社會保險標準化:歐洲國家的改革與啟示

汪建強

(山東工商學院公共管理學院，山東煙臺264005)

社會保險標準化:歐洲國家的改革與啟示

汪建強

(山東工商學院公共管理學院，山東煙臺264005)

社會保險標準化是提高社會保險服務質量和服務能力的重要手段，是促進社會保險事業可持續發展的基本途徑。文章在考察和反思部分歐洲國家相關建設歷程的基礎上，對我國社會保險標準化建設需要注意的問題進行了論述，提出標準化建設是當前完善我國社會保障制度的重要任務，是提升社會保險信息化水平、促進社會保障實現現代化的基礎性手段，且不能再因襲原來的各地各自為政的老路，需要有全國層面的統一考慮與籌劃。

社會保險;標準化;啟示

一、概念的厘清

當今世界，標準已成為國家核心競爭力的基本技術要素，而標準化作為一種技術制度，是管理和規范國民經濟與社會發展的重要技術保障，是現代化建設事業的重要組成部分。美國科學管理理論的奠基人泰勒在二十世紀初提出了“每個工人在勞動中每個動作都實現標準化才是科學的，每項工作只有一個最好(標準)的方法，一種最好(標準)的工具和一個明確(標準)的時間里完成”。他把這種“使所有的工具和工作條件實現標準化和完美化”列為其科學管理四大原理的首要原理。

改革開放以來，我國一直非常重視標準化工作的建設。1983年我國在GB3935《標準化基本術語》中便提出，標準化是指“在經濟、技術、科學及管理等社會實踐中，對重復性事務或概念，通過制定、發布和實施標準，達到統一，以獲得最佳秩序和社會效益”;在2003年1月1日實施的 GB/T20000.1－2002《標準化工作指南第1部分:標準化和相關活動的通用詞匯》中對標準化的定義是:為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動。據此，我們可以判定，社會保險標準化即是指為了在一定范圍內(全國或某省某市)獲得最佳秩序，對社會保險領域中的現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動，其基本的表現是制定、發布和實施有關社會保險的各種標準。

2007年12月，國家標準委員會批準設立全國社會保險標準技術委員會，經過一年半的籌備，2009年7月30日全國社會保險標準化技術委員會在北京成立，成為我國社會保險事業邁入規范化和高標準建設階段的標志性事件。這契合了我國當前建設服務型政府的改革理念，同時于社會保險自身而言，標準化也是其改進、完善與成長的必然選擇。由于我國社會保險標準化工作起步較晚，發展較慢，一些地方雖有某些改革嘗試，但總體而言，無論是社會保險標準化的理論探索還是實踐工作的推進，都存在著各種不足甚至空白。在社會保險發展歷史更為悠久的一些歐洲國家，他們的社會保險標準化工作無疑要領先于我們，雖然他們的建設探索也僅僅開展了十多年的時間，但了解和總結其建設經驗和教訓可為我們提供很好的參照與借鑒。

二、部分歐洲國家的社會保險標準化建設

作為現代社會保險制度的發源地，歐洲國家社會保險管理服務的內容非常廣泛。隨著信息化手段與人文思想的不斷滲透，社會保險管理效率和服務理念也不斷得到提升，許多國家對社會保險機構的服務質量和內容進行了標準化的要求和改造，如制定服務目標并擬定保證書，明確限定服務的方法、時限和要達到的標準，建立信息化交互平臺，完善以被保險人(服務對象)為中心的服務體系，最終力求實現減少管理成本、提高服務供給的準確性、挖掘監管潛力、提高服務對象滿意度等四項基本目標。

20世紀80年代，英國總人口為5800萬，但本應一人一個的社會保險號碼卻有7900萬個，多出了2100萬個，其中雖然也有部分是合法的(如寡婦靠去世丈夫的養老金生活而繼續使用他的號碼)，但絕大多數都是非法的。這當中既有社會保險經辦人員與欺詐者合謀串通的情況，也有很多是源于社會保險各業務處理方式與流程因缺少標準化的限定、各經辦機構或人員無章可循導致自由裁量空間過大和人為干擾因素過多，從而在客觀上造成了一定程度的制度漏洞而被欺詐者所利用。針對這種情況，撒切爾政府曾進行過改革，但效果不彰。1997年上臺的布萊爾政府除了從經濟處罰和司法定罪等外在方面進行懲戒外，還進行了社會保險管理的信息化、業務經辦流程的標準化建設，這成為了其在社會保險制度領域內重要的改革措施，以減少管理成本和提高服務供給的準確性。英國中央政府的就業與養老金部設計出單一、標準的電子檔案，代替了過去申請不同保險福利需要填寫的不同表格，這一檔案包含了被保險人的主要信息，一旦需要即可調取，既避免了重復收集信息的麻煩，也減少了人為做祟的機會;在社會保險的登記、申報、審核、收繳、發放、稽核等環節，英國政府也在逐步設計各自特定的辦理程序，以期盡量壓縮人為隨意操作的空間，實現工作流程的標準化運行。但在此需要注意的是，布萊爾政府的上述改革仍然有所欠缺。根據英國本土學者的調查研究，在英國，包括社會保險標準化改革在內的公共管理改革實踐更多地體現在了政策的制定上而不是政策的執行上，即執行問題被相對淡化了，或進展緩慢或甚至基本未曾執行，“雖然績效指標的數量大幅增加，但服務標準發展得更為緩慢……(有些)改革實際上并沒有真正發生”。［1］究其原因，主要是在于英國的福利體系和行政管理體系建成歷史較長，運作效率低下、官僚私利習氣等頑癥長期存在，造成了設計新結構和新過程相對容易而真正的實際改變卻極為棘手，所以英國的社會保障體制改革、社會保險標準化改革還有很長的路要走。

相對于英國，愛爾蘭、西班牙等國的社會保險標準化管理水平要高，在管理服務過程中已經形成了比較成熟詳盡的具體操作規范或準則。愛爾蘭的社會與家庭事務部制定有《社會福利業務操作指南》，共由八章構成，對社會保險各個項目的各自特定的業務操作流程和步驟做出了非常細致的要求，而且嚴格遵循“一套統一制度、一套統一操作規則、一套統一工作章程”的原則。這一操作指南適用于從中央層面到地方層面各級社會保障機構，指南本身將中央與地方社會保障機構各自不同的職責、需要做到的業務程序進行了清晰的劃分與界定，為各級社會保障機構的管理者和經辦人員提供了一種標準化的模板，以使其達到科學化的工作效益、人員配置效益。此外，這一指南在對各級業務流程進行監督方面做出了明晰的、操作性很強的規定。以上因素使得該指南成為了愛爾蘭社會保障制度平穩發展的一大重要基石，也贏得了較好的國際聲譽。

其他的西歐國家在社會保險標準化方面也正逐步展開工作。比利時的雇員家庭保險福利辦公室通過立法，將本機構各項保險福利業務的服務項目、操作質量標準、達到目標的方式方法以及所需的費用等都歸置到一張積分卡之中，向各地的社會保險機構下發，要求其遵照執行，積分卡將所有的活動和項目都聯系起來，劃定責任范圍，并對實際效果進行評估，以此來改進各機構的服務，提高工作效率。

三、對我國的啟示

社會保險標準化是完善社會保障體系、創新社會保險工作機制的重要組成部分，也是提升社會保險管理服務能力的科學基礎和重要手段。基于對上述國家情況的簡要考察，我們需要認識到以下幾點。

(一)社會保險的標準化建設是我國社會保障事業改革當前需大力推進的重要方面

我國社會保障事業正處在快速發展的歷史時期，覆蓋人口正大量增加，某些制度或環節上的疏漏很難避免，經辦機構或人員也帶有傳統行政機關的某些工作弊病，服務思想尚不到位，這些都需要通過標準化工作的建設來加以改善。過去曾有學者認為，我國的社會保障事業正處于過渡期，還沒有達到歐洲國家那樣的高水平，所以在我國推動社會保險標準化建設似乎為時過早，超越了社會發展的階段性特征。［2］但筆者認為，正是由于我國社會保障事業處于尚未完全定型的加速發展時期，標準化的建設也才正逢其時，可以與社會保障事業其他制度的設計、推行和完善同步展開，以免像英國那樣，在制度建設基本定型多年后，或者說已經形成了某種程度的歷史慣性的狀況下，再試圖將標準化的內容嵌入，這無疑會使付出的代價或成本更高。再者，我國社會保障體系建設原則的完整表述除了廣為人知的“低水平、廣覆蓋”外，還有“可持續、嚴管理”，建立社會保障的目標管理責任制、設計制定科學有效的業務流程標準體系和指標評價體系無疑都應是“可持續、嚴管理”的題中應有之義。

(二)社會保險的標準化建設不能再走各地各自為政的老路，應制定并執行國家統一的標準

我國當前的社會保障制度已經呈現出了某種“碎片化”的狀態，各地區之間存在著一定的差異甚至是鴻溝，各類制度和其下各子系統之間也存在著不甚協調的諸多問題，這種“碎片化”的形勢已成為我國社會保障事業前進的一大掣肘，更不相容于和諧社會的基本要求。如果在社會保險標準化建設的問題上，各地區再各行其是、各自做各自的標準，無疑將會對目前的“碎片化”狀態與已經存在的社會公平正義“缺失”的狀態起到加劇和固化作用。美國學者卡普洛認為，通過加入一些額外的、涉及公平的程序和規范可以使福利達到更高程度的精確性，這其實也是一種提升福利的方式和替代工具，甚至比福利本身的增減變化更加令人期待。［3］換言之，公平的、規范的程序設計在促進自身的精確性、可衡量性的同時，更能增進社會保障的公平意義，使呈現出一定差異化的保障結果更容易被認可和接受。于此而言，目前我國有些地方進行的社會保險標準化探索與改革既值得肯定和鼓勵，但同時也須有清醒的認識，這些工作是日后全國統一標準制定和出臺的前期準備與鋪墊，是實現全國一套標準、一套規范的協調制度狀態和彰顯社會保障公平正義的準備與鋪墊。

(三)社會保險的標準化建設是我國縮短與發達國家在社會保障信息化方面差距的切入點之一

與歐洲發達國家運用社會保障衛星定位系統相比，我國在提供社會保障高質量服務的現代化手段和信息化服務方式上還比較落后。從20世紀80年代末開始，我國便逐步探索社會保障的信息化系統建設，到2002年啟動金保工程，2005年專門提出社會保險規范化、信息化、專業化的三化建設目標，社會保障的信息化基本上貫穿于我國社會保障改革的整個過程。在取得一定成績的同時，目前的信息化建設工作正遭遇到了一大瓶頸，即社會保險的標準化水平太低，各地各部門之間信息、數據、指標的不相匹配使得更進一步的信息化進程嚴重受阻。按照金保工程的要求，這一社會保障電子政務工程在技術上既要實現縱向上的一體化，即全國、省、市三級系統之間要從全國的大局出發，統一規劃、統一標準、統一聯網，下級系統要在滿足上級系統需求的基礎上進行設計和延伸，又要實現橫向上的一體化，即各業務系統之間要統一規劃、協同發展、相互呼應，并遵循相同的信息標準，各業務系統需共享的基本信息要一致。然而現實情況卻是:金保工程建設要求統一，而我們的業務卻是分部門辦理的;信息系統建設要求標準化，而我們的管理和服務流程在各個地區、各個業務部門之間存在著較大的差異。標準化水平太低，核心平臺不經本地化就無法使用，這又引發了本地人力物力的消耗，造成重復勞動。可以說，標準化的問題已經成為了影響金保工程深入推進的主要難點，也是阻礙社會保險規范化、信息化實現的核心難題。［4］如果再不將社會保險的標準化工作重視起來，再不將社會保險的標準化工作置于社會保險規范化、信息化、專業化建設目標的核心基礎地位之上，則縮小與發達國家的差距、五年內實現全國統一的社會保障信息網絡、使我國社會保障真正走向現代化等目標都有可能難以實現。

四、結語

社會保險標準化的建設是一項長期、系統的復雜工作，隨著我國社會保險覆蓋面的不斷擴大、參保人數的不斷增加，社會保險服務不但要實現均等化，而且還要實現服務的標準化，變目前的經驗型服務為標準化服務，改善服務質量，推動社會保險事業的科學發展，同時也可提升公信力，適應人民群眾對社會保險的要求和期望，助力社會主義和諧社會的構建與繁榮。

［1］［英］喬治·伯恩，凱瑟琳·約爾.公共管理改革評價:理論與實踐［M］.北京:清華大學出版社，2008:171－172.

［2］萬明國.社會保障的市場跨越［M］.北京:社會科學文獻出版社，2005:308.

［3］［美］路易斯·卡普洛，斯蒂文·沙維爾.公平與福利［M］.北京:法律出版社，2007:292.

［4］夏波光.社保事業邁向標準化［J］.中國社會保障，2009(9):18－19.

(責任編輯 劉成賀)

Abstract:Standardization of social insurance is important means to improve the service quality and competence of social insurance，is basic way to promote the sustainable development of social insurance.This paper discusses the problems which should be paid attention to in the construction process of Chinese social insurance standardization on the base of reviewing the construction process in some European countries，puts forward that standardization of social insurance should be an important task for perfecting Chinese social security system，should be a fundamental measure to improve social insurance informatization level and make the modernization of social security come true，besides，standardization of social insurance should be well planned.

Key words:social insurance;standardization;enlightenments

Standardization of Social Insurance:Reform and Enlightenments of European Countries

WANG Jian－qiang
(School of Public Management，Shandong Institute of Business and Technology，Shandong Yantai 264005，China)

F840.32

A

1008－3715(2011)01－0021－03

2010－12－02

汪建強(1975—)，男，重慶人，博士，山東工商學院公共管理學院副教授，主要從事中外社會保障制度與社會問題比較研究。