二類調查數據的質量直接影響到編制的采伐限額是否科學。為了從國家層面上對二類調查質量有所把握，應及時抓住與控制不利于可持續森林經營的苗頭，在各省開展二類調查期間，國家林業局在爭取中央財政對地方二類調查部分補助經費的同時應進行質量調研或抽查，以掌握地方二類調查質量總體情況。

3.2 注重土地屬性調查

要對小班或樣地前地類的屬性進行認真調查。按照國家林業局關于改革和完善集體林采伐管理的意見，今后非林業用地上的林木，不納入采伐限額管理，由經營者自主經營、自主采伐。這就要求調查中除防止蓄意篡改土地屬性外，還要更加嚴格的區分林業用地與非林業用地。近幾年本監測區有近三分之一的新造林地的前地類是農地，一些平原省份近一半的新造林地的前地類是農地。準確區分林業用地與非林業用地上生長的林木，有利于對森林資源的管理，也有利于林木經營者自主經營采伐的政策落實。另外，對一些土地屬性的劃分需要協調各有關部門，制定出一個法律意義上唯一有效的區分土地屬性的規劃文件。

3.3 加大監測經費投入，夯實監測體系的基礎

就目前來看，完成一個縣的二類調查需要經費數十萬到數百萬，完成一個省至少幾千萬。提高二類調查的時效性要靠穩定的經費支持。要搞好森林資源與生態狀況監測體系建設，必須解決經費保障問題。森林資源監測是一項基礎性公益事業，除按照有關規定，用育林基金、植被恢復費等彌補森林資源監測經費不足外，一些定期開展的調查工作應納入各級財政年度預算，理順資金渠道。同時應盡快制定涉及森林資源監測各項工作的定額和取費標準，并取得各級物價部門認可，做到預算有章可循、有據可查，確保國家與地方的森林資源監測工作正常運行。

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