我國經濟轉型期的高等教育投入模式及優化

劉曄

(集美大學財經學院,福建廈門361021)

在我國高等教育發展初期,由于計劃經濟體制的實行,經費主要以國家財政性投入為主。上世紀80年代以來,隨著相伴于我國經濟體制改革的教育體制改革的發展,我國高等教育收費制度、學生資助制度等一系列制度的實施和完善,我國高等教育融資模式開始向以國家財政撥款為主、高校自籌為輔的融資模式轉變。之后,國家先后頒布了一系列法規條例,鼓勵并規范國外和民間資金進入教育領域,促成了我國以政府投入為主體、社會各界共同辦學的多元化高等教育投入模式的初步形成。

一、我國高等教育多元化投入模式的形成機理

(一)經濟學理論基礎

高等教育準公共產品的特征為其多元化投入模式提供了理論基礎。高等教育作為一種重要的人力資本投資形式,直接增加了受教育者的知識技能,通過提升受教育者就業能力而給其帶來直接的收益。根據利益獲得原則,即指誰從教育中獲取利益,誰就應該支付相應投入,個體受教育者作為最直接的收益人,顯然應該承擔一定的成本,但同時教育還有其更重要的社會效益。高等教育對于整個社會的進步和經濟的發展具有其重要的意義,對高等教育投入的社會收益遠高于受教育者的個體私人收益,它有利于提高社會人力資本存量,增進公共福利,促進經濟和社會的全面發展,具有公共產品的特征,這又決定了教育成本不應該完全由個人承擔。根據能力支付原則即所有從教育中獲得直接或間接利益的人,都應按其支付能力大小提供經費,能力越大,支付越多。這兩條原則相輔相成,利益獲得原則是基礎,它體現了等價交換的市場法則;能力支付原則是重要補充,它適當減輕支付能力較弱者的負擔,讓支付能力較強者承擔更多的社會責任,并且能力支付原則還體現了“公平”這一市場經濟的重要理念。當前,我國正在實行社會主義市場經濟,因而這兩條原則也同樣是我國高等教育經費籌措的基本原則,由此也決定了我國當前高等教育投入模式多元化的合理性。

(二)高校辦學自主權的提升強化了其自身社會融資能力

經濟轉型直接促進了全方位的高等教育轉型。這里的全方位首先是高校所有制結構的變革由單一的政府舉辦,向政府舉辦與民辦混合結構轉變。到2007年,我國民辦高校297所,學歷教育在校生163.1萬人,非學歷教育學生22.4萬人;獨立學院318所,學歷教育在校生186.6萬人,非學歷教育學生0.9萬人;民辦高等教育機構906所。其次,高等教育的轉型表現在高等教育管理體制的變革上,政府改變對高校集權的管理體制,擴大高校的辦學自主權,加強高校同生產、科研和社會其他各方面的聯系,使高校具有主動適應經濟和社會發展需要的積極性和能力。管理體制的變革直接提升了高校作為辦學主體的社會融資能力,也直接推動了高等教育經費來源結構由單一的政府財政撥款向財政支付、社會出資、受益者負擔的多元化投入模式的轉變。

(三)高等教育市場化開辟了多渠道的融資途徑

高等教育的產生和成長從來就以服務經濟發展為目的,在高等教育服務經濟發展的過程中,高校逐步與市場接軌,不斷開發各種適應市場需求的產品,通過提供各種有償服務,比如各種短期培訓或成人學歷教育,承擔各種技術開發或咨詢,合資興辦企業,開辟了多渠道的融資途徑,在一定程度上推進了高等教育多元化投入模式的發展。

二、我國高等教育多元化投入模式的現狀及特征

(一)現狀分析

1999年擴招以后,非財政性經費在高等教育經費投入中所占的比重越來越大。這一時期,盡管財政性教育經費年均增長率達到13.91%,且在1998年后每年的增長率都在20%以上,但財政性教育經費占整個普通高等教育總經費的比重卻在逐年下降,從1994年的82.17%降至2001年的54.98%,8年間下降了27.19%;而非財政性教育經費年均增長率為37.71%,遠遠快于財政性教育經費的增長,占整個高等教育總經費的比重逐年上升,從1994年的17.83%升至2001年的45.02%。[1]1994年,財政性教育經費為非財政性教育經費的4.6倍,到2001年這一比率降到1.2∶1,二者已非常接近。從2002～2006年以來年國家財政性教育經費降至50%以下且逐步下降,其他來源經費比重逐步上升,尤其是學雜費到2004年已經占到總投入的30%以上(見表1)。根據表1顯示,我國高等教育國家財政性投入從1999年以來一直呈下降趨勢,到2002年已下降到50%以下,而學雜費則相反,一直呈上漲趨勢,到2004年已突破總投入30%的大關。縱觀近幾年整個投入結構比例可見,我國以國家財政性教育經費和學雜費為主導的高等教育多元化投入模式已初步形成。

表1 我國高等教育投入結構表單位:%

(二)運行特征

1.政府投入比例下降。

我國高等教育經費占財政預算內教育經費的比例,在1993～2006年期間一直在18.98%到24.18%之間浮動。在2000年達到最高的24.18%后,2000～2006年政府投入比例逐年下降到2006年僅為20.83%。[2]以福建省普通高等學校為例,1999年政府投入比例為70.26%,到了2007年政府投入只占總投入的40.71%,平均每年下降3.28個百分點。若將高校離退休費用扣除,實際運用于教育的政府投入比例會更低。

2.家庭投入比例快速增長過快。

高等教育改革之初主要依靠政府的投入,但是由于政府財政收入有限,不能滿足高等教育快速發展的需要,后轉而提高學生學費收入,以此來解決資金缺口問題,致使家庭投入比例快速增長。也就是說高等教育投入表現出從主要依靠政府投入逐步轉變為主要依靠政府和家庭的共同投入,直至偏向家庭投入為主的趨勢。以福建省普通高等學校為例,1999年家庭投入的比例為21.30%,到2007年家庭投入占了總投入的比例較1999年翻了一倍多達43.87%,而同年政府投入比例為40.71%,家庭投入超過了政府投入。也就是說,高等教育實行政府、受教育者家庭成本分攤的收費制后,學費收入逐漸成為普通高等學校資金的主要來源。

3.社會投入比例偏低。

高等教育改革以來,相比較受教育者家庭投入社會投入一直偏低,始終徘徊在2%左右,近年來甚至出現下降的趨勢,對高等教育的貢獻嚴重不足。以福建省普通高等學校為例,長期以來社會投入比例在0.24～0.74%之間,而且波動大,不是一項穩定的投入,因此目前社會投入對福建省高等教育的作用有限。

4.科教優勢未對高校的營運帶來經濟效應。

與其他教育機構相比,高等學校有較強的教學和科研優勢可為高等學校帶來更多的營運收入,但高校辦企業和服務公司成功的例子不多,是“養人的企業”(即解決富余職工和家屬就業問題)。因此總的來講能為高等教育提供的利潤和收入有限,高校的營運收入不高。以福建省普通高等學校為例,學校營運收入的比例在7.86～14.70%之間,而且不穩定,科研優勢并未給高等教育帶來較大的經濟效應。

三、我國在經濟轉型期高等教育投入所面臨的挑戰

(一)財政性資金增長受限

我國轉型經濟時期的特殊性決定了財政資金投入教育的比重不可能有太多增長。隨著經濟的轉型,我國在取得經濟巨大發展的同時,也產生了大量的社會矛盾,突出表現為居民收入差距過大、城鄉差距明顯、就業矛盾突出、社會保障體系不夠完善健全、突發事件預警和應急體制尚未完全建立以及環境問題的日益惡化,等等。隨著構建和諧社會的提出,國家財政加大了對“三農”、醫療衛生、文化、保障性住房、社會保障以及環境保護等諸多方面的關注和投入。正是轉型期這些眾多的、特殊的社會問題的存在,分散了國家財政的支出去向,支出項目繁多,致使每項支出所占比重都較小。在這種情況下,雖然用于科教文衛的支出在所有支出中所占比例已達到最高,但最終能落到高等教育事業的支出依舊十分有限。

(二)學費增長受約束

我國近年來學費比例持續增高,但這種通過收取高額學費彌補高校經費不足的方式已經遭遇到居民收入增長緩慢和城鄉居民特別是農村居民家庭承擔高等教育成本比例過高的雙重約束。從1996年至2005年,我國高等教育學雜費增長速度均超過20%,雖然從2006年開始生均學雜費增長速度呈下降趨勢,但生均學雜費占農村家庭純收入平均比例是32.95%,占城鎮家庭可支配收入15.09%。從國際上看,西方發達國家的高等教育學費約占一般家庭收入的10～15%。美國公立高校學費占人均可支配收入的10%,日本供養一個大學生所需費用為家庭年收入的15%左右,澳大利亞高校學費約為普通家庭收入的10%,泰國為17.13%,加拿大為1.95%。[3]而我國生均學雜費占農村家庭純收入平均比例達32.95%,遠高于國際水平,可見高校擴招政策對農村家庭的影響更大,加劇了教育不平等。

與此同時,居民收入雖也有較快增長,但其增長速度遠不及學費的上漲速度,特別是2008年以后我國城鄉居民實際收入增長率反而出現了下降趨勢(見表2)。通過表2可見,雖然和高校擴招之初相比,我國學雜費增長顯著放緩,但近年來也一直維持在20%左右,而同期我國居民收入增長到目前也剛超過10%,二者之間的差距顯而易見。我國高額的教育收費對我國普通居民家庭是一種沉重的負擔,特別是對低收入家庭,在產生新的教育不平等同時,也會加劇居民收入的不平等,形成一種惡性循環。[4]

同時由于擴招后大學畢業生人數增加過快,加之轉型期經濟結構調整產生的結構性矛盾,使得近年來大學畢業生就業難的問題日益突出,產生了高等教育高投入和低回報現象,引發了“讀書無用論”等一系列社會問題。因此通過不斷提高學費增加投入的辦法不可行。

表2 我國高校學雜費與居民收入增長比較表單位:%

(三)高校層面的融資障礙

經濟轉型期,高等教育制度本身也處于不斷轉型完善中,由于我國高等教育融資法律的不健全,使得許多高等教育融資項目缺乏相關法律、法規的保障和規范以及政府政策的引導和扶持,而產生投資缺乏、融資困難。同時,由于高校產權不明晰的現狀,也決定了高校信用不足,導致在融資過程中抵押缺乏以及擔保困難。

四、經濟轉型期,我國高等教育投入模式的優化

我國正處于以全面創新為核心內涵,以發展服務型經濟為重心的經濟轉型期,而當前經濟轉型的實質就是用現代科技改造傳統產業,發展高新技術產業,提高經濟發展中的高科技含量。高等教育是實現這一轉型的重要引領力量和成功保證。同時作為發展中國家,我國肩負實現跨越式發展、趕超發達國家的歷史重任,這同樣要依賴于高等教育的支撐,而投入模式毫無疑問是決定我國高等教育健康發展的基石。因此,在經濟轉型期對我國高等教育投入模式的優化完善極具現實意義。具體來說,應舉全社會之力,從以下方面建立適應轉型期的高等教育投入模式,真正實現高校經費投入的多元化。

(一)建立并完善社會捐贈機制

借鑒國際先進經驗,建立并完善我國社會對教育的捐贈機制。[5]政府首先應引導我國捐贈文化的形成;同時制定專門的教育捐贈法規,明確規定捐贈人的權利、享受的稅收減免和優惠政策以及對捐贈款用途的知情權等;并設立專門管理教育捐贈的組織或機構,安排專職人員負責向社會募款,并建立設立相應的信用監督和失信懲戒制度,強化對社會捐資的規范化操作,確保教育捐贈資金得到合理使用。就福建高校來說更應發揮地理、人文、歷史優勢,要尤其重視海內外校友資源,設立專門的校友會,充分挖掘校友捐贈的潛能。

(二)引入教育資本融資機制

改革開放以來,我國城鄉居民的收入水平大幅度提高,社會閑散資金規模逐年增長。根據中國人民銀行公布的資料,截至2010年12月末,我國城鄉居民人民幣儲蓄存款已經突破30萬億元。面對如此充裕的金融資產,我國高等教育要充分發揮資本市場的集資功能來解決經費短缺的難題。在政府的鼓勵下,在嚴格區分資金類別、控制資金使用用途的前提下,隨著中國資本市場的逐步完善,以高校獨立法人的資格,積極運用資本市場以及相關手段增加捐贈基金等的資本收益,提高資金使用效率。主要可通過發行教育債券和股票上市的方法在資本市場集資。高等教育債券具有的投資收益高、風險小、投資回報穩定的特點,以及所依托的政府的社會公信力,對社會公眾和投資機構會產生較大吸引力。

(三)提高高校資金使用效率

以前我國高校經費來源主要是以政府財政撥款為主,經費使用的這種無償性特征造成了高校對經費使用缺乏成本意識,造成高校資源浪費嚴重。很多學者在這一問題上達成一致,[6]認為高校的資源浪費是教育融資的“殺手”之一,高等教育的有限經費沒有全部花費在教學和科研中,造成了不必要的浪費。因此,應充分利用高校的科研優勢,建立與工商業界聯系密切的產學研合作型大學,引導學校為企業和社會服務,創辦緊密結合科技和經濟的學科公司,以提升高校各項資金的使用效率。

(四)倡導并實施多種社會辦學形式

應鼓勵各類社會團體和公民個人辦學。本世紀以來,我國各類社會團體和公民個人辦學逐步增長,2005年和2006年分別達到了6.83%和7.7%,在一定程度上彌補了高等教育經費的短缺。雖然民辦教育發展過程中相應出現了高等教育質量下降等問題,然而在目前我國“窮國辦大教育”的大背景下,繼續鼓勵社會團體和個人辦學還是利大于弊的良策。同時也可借鑒國外經驗,對公立高校可根據自身條件實施股份制辦學,即把股份制的一系列制度優勢引進公立高校,優化公立高校的教育資源配置。[6]具體可將公立高校全部或部分資產(包括有形資產和無形資產)合理地折合成國家股或法人股,再根據學校的發展規劃及股份制改造對股本結構的要求,向有條件的社會團體、企業及個人等適當發行法人股和社會公眾股,成立一個以辦學為目的的教育股份公司。這種辦法可在短期內迅速籌集社會閑散資金,擴大教育資金規模,緩解教育投資不足,促進社會教育資源的合理開發和充分利用。使得教育生產要素得以自由流動,教育資源能夠在全社會范圍內得到優化配置。

[1] 劉彥偉,胡曉陽.20世紀90年代中后期我國普通高等教育經費來源結構的變動[J].高等教育研究,2005,(6).

[2] 閆軍印.中國高等教育籌資困局與對策研究[J].吉林工商學院學報,2009,(5).

[3] 佘迎紅.我國高等教育學費與居民支付能力現狀分析[J].高等農業教育,2003,(10).

[4] 殷紅霞,羅劍朝.高等教育家庭相對成本比較及教育投資決策行為分析[J].北京航空航天大學學報(社會科學版),2007,(3).

[5] 吳秋風.轉型期黑龍江高等教育投入制度研究[J].理論探討,2008,(1).

[6] 王春明.關于完善我國高等教育財政政策的若干思考[J].改革研究,2009,(4).