城鄉統籌背景下成都試驗區村級公共品的供給

程 哲

(四川農業大學 經濟管理學院，四川 成都 611130)

成都是繼上海浦東新區和天津濱海新區之后的國家綜合配套改革試驗區。2009年7月，成都市統籌委印發了《成都市公共服務和公共管理村級專項資金管理暫行辦法》《成都市公共服務和公共管理村級融資建設項目管理辦法》等文件，明確市縣兩級財政每年劃撥給每個村 (社區)的改革專項資金不少于20萬元。村級自治組織可以以不超過資金7倍的額度，向成都市小城鎮投資有限公司融資貸款。成都市縣兩級財政每年投入全域成都的村級改革資金最低將達5億元，預計能夠在2～3年內融資50億元，全部投入農村，提高成都農村的公共服務水平。

城鄉統籌背景下，我國現行的村級農村公共產品供給存在以下問題:供給機制為外籌資機制和“自上而下”的供給決策機制，需求與供給不一定一致，沒有達到財政資金最有效利用狀態［1］;城鄉二元結構體制造成的區域發展不協調、不平衡;資金運用效率低下、融資困難等問題［2］。為此，我們對成都市新型村級公共品的供給模式、成效進行調查，并提出相關建議。

1 供給模式

1.1 基本運行機制

為推進城鄉統籌發展，成都市委市政府為試驗區每村 (社區)提供了公共服務專項資金;為加快小城鎮發展，保證專項資金的有效利用，成都市委市政府成立了成都市小城鎮投資有限公司，負責引導和集聚信貸資金、社會資金投入小城鎮建設并實施資金監管;以政府信用為擔保，小城鎮投資有限公司向試驗區每村 (社區)的公共服務建設投資。

根據暫行辦法要求，市縣兩級財政每年劃撥給每個村 (社區)的改革專項資金不少于20萬元。其中，中心城區全部由市財政局負擔;近郊區資金按5∶5比例由成都市和區縣財政局承擔;遠郊區資金按7∶3比例由成都市和區縣財政局承擔。專項資金投向的村級公共品主要包括以下7大類:農村基礎設施和環境建設類、農業生產服務類、教育類、文體類、醫療衛生類、就業社會保障類、社會管理類。

1.2 具體運作流程

成都市委、市政府為試驗區每村 (社區)每年提供了公共服務專項資金不少于20萬元，獲得專項資金后，每村 (社區)可借助政府信用向小城鎮投資有限公司融資，融資額為不超過每年所獲專項資金的7倍，最高融資年限為8年。調查發現，融資的年利息率為4.86% ～5.00%，其中，村 (社區)只負擔2%，剩余部分由市縣財政局按專項資金劃撥比例負擔。若需要向成都市小城鎮投資有限公司融資，村 (社區)組織首先需要進行入戶民主調查，對相關數據統計后，由村民議事會、村民大會民主投票選出村民急需的若干個項目;然后村組織對外公示投票結果，待無異議后進行項目資金的估算;接下來，由縣委統籌成立建設小組，在得到市縣兩級政府的批示后，小城鎮投資有限公司隨即制作投資合同;最后，該公司與申請貸款的村 (社區)簽訂合同，并按規定劃撥融資款項。為保證資金的安全性和有效性，資金劃撥比例已由原先的8∶2調整為3∶3∶4，即:簽訂合同支付30%，開工時支付30%，竣工驗收后支付40%。

1.3 提供專項資金和融資的本質

在農村公共品的供給中，由政府配置的資源逐漸轉向農村 (主要是基礎服務設施)，此時，城鎮的福利減少，需要由非政府組織 (市場)參與到其中來彌補［3］。因此，政府對公共品的投入更多的是起到拋磚引玉的作用，在加大對農村投入的同時，需要放開管理，允許市場和非營利組織進入，而城市又具備此條件 (人口相對集中、水電氣和通訊的單位建設成本低)，企業也愿意提供這些準公共品。

2 成效

2.1 城鄉統籌發展模式

這一模式的主要特點是以城市帶動農村的發展，為農民提供基本的公共產品和公共服務，滿足農民生存和發展的需要，適合于經濟較發達，同時農村人口比較多的城市周邊農村。人均經濟水平高為城鄉統籌提供農村公共產品創造了基礎條件，另一方面農村人口多可以更充分地實現城市帶動農村，從而提高農村公共產品的供給效率［4］。

據調查結果，郫縣三道堰鎮政府公開度高，村民對政府比較滿意。2010年5月，三道堰鎮為加快建設“世界現代田園城市”和打造“一城、兩帶、三基地”，著力推進程家船村、三堰村統籌城鄉綜合示范項目建設。同時，三道堰鎮汀沙生態農業產業園區項目被縣委、縣政府列為統籌城鄉綜合示范項目。

2.2 產業帶動發展模式

這種模式需要有發展工業產業的基本要素，如土地、資源、信息、技術、資金和人才。這一模式的特點主要體現在減少政府對農村公共產品的投入，主要依靠當地產業的發展來帶動當地農村基礎設施和社會事業的發展。在農戶和產業協作生產的過程中，產業組織一定程度上充當公共職能機構，向當地農村提供農村基礎設施及社會事業服務。

據調查，溫江區永盛鎮是成都市溫江區“兩園一區三點”經濟發展戰略規劃的重點鎮，該鎮擁有規模不等的童鞋企業110余家。永盛鎮全力突出童鞋這一特色產業，整合現有資源，實施品牌戰略，努力把永盛打造成“中國西部童鞋之都”，使之成為溫江的特色乃至成都的特色。

2.3 市場機制誘導發展模式

這一模式主要適用于市場化程度較高的地區，同時市場機制引入有利于農村公共產品日常維護，保持農村公共產品的基本功能。比較典型的是水庫建設和維護，水庫作為農業生產的條件，具有公共產品屬性，一定程度上應由政府提供，但水庫屬于擁擠性公共產品，對于這類利益外溢型的農村公共產品可適當收取一定的費用，一方面可利用收取的費用用于水庫的日常維護，另一方面可以限制一部分人過度用水。

這類農村公共產品一般都可采用政府出資修建，然后承包給私人運營，同時政府向承包者進行補貼的辦法，條件是以低價向農民供水。主要包括公辦民有 (產權轉讓)、民辦公有 (股權融資)、民辦公助或公辦民助、公有民營、民辦民營等模式。

據調查，青白江區姚渡鎮蘆稿村于2007年脫貧，近年又借助地理優勢 (臨近成都，青白江城區附近，丘陵地區)通過招商引資，有20多家業主前來投資，主要種植水果、開農家樂、投資辦廠。總體來說，該村的文化娛樂設施健全，提供公共品的方式:主要依靠公共服務專項資金、財政資金、公司捐贈 (由政府引薦)，村民基本不會承擔相關費用，但是在修建道路時，村民要在自己住宅處道路邊緣休整投工投勞。

2.4 勞務輸出發展模式

據調查，溫江區萬春鎮按照市委、市政府城鄉一體化的部署和區委、區政府提出的“把溫江建成農民最少，就業最充分的和諧新區”的要求，把城鄉充分就業與經濟社會發展工作同步思考，同步部署，同步落實，努力推進農村富余勞動力向非農產業轉移，全面完成了轄區內勞動保障所、站標準化、網絡化建設，建成了4個充分就業社區;全面完成了就業實名制普查和5277人的就業培訓任務;解決了2989名失地農民的就業問題，就業率達92%;全鎮有就業能力和愿望的失業人員就業率達91%; “4050”等就業困難人員就業率達90%;轉移農村富余勞動力9911人，轉移率達80%，全面消除了“零就業”家庭，形成了良好的農村勞動力就業格局。

2.5 全社會動員協作發展模式

據調查，溫江區惠民社區主導產業為商業街，匯集了人氣、商氣，帶動了社區的經濟發展，并辦有《惠民》雜志。該社區擬通過商業街帶動惠民產業帶，解決社區勞動力就業問題，2010年實現人均收入提高1000元的目標。該社區的基礎設施(道路)使用資金由土地整理和拆遷而來，2008年全面完成道路的修建。其公共品資金來源廣泛，受到政府的大力扶持。文體類公共品是該社區最為重視的一部分，配套建設了2500 m2的文化廣場和6600 m2的生態廣場，社區大量開展各種文體活動，不斷豐富居民的文化生活，促進整個社區文明程度的提高，相應的培訓和文藝節目。成都市的所有就業信息都可以通過社區的勞動就業信息欄、勞動保障站向居民反映，可以做到足不出戶就了解到就業信息。該社區領導非常重視村民的就業意識，至少每年2期的技能、觀念培訓。意在提高村民的意識，不斷進取，鍛煉自我，積極就業。

3 建議

3.1 樹立以民為本的現代公共服務理念

農村公共產品有效供給的創新，需要各級政府真正做到以民為本，將公共產品供給的重點放在直接改善農民的生產和生活環境上來，為農民提供基本而有保障的公共產品。在此政府需要進行公共政策的改革與創新，特別是盡快改革現行的城鄉二元體制，調整政府公共財政支出，加大對農村和農業的資金和政策投入力度，建立以政府投資為主體的保障農民生存需求的公共產品供給體系。具體涉及到農民生存、生活需求方面的公共產品供給必須做好幾個方面的工作:按照社會主義新農村的要求加強農村新設施、新環境、新房舍建設;加強農村社會保障體系的建設;加快農村勞動力市場的建設。

3.2 建立充分體現農民需求的公共品供給決策體制

在村級公共產品供給的決策規則上，必須強調決策的“自下而上”?！白陨隙隆钡霓r村公共產品供給是行政指令的結果，這種由外生變量即來自社區外部的各種因素來決定公共產品的供給方式，往往違背大多數村民意愿，違背實際情況，是造成農村公共產品供給出現偏差的主要原因。因此，要改革農村公共產品供給決策程序，實現農村公共產品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變，建立由內部需求決定公共產品供給的機制。

搞好村委會選舉，保證村級領導人對選民負責。通過選舉約束，使他們真正對本地選民負責，把增進本地選民的利益放在首位。

搞好村務乃至政務公開，完善公共產品供給的表達機制。這就需要進一步推進農村基層民主制度建設，在村民委員會制度和鄉人民代表大會制度的基礎上，由全體農民或農民代表對本社區的公益事業建設進行投票表決，使農民的意見得到充分反映。要增加公共資源使用的透明度，積極推進政務公開，定期將收支情況公之于眾。

加強公共產品供給的調研，努力實施科學決策。鄉村領導班子要深入了解農民對公共產品的實際需求，加強可行性分析，不作脫離當地農村實際情況的決策。隨著形勢發展，要擴大農民在公共產品供給過程中的參與決策權。不僅要保證村民參與決策，而且事前還要積極組織、引導村民參與公共產品配置的調研活動，努力提高決策水平。

3.3 合理界定各級政府公共產品供給職責

成都作為我國的西部地區，農村地域廣闊，對農村公共產品的需求規模較大，單靠政府供給是無法滿足農村公共需求的。因為政府資源是有限的，供給成本又大，而且難于保證所提供的公共產品適合各地的情況，所以應改革農村公共產品資金籌集制度，積極利用市場力量、農村社區力量和非政府組織來提供公共產品。

對于全國性公共產品，國家應本著公平的原則，按貧窮程度通過轉移支付的形式對農村地方性公共產品包括衛生防疫、基礎教育、環境保護、計劃生育等給予支持，中央政府應無償足額提供，不應再向農民征收。地方政府提供的某些公共產品具有很大的正外部性，如果沒有相應的補償，這些產品的供給就會陷入不足的境地，比如我國鄉鎮級政府承擔的基礎教育投入，由上級或鄰近地區、政府對其進行適當的補助，平衡這類公共產品成本的分攤，調整當地居民稅費支付和受益享用間的偏差。

對于部分準公共產品可以采用政府與市場混合的方式來提供，在明確產權的前提下，積極引進民間資金和外資，按照“誰引進、誰收費”， “誰投資、誰收益”的原則，大力興辦農村公共產品建設事業。針對社會供給主體力量薄弱，發展緩慢的特點，政府應提供優惠政策，鼓勵經濟實體、個人和其他社會力量投資農村公共產品，推動多渠道、競爭性供給格局的形成。通過投資主體多元化，減輕鄉村財政壓力，也就減少了農民對公共產品的成本分擔。更為重要的是要培育和壯大其他社會供給主體。

3.4 科學規劃農村公共產品的空間布局

多數公共產品限制在一定區域，不同地區的人們享用公共產品客觀上是有地域差別的，所以，公共產品供給的空間布局顯得十分重要。宏觀上看，城市體系的空間布局直接影響國家及地區公共產品的總體分布，城鎮社區的分布對地方公共產品供給和地方群眾對公共產品的享用起到一定的限制作用。因此，要科學設置村民委員會。

在加強社區居民委員會建設的同時，要高度重視村民委員會的設置。要推動條件好的村民委員會向社區居委會的轉變;同時，通過撤并村民委員會，擴大其面積和人口規模，推動人口向發達地區或者集鎮轉移，為生產要素的聚集創造條件。農村早已實行家庭聯產承包責任制，隨著市場經濟的發展，農民更多地需要市場及市場服務體系，而這些正是村委會的“軟肋”。要加大村委會的撤并力度，改變以往只在發達地區撤并村委會的策略，要在欠發達地區積極推進村委會撤并工作，使村委會密度與人口密度和經濟發展水平相協調。實施工農業協調發展的戰略，實現工業反哺農業。農業是弱質產業，國家應加大對農業的扶持力度，以法律法規來落實農業的基礎地位，提高財政支農比例，將農村公共基礎建設納入國家財政預算，特別要加大中央財政對農村基礎教育、醫療衛生、社會保障等方面的投入力度。只有這樣，才能真正建立起城鄉一體化公共產品供給體系，增加農村公共產品供給，推動農村的可持續發展。

［1］趙偉.農村公共品融資狀況與機制觀察 ［J］.改革，2006(12):11-15

［2］涂文明.統籌城鄉發展視角下我國農村公共品供究 ［D］.成都:四川大學碩士學位論文，2005.

［3］程蹊，陳全功.農村公共品的供給與管理:社區角色新定位［J］.中南民族大學學報:人文社會科學版，2007(5):17-21.

［4］岳書銘，王樂錦.農村公共品決策與監管機制:基于村級組織的調查 ［J］.經濟工作，2006(4):29-31.